Поняття дозвільних проваджень, їх ознаки та види

Питання 3.

Формування напряму дозвільного провадження в адміністратив¬ному процесі залежить від пануючого в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної системи. Лише за умови встановлення меж цієї системи з'являється можливість чітко окрес¬лити коло правовідносин, які становлять предмет регуляторного впливу відповідного інституту адміністративно-процесуального права. З цього приводу слід відзначити суттєву розбіжність між нормативним та загальноприйнятим визначенням поняття "дозві¬льна система", що спостерігається на теренах вітчизняної юрис¬пруденції.

Відповідно до п. 1 Положення "Про дозвільну систему", за-твердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовт¬ня 1992 р. № 576, дозвільна система являє собою особливий поря¬док виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речо¬вин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Детальний перелік об'єктів, порядок надання дозволу на різноманітні операції, що потребує обов'язкової адмі¬ністративно-процесуальної регламентації, наведено законодавцем у п. 2 зазначеного Положення.

Окреслені в Положенні межі дозвільної системи (інтереси дер¬жави і безпека громадян) є дещо розпливчастими. Так само, у да¬ному випадку не можна брати за взірець і перелік предметів, мате¬ріалів, речовин, підприємств, лабораторій тощо, на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, облік і використання яких по¬трібно мати спеціальний дозвіл. У реальному житті цей перелік є набагато ширшим і включає в себе значне розмаїття об'єктів, від¬мінних за своїм змістом та природою, від наведених у зазначеному Положенні.

Постановами Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 р. та від 14 січня 2004 р. затверджено відповідно Порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами, а також Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на викори¬стання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєстро¬ваної топографії інтегральної мікросхеми. Ціла низка розпоря¬джень Кабінету Міністрів України містить дозволи на проведення фінансових операцій, знесення, перенесення та використання пам'яток історії та архітектури тощо.

Новим поворотом в сучасному підході до розуміння дозвільної системи став Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" вiд 06.09.2005 року № 2806-IV, він розкриває дефініцію "дозвільна система у сфері господарської діяльності" як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, державними адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, видачею дублікатів, анулюванням документів дозвільного характеру.

Очевидна невідповідність законодавчої концепції дозвільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності ор¬ганів публічної адміністрації, з одного боку, та наявність норматив¬но конкретизованого переліку об'єктів регулювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні те¬оретичні положення, з іншого - усе це дало вченим-адміністративістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях - широкому та вузькому.

Згідно з першим підходом, у значення поняття дозвільної сис¬теми вкладено такий зміст: дозвільна система — "сукупність пра¬вил, які передбачають отримання дозволу на здійснення певної діяльності та регламентують контроль за нею" (Д. М. Бахрах). Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної системи, то воно базується на його законодавчій інтерпретації і в узагальнено¬му вигляді може бути сформульовано, як особливий порядок здій¬снення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об'єктів, проведення операцій, які вимагають спеціального дозволу компетентних органів (С. В. Ліхачьов).

Втім, недоцільно та логічно некоректно одночасно вживати один науковий термін для позначення явищ, відмінних за своїм змістом чи обсягом. У будь-якому разі ознаками істинності воло¬дітиме лише одне значення з кількох альтернативних або жодне з них. Не є винятком з цього правила і поняття дозвільної системи.

О.В. Кузьменко виходячи з тих рамок дозвільної діяльності, які об'єктивно сфор¬мувались у сфері функціонування публічної адміністрації, визначає дозвільну систему у най¬більш загальному сенсі, тобто як процедури здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу. Ми в цілому поділяємо таку позицію, та визначаємо дозвільну систему як особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об 'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та її поширення; в "їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її тери¬торією; організації і функціонування окремих підприємств та за¬кладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності, що передба¬чає обов 'язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

До ознак дозвільної системи ми відносимо:

1) її загальнодержавний характер, оскільки вона здійснюється державою з метою забезпечення економічних та соціально-політичних інтересів, для створення необхідних умов нормальної діяльності державних та громадських організацій, додержання законності, охорони власності та забезпечення громадської безпеки;

2) виконавчо-розпорядчий характер, тому що вона: а) є однією із форм державного управління; б) її правила обов’язкові для виконання; в) за невиконання встановлених правил до винної особи застосовуються заходи примусу;

3) їй властивий організуючий та підзаконний характер;

4) вона здійснюється особливою групою державних органів, на які покладено обов’язки з практичної реалізації функцій держави, пов’язаних з охороною та захистом громадської безпеки;

5) здебільшого вона має попереджувальний (профілактичний) характер, інакше кажучи, основною метою її встановлення у державі є запобігання вчиненню правопорушень;

6) її сутність складають встановлені нормативно-правовими актами правила діяльності, дії або поведінка громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб та контроль і нагляд за їх виконанням;

7) елементами правовідносин, що складаються в сфері дозвільної системи, є: а) її суб’єкти; б) об’єкти; в) видача дозволів; г) здійснення контрольно-наглядової діяльності уповноваженими суб’єктами за дотриманням загальнообов’язкових правил дозвільної системи; д) попередження та припинення правопорушень, притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які порушують правила дозвільної системи.

