Загальна характеристика державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні

Проблематика державного будівництва взагалі та становлення місцевого самоврядування зокрема активізувалась в Україні із проголошенням незалежності України 24 серпня 1991 року. Оскільки ще за часів СРСР існувала Комісія (у подальшому Комітет) Верховної Ради із питань державного будівництва, діяльності Рад та місцевого самоврядування, то з моменту незалежності утворюється комітет із подібною назвою, що підтверджує нагальну подальшу потребу його існування.

Державне будівництво та становлення місцевого самоврядування в Україні можна розглядати у 4-х аспектах:

1. Загальна організація діяльності органів публічної влади;

2. Підгалузь процесуального права України, що регулює внутрішні організаційні структури, форми і методи діяльності органів публічної влади, порядок їх формування;

3. Юридична наука;

4. Навчальна дисципліна.

У 1-му значені виступає як підгалузь державного управління.

У 2-му «Державне будівництво та місцеве самоврядування» є системою правових норм, що закріплюють та регулюють комплекс правових та організаційних структур, форм, методів діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука, являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметом є суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Державне будівництво і місцеве самоврядування як навчальний курс має більш вузький зміст, ніж однойменна наукова галузь оскільки являє собою частину науки державного будівництва, тобто систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади, обсяг і спрямованість яких обумовлені специфікою навчального закладу і мають на меті формування повноцінного спеціаліста. Водночас завданням навчального курсу державного будівництва і місцевого самоврядування є надання знань про організацію діяльності органів публічної влади не тільки студентам-юристам, але й фахівцям, працівникам державного апарату.

Державне будівництво та місцеве самоврядування
як наука і навчальна дисципліна

§1. Поняття, предмет і джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування

Державне будівництво і місцеве самоврядування – це наука, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметом є суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

У сучасній науці термін «організація» вживається для означення певних процесів або явищ. Як процес організація – це сукупність дій, що призводять до створення і покращання взаємозв’язків між частинами цілого. Організація як явище – це об’єднання елементів для реалізації програми або мети, що здійснюється на підставі певних правил і процедур.

З точки зору сучасної теорії державного будівництва, органи публічної влади являють собою цілісну систему інституцій, призначених здійснювати управління суспільно значущими справами від імені й за дорученням суверена, – народу, – або відповідної територіальної громади. Як різновид соціальних систем, органи публічної влади складаються з людей і регулюють відносини між людьми. Усі органи публічної влади є штучними системами, тобто цілеспрямовано створюваними для реалізації заданих програм і цілей.

Складність суспільних проблем, що підлягають вирішенню, і розвиток апарату публічної влади породжують необхідність належної організації управління, узгодження діяльності всіх складових цього апарату, тобто обумовлюють необхідність організаційних відносин. Саме організаційні відносини складають серцевину предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. Метою організаційних відносин є забезпечення оптимального використання потенційних можливостей органу публічної влади, його ефективної роботи.

Організація роботи кожного з органів публічної влади може бути визначена через систему певних показників, які отримали назву «елементи державного будівництва і місцевого самовря­дування ». До них належать:

1. Система органів державної влади і місцевого самоврядування, тобто види органів публічної влади, місце кожного з них у загальній системі, характер відносин цих органів між собою.

2. Принципи, тобто основоположні керівні засади, покладені в основу організації та діяльності органів публічної влади.

3. Функції органів державної влади і місцевого самоврядування як основні напрямки їх діяльності.

4. Компетенція як юридичні межі владної діяльності органів публічної влади.

5. Територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності органів публічної влади.

6. С труктура, тобто внутрішньоорганізаційна будова, поділ органів державної влади і місцевого самоврядування на складові частини.

7. Форми діяльності як види однорідної діяльності органів публічної влади та їх структурних підрозділів, управлінського апарату стосовно реалізації компетенції, що здійснюються у певних організаційних рамках, встановлених законодавством.

8. Методи діяльності органів публічної влади як способи та інструментальні засоби здійснення владної діяльності.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування – це сукупність науково обгрунтованих ідей, поглядів, уявлень про організацію та діяльність органів публічної влади. Її основна увага спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових приписів у життя.

Джерелами науки державного будівництва і місцевого самоврядування є:

1) праці вчених, спеціалістів у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування (монографії, наукові доповіді, статті тощо);

2) правові акти, що регламентують організацію і діяльність органів публічної влади (Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про місцеве самоврядування вУкраїні” та ін.);

3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані про роботу, архівні матеріали).

