Методологічні засади організації контролю в сфері державного управління

У сьогоднішньому складному та змінному навколишньому середовищі, де досить часто змінюється політична ситуація, загальнодержавні пріоритети, усі організації й установи мають досить чітко справлятися із змінами. Правильно побудована система контролю може допомагати діяти, проводити вчасний моніторинг та реагування на зміни. Натомість неправильно спроектована система контролю може призвести до значних організаційних втрат.

Впровадження системи безперервного чіткого контролю дасть змогу ліквідувати процес «нагромадження помилок», подолати складні організаційні проблеми, мінімізувати витрати часу, персоналу, фінансових ресурсів тощо.

Поняття «контроль» означає – володіння, панування, повноваження, функції та людей, які їх виконують; вказує на взаємодію, координацію, субординацію, посадове чи службове становище.

На сучасному етапі контроль асоціюється не з управлінням у цілому, а більше з владним впливом на відносини в суспільстві.

У процесі управління контроль є зв’язуючим елементом між його функціонально-логічними етапами: прийняття управлінського рішення; контроль і перевірка його виконання; оцінка результатів виконання управлінського рішення.

У процесі контролю виявляють: якість самого управлінського рішення; ефективність тих організаційних заходів, яких було вжито до його виконання; відповідність організації об’єкта цілям успішного виконання настанов управлінського рішення, а також розстановку кадрів, які виконують рішення.

Для того, щоб успішно управляти, той, хто керує, повинен знати результати свого управлінського впливу на об’єкти управління. Контроль дає змогу отримувати оперативну інформацію, яка об’єктивно відтворює стан справ на підконтрольних об’єктах, відповідність їх діяльності затвердженій програмі, виявити недоліки у прийнятих рішеннях, в організації виконання, способах і засобах їх реалізації, вивчити ділові якості працівників.

Якщо на інформаційному етапі контрольної діяльності здійснюється пошук і збирається інформація про підконтрольний об’єкт, зіставляється фактичне виконання з накресленими цілями, прийнятими рішеннями, то на коригуючому етапі, встановлюючи спосіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом і програмою, формулюється рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об’єкта.

Отже, контроль – це система спостереження та перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта управління прийнятим управлінським рішенням, встановлення результатів управлінського впливу на керований об’єкт шляхом виявлення відхилень, допущених у ході виконання цих рішень.

Контроль класифікується за часом здійснення, його прийнято розподіляти на попередній, поточний і наступний.

Попередній (превентивний) контроль – це такий вид контролю, який здійснюється ще до початку управлінського процесу і його зміст полягає у визначенні правил, процедур, ліній поведінки, тобто це контроль на вході. Його головна мета полягає в попередженні та профілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладено у процесі реалізації таких функцій управління як планування, організація взаємодії. Він має забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей.

Поточний, (оперативний) контроль, відбувається безпосередньо у процесі роботи й передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговоренні проблем, що виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо.

Його мета полягає у з’ясуванні стану законності і дисципліни, в оцінюванні дій об’єктів контролю. Поточний контроль здійснюється через систему зворотного зв’язку, який має характер управлінської необхідності, мету, і полягає в отриманні інформації та є поштовхом до наступних дій. Поточний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, і дає змогу проводити систематичне оцінювання справ, їх регулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від нормального стану.

Підсумковий (наступний) контроль проводиться всіма контрольними органами після завершення певного управлінського процесу. Його мета полягає у порівнянні одержаних результатів із запланованими.

Він є найбільш поширеним видом контролю, хоч і здійснюється з великим інтервалом між подією, що відбулась, і її наслідками. У цьому випадку доводиться констатувати ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якими матиме справу організація.

У сфері державного управління контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності:

1) дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших різновидів державних дисциплін;

2) використання основних та оборотних засобів, інших державних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодавства;

4) підбір та розстановка кадрів у державному секторі;

5) виконання соціальних програм;

6) стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління тощо.

Ці напрямки контрольної діяльності є основними (але не вичерпними), від них у цілому залежить поступовий розвиток держави.

Контроль у державному управлінні можна класифікувати:

1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян тощо);

2) за підконтрольними об’єктами (контроль за державними структурами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими особами та ін.);

3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий контроль);

4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів, фінансів, основних та оборотних засобів тощо);

5) за формами проведення (ревізія, інвентаризація, рейд, затребування звітів та ін.);

6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання у господарську діяльність, кадрову політику або у сферу управління підконтрольної структури);

7) за ступенем (за глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу – пряме (безпосереднє) або непряме (опосередковане);

8) за часом його проведення (попередній, поточний, остаточний);

9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, що досліджуються (вибірковий або повний);

10) на контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та інше документування, проведення експертиз за допомогою хімічних реактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких засобів (візуальний, проста робота з документами) та ін.

