Теории местного самоуправления

Местное самоуправление как институт гражданского общества

Местное самоуправление как институт народовластия

Если мы используем дефиницию «местное самоуправление», то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти». (2)

Правда, в современном российском законодательстве о местном самоуправлении определения понятия «местная власть» не содержится. В данном случае речь идет об использовании термина «местное самоуправление» с его довольно расплывчатой формулировкой.

Вместе с тем мировой и отечественный опыт управления местными сообществами выявляет, что кроме местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, имеют место и другие виды местной власти, которая независимо от своей формы является «кирпичиком» любого государства, государственного устройства страны (3).

Когда же речь идет о местном самоуправлении как форме народовластия в современной России, то, прежде всего, имеется в виду муниципальная власть, а если говорить точнее муниципальная организация местного самоуправления. Следовательно, для анализа местного самоуправления как вида местной власти вполне применимы ее характерные и сущностные черты.

Во-первых, на местное самоуправление как на вид местной публичной власти, как правило, возлагается исполнение следующих основных функций.

Социальные функции связаны с деятельностью местных сообществ по вовлечению граждан в осуществлении местного самоуправления как одного из условий, обеспечивающих реализацию на местном уровне конституционных прав и свобод граждан.

Экономические функции местного самоуправления связываются с хозяйственной деятельностью его органов, местных сообществ в границах территории городского и или сельского поселения, иного территориального образования для удовлетворения общественных (коллективных) потребностей населения и отдельных граждан

Политические функции местного самоуправления как формы народовластия направлены на вовлечение граждан в общественную жизнь местных сообществ, в создании условий для их самоорганизации и самодеятельности.

Во-вторых, сфера пространственная организация местного самоуправления как института местной публичной власти ограничена конкретной территорией. В современной России речь идет о границах муниципальных образований, которые устанавливают органами государственной власти.

Территориальной основой местного самоуправления как вида местной власти формируется в границах поселений и территориальных образований (городское или сельское поселение, городской округ или сельский муниципальный район).

В-третьих, местное самоуправление нередко ассоциируется с муниципальной властью. Речь идет оформе местной публичной власти, с помощью которой местное сообщество реализует свое право на местное самоуправление. Однако нередко муниципальная власть рассматривается в узком смысле, как совокупность органов местного самоуправления. При этом исключаются другие формы самоорганизации граждан как элементы муниципальной власти.

В-четвертых, местное самоуправление как вид местной публичной власти может осуществляться на различных уровнях. К примеру, на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством создана двухуровневая система управления местными сообществами. Причем, если рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, то власть в местных сообществах начинается по месту их жительства, т.е. на самом низовом уровне, к примеру, деревня, село, поселок и т.д.

В-пятых, местное самоуправление базируется не только, к примеру, на муниципальной собственности. В качестве ее экономической основы можно рассматривать домохозяйства, другие совместные формы собственности, создаваемые органами местного самоуправления, местными сообществами.

Словом, местное самоуправление как форма народовластия обладает всеми признаками местной власти, которая в границах определенной территории наделяется правом решения вопросов местного значения в соответствии с законодательством.

Можно ли местное самоуправление рассматривать в качестве элемента гражданского общества? В данном вопросе единства взглядов среди исследователей нет. Поэтому он остается дискуссионным. Именно анализу основных подходов исследователей и будет посвящена данная часть лекции.

Согласно первому (Н. С. Бондарь), одним из конституционных значений сущности местного самоуправления является то, что оно (местное самоуправление) является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации. И именно в этом качестве выступает одной из основ Конституционного строя. (5) В данном понимании исследуемого нами вопроса, местное самоуправление как одна из основ конституционного строя, «встроено» в гражданское общество.