§3. Система науки державного будівництва і місцевого самоврядування

Система науки державного будівництва та місцевого самоврядування обумовлена перш за все особливостями її предмета, а також значенням тих чи інших знань для системи в цілому. З огляду на це, найбільш крупними системоутворюючими компонентами теорії й практики державного будівництва та місцевого самоврядування виступають Загальна та Особлива частини.

Загальна частина включає в себе систему знань, що мають вихідне значення для усвідомлення особливостей організації та діяльності усіх органів публічної влади, для виявлення їх спільних рис та характеристики всієї системи органів публічної влади. До Загальної частини входять загальнотеоретичні положення про поняття державного будівництва і місцевого самоврядування як наукової дисципліни, її предмет і методологію, про загальну систему органів публічної влади в Україні та її підсистеми, принципи, функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів публічної влади в цілому, а також про їх правові, територіальні та матеріально-фінансові основи діяльності.

Особлива частина дисципліни державного будівництва та місцевого самоврядування охоплює сукупність конкретних знань про організацію та діяльність окремих органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням їх місця в загальній системі органів публічної влади та інших особливостей. У цій частині виділяються наукові положення про порядок формування, функції, компетенцію, структуру, принципи організації та діяльності органів законодавчої й виконавчої влади, Президента України, органів влади Автономної Республіки Крим, а також органів місцевого самов­рядування. При цьому система органів місцевого самов­рядування розглядається як самостійна система органів публічної влади, виведена за межі державного механізму, але активно взаємодіюча з ним на місцевому рівні. Окремий блок знань становлять питання взаємовідносин зазначених органів публічної влади з правоохо­рон­ними органами, об’єднаннями громадян та трудовими колек­тивами.

§4. Державне будівництво і місцеве самоврядування
у системі суспільних та юридичних наук

Особливістю науки державного будівництва і місцевого самоврядування є те, що вона має комплексний, міжгалузевий характер. Систему органів публічної влади вивчає ціла низка суспільних наук – історія держави і права, теорія держави і права, політологія, наука конституційного права, наука адміністративного права та ін. Однак, для всіх цих наук вивчення системи органів публічної влади не є єдиним об’єктом дослідження; вони розглядають ці органи, досліджуючи лише певний зріз суспільних відносин стосовно свого предмету, тобто фрагментарно. Так, філософія вивчає державу в контексті дослідження загальних закономірностей фізичного, соціального і духовного світу, буття і мислення і т.д. Загальна історія вивчає держави в їх конкретно-історичних проявах і значеннях, перш за все як особливі історичні явища, як історичні факти, об’єктивний емпіричний матеріал і змістовну харак­теристику соціальної історії даного народу на певному етапі його життя. Наука ж державного будівництва вивчає організацію та діяльність органів публічної влади як свій основний об’єкт з політичних, економічних, правових, організаційних, соціологічних сторін в їх єдності, що є надзвичайно корисним для практичних працівників.

Сфера державного будівництва і місцевого самоврядування має тісні зв’язки з багатьма суспільними науками. Зокрема, наука державного управління озброює науки державного будівництва знанням принципів організації державного управління, теоре­тичними розробками питань прийняття управлінських рішень, проблем прогнозування, планування, координації, контролю, що є загальними методами роботи органів публічної влади. Зв’язки накуи державного будівництва із соціологією виявляються як на теоретико-методологічному рівні (соціологія організацій, соціо­логія праці, інші численні галузеві та спеціальні соціологічні теорії), так і на рівні емпірічних досліджень (соціометрія). Соціометричні методи дослідження є важливим інструментом одержання достовірної інформації про роботу органів публічної влади, допомагають досліджувати реальне представництво соціальних шарів і груп населення у цих органах. Соціальна психологія допо­магає досліджувати мотивацію поведінки різних груп посадових осіб, простежити їхній зв’язок із населенням.

Не менш істотні зв’язки поєднують науку державного будівництва і місцевого самоврядування з юридичними науками. Зокрема, історія держави і права дає можливість розглядати існуючу систему органів державної влади у загальному контексті еволюції державно-правових явищ, а теорія держави і права розкриває основні закономірності виникнення, розвитку у функціонування держави та органів місцевого самоврядування, виявляє сутнісні ознаки органів публічної влади та форми їх діяльності. Однак найбільш тісно наука державного будів­ництва пов’язана з галузевими науками, у першу чергу – з конституційним, адміністративним та фінансовим правом.

