Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Политика в области межбюджетных отношений - один из наиболее «наболевших» вопросов современной бюджетной системы Российской Федерации. Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции, программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе бюджетных полномочий и ресурсов пока не найдена. Так что же такое межбюджетные отношения?

В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Таким образом, межбюджетные отношения – это денежные отношения внутри бюджетной системы страны, связанные с распределением и перераспределением средств между бюджетами одного или разных уровней, вследствие нехватки разграниченных доходов для осуществления разграниченных расходов или компенсации расходов, вызванной решениями вышестоящего органа власти или передачей объекта из подчинения органа власти одного уровня – другому.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве (как в унитарном, так и федеративном), но складываться они могут на разных принципах. Основными принципами функционирования унитарного государства являются высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем прав нижестоящих органов власти, что безусловно накладывает отпечаток на межбюджетные отношения. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных принципах. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

В настоящее время в научной литературе нет четкого определения понятия «бюджетный федерализм». Однако, с нашей точки зрения, бюджетный федерализм – первичное разграничение полномочий, доходов и расходов между уровнями управления, предполагающее выполнение следующих условий:

§ равенство (что не означает тождество) бюджетных прав субъектов Федерации;

§ разграничение бюджетных полномочий между органами власти разного уровня в соответствии с возложенными на них задачами и функциями;

§ разграничение бюджетных расходов и доходов между звеньями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов власти разного уровня;

В настоящее время нет единого мнения по поводу границ принципа федерализма: одни авторы считают, что категория «бюджетный федерализм» лежит в основе построения бюджетной системы федеративного государства, другие относят его к бюджетным системам всех государств.

В настоящее время российские специалисты выделяют две основные модели бюджетного федерализма – американскую и западно-европейскую (германскую). Сравнительную характеристику моделей бюджетного федерализма содержит табл.1.

Сравнительная характеристика моделей бюджетного федерализма

Американская модель (конкурентный федерализм)	Западно-европейская модель – германская модель (кооперативный федерализм)
Собственные налоги по принципу «один налог – один бюджет»	Совместные налоги по принципу «один налог – три бюджета»
Самостоятельность в расходах	Совместное регулирование расходов
Неприятие «нефинансируемых мандатов»	Наличие «нефинансируемых мандатов»
Слабое выравнивание	Сильное выравнивание
Свобода заимствований	Ограничения заимствований
Возможность «банкротства»	Помощь кризисным регионам

Таким образом, межбюджетные отношения складываются из двух составляющих:

Выбор механизмов межбюджетного выравнивания – основная задача при реализации межбюджетных отношений, поскольку, межбюджетной выравнивание - объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые вследствие исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Действующий механизм оказания финансовой помощи региональным бюджетам начал складываться с 1994 г., когда впервые был образован Фонд финансовой поддержки регионов РФ (ФФПР). Переход к современной методике предоставления финансовой помощи бюджетам субфедерального уровня осуществлялся поэтапно. В настоящее время финансовая помощь субъектам Российской Федерации осуществляется в виде межбюджетных трансфертов.

В соответствии со ст.6 БКРФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета:

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;

межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных

В настоящее время межбюджетные трансферты бюджетам субъектам РФ направляются из 3 фондов, формируемых в составе федерального бюджета, хотя с 2001 года их было 5.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Характеристики	Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ	Федеральный фонд компенсаций	Фонд софинансирования социальных расходов	Фонд регионального развития	Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов
Федеральный фонд софинансирования расходов
Цель	Выравнивание бюджетной обеспеченности	Финансирование передаваемых полномочий	Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Поддержка развития региональной инфраструктуры	Поддержка и стимулирование бюджетных реформ
Принцип распределения	Формула на основе оценки индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов	Формула на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот)	Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения	На основе конкурсного отбора инвестиционных проектов	Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Тип финансовой помощи	Дотация	Субвенция	Субсидия	Субсидия	Субсидия
Условия предоставления	Кассовое обслуживание бюджетов Федеральным казначейством	Целевое использование средств	Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ	Софинансирование	Выполнение программ реформ
Порядок перечисления (использования)	Финансовым органам	Гражданам и предприятиям (организациям) через территориальные органы Федерального казначейства	Финансовым органам при подтверждении проведенных расходов на соответствующую статью	Предприятиям (организациям) через органы Федерального казначейства	Финансовым органам при подтверждении произведенных или включенных в бюджет расходов на проведение бюджетных реформ и оздоровление государственных финансов
Статус	Действует с 1994 г.	Действует с 2001 г.	Действует с 2001 г.	Действует с 2001 г.	Займ МБРР, Действует с 2001 г.
С 01.01.08 года объединил средства 3 фондов

Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (доля в собственных доходах бюджета субъекта РФ в течении 2 из 3 отчетных финансовых лет)

Уровень дотационности	Субъекты РФ не имеют права
1.Свыше 5%	Заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ
2. Свыше 20%	1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
3.Свыше 60%	Дополнительно к требованиям строки 2. такие субъекты осуществляют следующие меры: 1) подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации; 2) организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта РФ в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); 4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; 5) иные меры, установленные федеральными законами.