Имеет место и другая точка зрения (Кутафин О.Е., В.И.Фадеев): «местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление – не просто форма самореализации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа». (6)

В понимании сторонников третьего подхода (А.М. Лимонов) местное самоуправление является управленческим процессом. Поэтому он не отличается от всякого управленческого процесса вообще и государственного, в частности. Отсюда нет достаточных положительных оснований для того, чтобы рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию, как вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества, противопоставляемый государственно-публичному аппарату власти. (7)

По мнению еще одной группы исследователей, местное самоуправление как местное общественное самоуправление. В их понимании – это не уровень власти, а особый тип власти, сочетающий свойства как органа управления, так и общественной организации, основным достоинством которого является близость к жителям. (8)

Местное самоуправление рассматривается как «политически эффективный институт гражданского общества». (9)

Обратим внимание на следующую позицию: «Местное самоуправление, если говорить о нем в понятиях гражданского общества, - это уровень, на котором происходит совпадение управляемого и управляющего». (10)

Нетрудно убедиться в том, что прослеживается две основные позиции в определении роли и места местного самоуправления в гражданском обществе.

С одной стороны, местное самоуправление не рассматривается в качестве института гражданского общества, так как оно, по существу, как институт местной публичной власти оказывается фактически встроенным в структуру государственной власти и государственного управления. Местное самоуправление становится одним из инструментов формирования гражданского общества, и как социально-правовой институт, обеспечивает «смычку» государства и гражданского общества. (11) Помочь человеку в его стремлении общаться, сообща решать вопросы местной жизни, создать условия для проявления гражданской активности – важнейшая задача государственной и муниципальной власти.

С другой стороны, если местное самоуправление является формой народовластия и эта форма несводима только к муниципальной власти, то вполне логично рассматривать его в качестве института гражданского общества. Он представляет собой совокупность формальных и неформальных правил и норм поведения, регулирующих взаимодействие членов местных сообществ между собой, а также местных сообществ и органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения и реализации гражданами своих конституционных прав и свобод и их защиты.

Этот институт дает возможность гражданину - главному субъекту гражданского общества и местного самоуправления, участвовать как в решении государственных задач, так и вопросов местного значения, проявлять гражданскую активность, реализовывать свои права и свободы. Однако такую роль может играть подлинно народное местное самоуправление. В нынешнем виде местное самоуправление, лишенное необходимой финансово-экономической основы, нередко затрудняющее местному сообществу, гражданину реализовывать свои права на местное самоуправление в реальной действительности эту миссию выполнить не в состоянии.

Как отмечал русский правовед В.Н.Лешков «Сила человека в общении, обществе, без которого он ничего совершить не может и в котором нет для него разумно-невозможного. И человек ищет общества, ищет соединения для развития своей личности и обеспечения своей свободы». (12)

Идеи общинного управления были высказаны французом Турэ в докладе по законопроекту о реформе местного управления, сделанного в Национальном Собрании Франции (1790 г.) Его автор выделял две основные проблемы в организации местного управления. Первая – это вопрос о собственных делах общины, которые присущи по своей природе муниципальному управлению (местному самоуправлению).

Вторая проблема – это вопрос о делах государственных, которые передаются органам муниципального управления государством.

Французский государственный деятель, историк и литератор А.Токвиль отмечал, что «самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и США». В своей книге «Демократия в Америке» он писал «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общественных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод, она так и не приобретет».

1. Теория «свободной (естественной) общины» возникла в середине ХIХ века в Бельгии и Франции. Представители этого научного направления - Гербер, Аренс, В.Н.Лешковский и др. В ее основу положена идея о самостоятельности и независимости общины от государства, ее праве заведовать своими идеалами. При этом подчеркивается, что государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда и требование; местная (муниципальная, коммунальная, общинная) власть должна быть признана наравне с исполнительной, законодательной и судебной властью.