Наука конституційного права вивчає конституційно-правові норми, що закріплюють систему, організацію і форми діяльності органів публічної влади, їхню компетенцію, і таким чином слугують правовим фундаментом для науки державного будівництва, яка, у свою чергу, поглиблено вивчає саме організацію роботи, звертаючи особливу увагу на практику діяльності органів публічної влади. Наука адміністративного права має справу з правовими нормами, що визначають організацію і форми діяльності виконавчих органів, статус і функції керівників і співробітників апарату в органах публічної влади, і таким чином надає науці державного будівництва знання щодо оптимального внормування управлінських відносин. Наука фінансового права вивчає регламентацію порядку підго­товки і прийняття бюджетів, бюджетну та податкову системи, а науку державного будівництва ці питання цікавлять в аспекті дос­лідження матеріально-фінансової основи організації й діяльності органів публічної влади.

Наука державного будівництва та місцевого самоврядування використовує знання інших наук не прямо і безпосередньо, а лише у заломленні під специфічним понятійно-правовим кутом зору свого предмета і методів, перетворюючи їх у свої складові частини. Таким чином, розвиток міждисциплінарних зв’язків державного будівництва з іншими науками на сучасному рівні – це не просте запозичення у суміжних наук готових знань і їх безпосереднє використання у своїх дослідженнях, а творчий процес удоско­налення і поглиблення специфічного юридичного знання про організацію роботи органів публічної влади з урахуванням пізнавального досвіду і досягнень інших наук.

Наука державного будівництва має свої функції, які визначаються, насамперед, її предметом. Як слушно зауважує з цього приводу Ю.М.Тодика, у функціях науки розкриваються її сутність, призначення, роль для правотворчого і правозастосовчого процесів, підвищення політико-правової культури населення, фахівців-юристів, для навчального процесу. Серед функцій науки державного будівництва і місцевого самоврядування на сьогодні можна виділити наступні:

1. Гносеологічна – пізнання процесів організації та діяльності органів публічної влади.

2. Евристична – відкриття загальних закономірностей розвитку системи органів публічної влади, обґрунтування оптимальних моделей їхньої організації й діяльності.

3. Прикладна – надання необхідних знань практичним працівникам для їх застосування у повсякденній діяльності, при реалізації посадовими особами своїх повноважень, для оптимальної організації праці.

4. Прогностична – виявлення перспектив розвитку системи органів публічної влади, висунення прогнозів про наступні зміни елементів організації їхньої діяльності (функцій, компетенції, форм і методів роботи тощо).

5. Виховна – прищеплення демократичних принципів розвитку, поваги до закону.

Державне будівництво і місцеве самоврядування – наука відносно молода, але її значення для успішного втілення в життя декларованих Конституцією принципів суверенної, демократичної, правової, соціальної держави постійно збільшується. Вона інтенсивно розвивається, і можна з певністю сказати, що в Україні на сьогодні формується власна наукова школа державного будівництва та місцевого самоврядування.

Загальнотеоретичні аспекти організації роботи органів публічної влади в Україні

§1. Поняття, види та ознаки органів публічної влади

У суспільстві існують різноманітні види особистої і соціальної влади – влада глави сім’ї, влада володаря над рабом або слугою, економічна влада власників засобів виробництва, духовна влада церкви та ін. Усі названі види являють собою або індивідуальну, або корпоративну (групову) владу. Вона існує в силу особистої залежності підвладних, не розповсюджується на всіх членів суспільства, не претендує на загальність, не є публічною.

Влада ж публічна спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі шари суспільства, соціальні групи своїй волі, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей. Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.

Публічна влада виступає у двох формах: 1) державна влада, 2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада). Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак:

– спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;

– інституційний характер, тобто функціонування через відповідні публічні інститути (органи публічної влади);

– легітимність;

– відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;

– об’єднання підвладних за територіальною ознакою;

– загальність, тобто охоплення владою всіх осіб на відповідній території;

– безперервність функціонування (за наявності окремих тимчасових органів);

– універсальність, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення;

– обов’язковість владних рішень для всіх суб’єктів на відповідній території;

– функціонування у правових формах (нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній), тобто діяльність за законодавчо встановленою процедурою і оформлення владних рішень правовими актами;

– можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;

– право встановлювати і стягувати загальнообов’язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету.