Органи, які здійснюють контроль, підрозділяються на такі великі групи:

1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України);

2) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети та відомства, їх органи на місцях, місцеві державні адміністрації та їх підрозділи тощо);

3) судові органи (Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди);

4) спеціальні контролюючі органи – різні державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції; контрольно-ревізійна служба, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба та ін.);

5) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

Контроль розподіляється на види за сферою діяльності, яка підлягає контролю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий).

Під внутрішнім (відомчим) контролем розуміють такий контроль, що здійснюється всередині міністерства, іншого органу виконавчої влади або окремого підприємства, організації, установи органом (посадовою особою), пов’язаною з підконтрольною структурою відомчими зв’язками.

Відомчий контроль – один з основних засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Він є обов’язковим елементом державного управління, важливою функцією будь-якого керуючого органу (посадової особи). Відомчий (внутрішній) контроль здійснюють не лише державні органи. Будь-яка вища ланка (посадова особа) недержавного сектора економіки у межах повноважень та за підлеглістю всередині своєї структури контролює нижчу.

Відомчий контроль дозволяє отримати необхідний обсяг інформації, аналіз якої надає змогу найбільш доцільно та раціонально вирішити питання подальшого розвитку різних сфер управління та способів досягнення оптимізації роботи управлінських структур у цих сферах.

Форми здійснення відомчого контролю: ревізії; планові та позапланові перевірки; подача документів, звітів; обстеження; попередній аналіз управлінських рішень, що готуються для прийняття тощо.

У державному управлінні відомчий контроль здійснюється в усіх сферах управлінської діяльності: господарській, соціально-культурній, адміністративно-політичній. Тут можна виокремити два основні напрямки відомчого контролю: контроль з боку органів державного управління за сферою виробництва та надання послуг і контроль з боку вищих органів державного управління за управлінськими структурами нижчого рівня.

Суть міжвідомчого контролю полягає у тому, що органи міжгалузевої компетенції, встановлюючи загальнообов’язкові для всіх міністерств, державних комітетів, відомств, підприємств, установ і організацій вимоги, слідкують за їх виконанням.

На відміну від відомчого, який здійснюється контролюючою структурою однієї з підконтрольних відомчої належності, міжвідомчий контроль проводиться органами іншої відомчої належності.

До міжвідомчого контролю слід віднести контроль з боку міністерств, державних комітетів, служб, інших відомств та їх структурних підрозділів, що мають міжвідомчі повноваження (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики, Державна митна служба, Державна податкова адміністрація та ін.), різних спеціалізованих державних інспекцій (пожежна, автомобільна, по контролю за цінами та ін.).

За результатами контролю згадані органи застосовують заходи адміністративного примусу, самостійно накладають адміністративні стягнення, чого не можуть робити органи відомчого контролю. Наслідком проведення міжвідомчого контролю може стати і притягнення правопорушника до кримінальної відповідальності, що не виключає можливості застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку вищої посадової особи, яка паралельно здійснювала відомчий контроль.

Контроль надвідомчий здійснюється органами загальної компетенції (Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування) з усіх питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва за межами внутрішньої структури. Надвідомчим (його ще називають позавідомчим) цей контроль визнається тому, що здійснюється органами над - або позавідомчої компетенції, до компетенції яких належить керування усіма галузями народного господарства.

Характерною рисою надвідомчого контролю є те, що за його результатами порушника можна притягти до дисциплінарної відповідальності, оскільки контролюють посадові особи, які наділені правом приймати підконтрольну особу на роботу, хоча і не до штатів структури, яку очолюють (наприклад, директор середньої загальноосвітньої школи призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до ст. 20 Закону України «Про освіту» відділом освіти відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування або місцевої державної адміністрації).

За ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу контроль можна поділити на безпосередній та опосередкований.

Безпосереднім контроль визнається тоді, коли компетентний орган прямо втручається в оперативну діяльність підконтрольного органу, примушує його діяти тим чи іншим чином (наприклад, скасовує дію акта, зупиняє роботу об’єкта та ін.).

Опосередкованим є такий контроль, коли контролюючий орган лише звертає увагу на недоліки в діях підконтрольної структури, вимагає їх усунути, але сам активних дій з реалізації вимог не здійснює (наприклад, вимоги органу виконавчої влади у сфері охорони праці щодо усунення порушень законодавчих й інших нормативних актів про охорону праці).

Дата добавления: 2014-01-11