Принципы организации местного самоуправления, которые были положены в основу теории свободной общины:

под местным самоуправлением понимается управление общиной собственными делами, которые отличны по своей природе от дел государственных;

четкое разделение дел: чисто местных (общинных) и государственных, т.е. переданных общине государством части своих дел;

невмешательство органов государственной власти в дела, которые находятся в ведении общины. Речь идет лишь о праве государства осуществлять контроль за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

2. Общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория). В ее основу положена концепция противопоставления общины и государства. Община наравне с государством имеет равные права на ведение собственных дел, так как является первичной по отношению к государству, которое должно уважать свободу общинного управления. Сущность самоуправления сторонникам данной концепции видится в предоставлении местному сообществу права самому ведать своими общественными делами, формировать свои органы самоуправления, которые не входят в состав органов государственной власти. За последними сохранялось право заведовать только государственными делами. Словом, противопоставление общественных (местных, общинных) интересов государственным, как считали сторонники общественной теории самоуправления, создает условия для предоставления полной самостоятельности органов самоуправления.

Сторонники так называемой «общественно-хозяйственной теории» (Р.Моль, А.Васильчиков) делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу – сферу хозяйственной деятельности. При этом хозяйственная деятельность местных сообществ ограничивалась границами территории их проживания. А.И.Васильчиков ратовал за жесткое ограничение компетенции между органами общественного самоуправления и органами государственной власти.

Попыткой практической реализации общественно-хозяйственной теории была земская организация местного самоуправления в России (60-е годы 19 века – начало ХХ столетия).

Как показал опыт развития местного самоуправления в различных странах, идея противопоставления общины (местного сообщества) государству оказалась несостоятельной. Практика развития местного самоуправления привела к осознанию того, что необходимо четко определять предметы ведения между местным самоуправлением и государственной властью, а также разделять полномочия между органами всех видов власти в части управления государственными делами на местном уровне.

3. Государственная теория местного самоуправления. Ее сущность состоит в том, что местное самоуправление как управление публичного характера есть часть государства, одна из форм организации местного государственного управления. Местному сообществу государство передавало часть своих государственных дел, подчинив его деятельность прежде всего интересам государства. Проблема состояла в том, чтобы произвести водораздел между задачами государственного управления и местного самоуправления. Это, во-первых. Вторая проблема виделась в порядке решения вопроса управления местным сообществом: либо через органы самоуправления, избираемые самим сообществом, либо через назначение государством своих чиновников на местах без учета мнения населения.

4. Юридические и политические теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состоит в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица. Последние создаются государством для удовлетворения общественных потребностей местного населения. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами.

Отношения государств и самоуправляющихся общин (местных сообществ) должны строиться как юридические отношения.

Сторонники политической теории видели основу самоуправления в совокупности юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющихся сообществ. Через органы самоуправления государство осуществляет свои функции при содействии местного населения. Выборность в местном самоуправлении рассматривалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.

Литература

1. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. – С.186-187.

2. Овчинников И.И.Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: Институт государства и права РАН, 1999. - С.93.

3. Саначев И. Корни и крона. О видах и формах местной власти, действительном и мнимом самоуправлении // Муниципальная власть. – 1998. - № 8. – С.4.

4. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. – М.: «Дело», 1999. – С.17.

5. Муниципальное право / Под ред. Н.С.Бондаря. М., 2002. С.145.

6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 2 изд. – М.: Юристъ, 2001. С.94.

7. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. – С.26,9.

8. Чуев А., Савин Д. Большие надежды. Роль местного самоуправления в обустройстве России // Муниципальная власть. – 2001. - № 4. – С.4-8; Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. "А" и "Б" сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России // Муниципальная власть.- 2004. - № 1. – С.87.

9. Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. – 2004. - № 6. – С.55.

10. Смирнягин Л.В. Лекция 1. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте концепции экономики общественного сектора // Лекции по экономике города и муниципальному управлению. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – С.25.

11. Чеботарев Г.Н. Местное самоуправление как институт гражданского общества // http://www.jurati.ru/node/341.

12. Лешков В.Н. Русский народ и государство: история русского общественного права до XYIII века / Со ст. д.юрид. наук, проф. И.И.Мушкет. – Санкт-Петербург: Изд. Р.Асланова «Юридический центр – Пресс», 2004. С.35.

Дата добавления: 2014-01-15