Водночас, для державної влади притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загально­національних потреб, постійний правовий зв’язок з населенням через інститут громадянства, наявність субординаційних відносин всередині державного апарату, наявність особливих органів – так званих «силових структур» (армія, суд, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою державної влади є загальнонародна та державна власність, а також кошти державного бюджету.

Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. Легальне (законодавче) визначення державного суверенітету міститься в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка розглядає цей політико-правовий феномен як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:

– її джерелом є народ, а первинним носієм – територіальна громада;

– вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць (муніципій);

– її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;

– матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна (муніципальна) власність і місцевий (муніципальний) бюджет;

– її органи пов’язані більш тісними зв’язками з населенням;

– в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядкованість.

§2. Система органів публічної влади в Україні

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами – безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов’язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави – Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.

IІІ. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади – органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Орган державної влади – складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих «державних влад».

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова.

Є органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів.

Орган місцевого самоврядування – це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов’язкових рішень з питань місцевого значення. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.

§4. Функції та компетенція органів публічної влади

На сьогодні в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями органів державної влади є основні напрями їх діяльності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державному механізмі. Кожний державний орган відповідно до своєї компетенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави.

Нині в якості основних об’єктних функцій держави та її органів визнаються політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, оборонна, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, гуманітарна. За способами (формами) діяльності розрізняють законодавчу (нормотворчу), виконавчу, судову, установчу, контрольну та інтерпретаційну функції.

Компетенція являє собою юридично встановлену «систему координат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити цілком певний висновок про «належність», правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ані функції, ані завдання зробити такий висновок можливості не дають. «Належність» органу визначається іншими двома чинниками: підві­домчістю і повноваженнями. Саме ці юридичні явища і є елемен­тами компетенції органів публічної влади.

Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо індивідуальна завдяки відмінностям у підвідомчості. В той же час предмети відання деяких органів частково перетинаються (наприклад, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки України), але повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається.

Повноваження державного органу є його «правообов’язками», оскільки за наявності необхідних юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження. «Двоїста» сутність зазначених повно­важень: вказати права органу, водночас даючи зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування.

Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання – видовим, більш вузьким за змістом.

Підвідомчість – це юридична вказівка на коло суспільних публічно-правових відносин, повноправним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади. Але точність такої вказівки може бути досягнена лише шляхом визначення якісної (змістовної) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин якраз і являє собою предмети відання.

Можна зробити висновок, що функції є напрямами реалізації (застосування) компетенції на шляху до поставленої перед органом мети: компетенція à функції à завдання à мета.

§5. Форми діяльності органів публічної влади

Під формами діяльності органів публічної влади розуміють зовнішню сторону їх функціонування, тобто сукупність його однорідних дій, які здійснюються у певних організаційних рамках, визначених законодавством. Іншими словами, форми діяльності – це однорідна діяльність органів публічної влади, через які реалізуються їх функції.

Роз­межовують правові (юридичні) та організаційні (неправові) форми їх діяльності в залежності від характеру породжуваних наслідків.

Правові форми являють собою однорідну діяльність, яка пов’язана з прийняттям правових актів і тягне за собою юридично значимі наслідки.

Доцільно виділити п’ять основних форм юридичної (правової) діяльності органів державної влади: установчу, правотворчу, правозастосовчу, інтерпретаційну і контрольно-наглядову.

– Правотворча – діяльність суб’єктів щодо створення правових норм, їх зміни і скасування.

– Правозастосовча – це діяльність, за допомогою якої «забезпечує­ться безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов’язків або шляхом розгляду (вирішення) пи­тань про наслідки правових суперечок і правопорушень, а також і притягнення винних до юридичної відповідальності». Різновидами правозастосовчої діяльності є правонаділяюча та правоохоронна.

– Контрольна – «система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів».

– Установча – спрямована на структурні перетворення у державному апараті і суспільному організмі.

– Інтерпретаційна – «скла­дна, багатогранна, пронизуюча всі основні форми створення і реалізації права робота щодо з’ясування і роз’яснення змісту і цілей норм права».

Усі ці форми характеризуються низкою спільних ознак: 1) врегульовані матеріальними і процесуальними нормами права; 2) призводять до юридично значущих наслідків, тобто до виникнення, зміни або припинення правовідносин; 3) завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, тобто таких життєвих обставин, які прямо передбачені законом (чи іншим нормативно-правовим актом) і потребують відповідного підтвердження та юридичного забез­печення; 4) здійснюються виключно вповноваженими на те органами держави та посадовими особами; конкретний склад, обсяг повно­важень учасників правової форми діяльності чітко фіксуються відпові­дним нормативним актом; 5) виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права (матеріальними і процесуальними); 6) їх результати завжди закріплюються у відповідних процесуальних документах, що мають офіційний характер і встановлену законом форму; 7) пов’язані з необхідністю використання різноманітних методів і засобів юридичної техніки. Конкретний перелік правових форм діяльності тих чи інших державних органів залежить від змісту їх компетенції та характеру покладених на них функцій.

Неправові форми діяльності – це однорідна діяльність, що не вимагає повного і суворого юридичного оформлення, не пов’язана з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів.

На наш погляд, неправові форми діяльності органів публічної влади найбільш доцільно поділяти на організаційні й матеріально-технічні.

Організаційна діяльність у цілому є підзаконною. Вона здійснюється в рамках чинного законодавства й у межах компетенції органу. Однак правом тут регламентується лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії найчастіше проводяться в порядку поточної управлінської діяльності. Організаційні форми діяльності поділяються на основні та допоміжні.

Основні організаційні форми діяльності – сесія Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, і місцевих рад, засідання Кабінету Міністрів України і Ради міністрів АРК, засідання тимчасових спеціальних і слідчих комісій, підкомісій і робочих груп, комітетів Верховної Ради України, депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради депутатських груп і фракцій, самостійна робота депутатів у виборчих округах і т.д.

Допоміжні організаційні форми діяльності – проведення координаційних нарад, науково-практичних конференцій, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, телефонні переговори і т.д.

До видів матеріально-технічних операцій належать робота з депутатськими запитами і зверненнями, різними інформаційними запитами, діловодство, експедиція, охорона, збір і опрацювання ін­формації, проведення вимірів, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерсь­кого і статистичного обліку і т.д. Вони здійснюються переважно управлінським апаратом.

§6. Методи діяльності органів публічної влади

Під методами діяльності органів публічної влади розуміють конкретні прийоми і способи організації роботи та безпосереднього функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування. Класифікація цих методів можлива за різними критеріями, за різними їх властивостями.

З точки зору предмета науки державного будівництва найбільш важливе значення має характеристика організаційних та соціально-психологічних методів діяльності органів публічної влади.

Сутність організаційних методів полягає у впорядкуванні діяльності структурних підрозділів, посадових осіб та працівників органів публічної влади з метою їх оптимального функціонування. Ці методи спрямовані всередину апарату, на підвищення організованості органів публічної влади, на оптимізацію їх владної діяльності. Вони мають на меті підвищити ефективність практичної реалізації ними своїх завдань, функцій та компетенції.

Серед організаційних методів діяльності органів публічної влади можна виділити планування, координацію діяльності, вироблення рішень, інструктування, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням, роботу з кадрами апарату та ін.

Планування є методом діяльності органів публічної влади, сутність якого полягає у завчасному прогнозуванні розвитку суспільних процесів у відповідній сфері та визначенні своїх дій у близькому та віддаленому майбутньому.

Сьогодні дедалі більшого значення набуває метод координації. Він полягає у забезпеченні узгодженості в роботі різних органів публічної влади і їх структурних підрозділів шляхом встановлення раціональних зв’язків (комунікацій) між ними. Характер координаційних зв’язків може бути різним в залежності від місця й ролі кожного з кореспондуючих суб’єктів у загальній системі органів публічної влади чи у структурі окремого органу. Якщо суб’єкти перебувають на одному рівні системи, то координаційні відносини між ними набувають характеру коорд­инаційно-паритетних; якщо ж вони належать до різних рівнів, то координаційні відносини між ними можна визначити як координаційно-субординаційні.

Метод вироблення рішень полягає у сукупності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми.

Процес прийняття рішення складається з чотирьох основних етапів:

1. Постановка проблеми (визначення цілей):

2. Розробка варіантів рішень:

3. Вибір і оформлення рішення:

4. Організація виконання рішення і його оцінка:

Не всі з указаних етапів є обов’язковими.

Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого законодавством для органів даного виду (Верховна Рада України – закони і постанови; Президент України – укази і розпоряд­ження; Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження; центральні органи виконавчої влади – накази керівника, інструкції, положення, правила; місцеві державні адміністрації – розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради – рішення; голови рад – розпорядження; виконкоми місцевих рад – рішення).

В теорії управління виділяють наступні види рішень:

1. За змістом: економічні, соціальні, організаційні, технічні, наукові та ін.

2. За ступенем обов’язковості: нормативні, ненормативні.

3. За ступенем категоричності: зобов’язуючі (імперативні), рекомендаційні.

4. За кількістю цілей: одноцільові, багатоцільові.

5. За кількістю осіб, що приймали рішення: індивідуальні, групові (колективні).

6. За рівнем прийняття рішення: рішення, прийняті органом влади в цілому; рішення, прийняті структурними підрозділами; рішення, прийняті окремими посадовими особами.

7. За глибиною впливу: однорівневі, багаторівневі.

8. За напрямом: спрямовані всередину органу (внутрішньо­організаційні), спрямовані назовні органу (публічно-владні).

Метод організації виконання рішень – полягає у здійсненні низки організаційно-правових заходів, спрямованих на безумовне втілення в життя прийнятих публічно-владних рішень.

Важливою складовою організації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.

У процесі організації виконання рішень виділяються три основних етапи:

1. Доведення рішень до відома виконавців і всіх зацікавлених суб’єктів (наприклад, згідно зі ст.94 Конституції України закон підписує Президент, приймаючи його до виконання, та офіційно оприлюднює).

2. Забезпечення виконавців необхідними ресурсами.

3. Перевірка виконання, яка повинна мати систематичний характер, здійснюва-тися за документальними даними (довідки, звіти, протоколи, стенограми) і доповнюватися безпосереднім ознайом­ленням із фактичним станом справ.

З методом організації виконання рішень тісно пов’язаний метод контролю, який полягає у цілеспрямованому спостереженні за належним виконанням підвладними суб’єктами прийнятих публічно-владних рішень.

Контрольна діяльність здійснюється шляхом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслухо­вування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо.

Здійснення публічно-владних повноважень передбачає роботу з об’ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийняття правильних рішень, їх втілення в життя і оцінки їх ефективності. Управління (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб’єкта управління до об’єкта управління) і зворотних (від об’єкта управління до суб’єкта) каналів зв’язку. Тому обов’язковим елементом організаційної діяльності органів публічної влади є метод інформаційного забезпечення, що полягає у роботі щодо збору, обробки і оцінки інформації, яка проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.

Важливе значення для оптимальної організації роботи має метод роботи з кадрами. За порядком заміщення посад розрізняють виборних та призначуваних працівників. За службовим становищем і характером виконуваних функцій виділяються керівники (наприклад, міністри, голови місцевих державних адміністрацій, начальники управлінь, завідуючі відділами та ін.), спеціалісти (експерти, помічники-консультанти, референти, інспектори та ін.), а також допоміжний, адміністративно-технічний персонал (секретарі, водії, прибиральниці та ін.).

Метод роботи з кадрами включає в себе підготовку, підбір і розстановку кадрів, їх перепідготовку, підвищення кваліфікації, заохочення і накладення стягнень.

Крім організаційних методів, у роботі органів публічної влади використовуються соціально-психологічні методи – переконання і примус. Як слушно зазначається в юридичній літературі, це – два взаємопов’язаних «полюси» єдиного цілого, тобто механізму забезпечення належної поведінки і правопорядку; вони взаємно доповнюють один одного.

Переконання полягає у сформуванні у керованого суб’єкта впевненості у раціональності й законності прийнятого рішення і налаштуванні на добровільне його виконання.

У демократичному суспільстві переконання – головний метод впливу.

Примус полягає в адміністративному схиленні суб’єкта до виконання прийнятого рішення незалежно (а то й всупереч) його волі шляхом застосування до нього заходів організаційного, особистого, майнового чи психологічного тиску. Примус – це такий метод, за якого бажана поведінка забезпечується застосуванням сили чи загрозою її застосування. Економічними методами примусу є методи побічного впливу на об’єкт (наприклад, підвищення податкових ставок, зменшення бюджетного фінансування та ін.). Примус традиційно розглядається в якості допоміжного методу діяльності, що використовується в силу нерезультативності переконання.

Дата добавления: 2014-01-11