Дозвільна система передбачає отримання дозвільних докумен¬тів, таких як: спеціальний дозвіл, ліцензія, сертифікат якості тощо.

Спеціальний дозвіл - це документ державного зразка, якій на¬дає право на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та її поширення; в'їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією; організації і функціону¬вання окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності.

Ліцензія - це документ державного зразка, який засвідчує пра¬во ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.

Сертифікат - це свідоцтво, що засвідчує якість фактично по-ставленого товару і його відповідність умовам контракту. Містить характеристику товару або підтверджує відповідність його якості певним стандартам або технічним умовам замовлення. Видається відповідними компетентними органами, спеціальними лабораторія¬ми як в країні експорту, так й імпорту. Надає право на реалізацію та використання зазначеного товару.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністратив¬но-правових відносин на принципах взаємного служіння суспіль¬ства та держави, поняття дозвільного провадження можна ви¬значити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізич¬них та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

Було б великою помилкою при розгляді цього питання оминути та залишити без уваги принцип мовчазної згоди в дозвільному провадженні. Так на законодавчому рівні вперше цей термін був закріплений в статті 1 Законі України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Своє продовження даний принцип знайшов в Постанові КМУ №77 від 27 січня 2010 р. "Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди". Даним нормативно-правовим документом установлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб'єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.

Загалом оцінюючі позитивний вплив даних правових принципів слід зазначити, що без політичної волі всі нововведення так й залишаться без своєї реалізації.

В юридичній літературі питання, пов'язані із класифікацією ви¬дів дозвільних проваджень, одержали достатнє висвітлення. Разом з тим єдності поглядів з цього питання немає.

Беручи до уваги специфіку дозвільних правовідносин, види до-звільних проваджень варто класифікувати за: 1) цілями; 2) суб'єк¬тами, які здійснюють видачу відповідних дозволів; 3) предметом правовідносин.

У свою чергу, залежно від цілей, види дозвільних проваджень поділяються на:

- провадження із забезпечення реалізації зацікавленими осо¬бами своїх суб'єктивних прав (наприклад, на носіння і зберігання вогнепальної зброї або зайняття певним видом діяльності);

- провадження із отримання дозволів (ліцензій) на зайняття від-повідною діяльністю суб'єктами господарської діяльності.

За суб'єктами, що здійснюють видачу дозволів провадження, можна класифікувати так:

1) ті, що здійснюють органи внутрішніх справ;

2) ті, що здійснюють інші державні органи (наприклад, Мініс-терство праці України; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Міністерство охорони здоров'я Ук¬раїни та їхні структурні підрозділи тощо).

Залежно від предмета правовідносин, можна виокремити такі дозвільно-ліцензійні провадження:

- провадження з видачі дозволу на придбання, носіння і збері¬гання вогнепальної зброї;

- провадження з видачі дозволу на виробництво і використання вибухових речовин і вибухових матеріалів;

- провадження з видачі дозволу на виготовлення й одержання печаток і штампів;

- ліцензування провадження з ліцензування у сфері освіти;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на виробництво і тор¬гівлю спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами тощо.

До складових елементів дозвільних проваджень належать: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети правовідносин, що виникають у сфері дозвільної сис¬теми; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти (або підстави порушення дозвільного провадження); 6) безпосеред¬ні дозвільні правовідносини.

Аналіз чинного законодавства, що стосується повноважень ор¬ганів, які здійснюють дозвільну систему, дає змогу виділити основ¬ні стадії дозвільного провадження:

1) порушення дозвільного провадження (підставами порушення є подача заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою);

2) безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, ре¬чей щодо відповідності їх вимогам дозвільної системи;

3) прийняття рішення;

4) оскарження та опротестування прийнятих рішень;

5) виконання прийнятого рішення (видача дозволу). Розглянемо їх детальніше.

Стадія порушення дозвільного провадження починається з подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленою в одержанні відповідного дозволу особи чи органу.

До заяви додаються копії засвідчених у встановленому порядку документів, а також документи, що засвідчують спроможність займатися відповідною діяльністю. Наприклад, до¬кументи, що засвідчують наявність працівників з відповідною освітою, наявність технічних засобів тощо.

Заява про видачу дозвільного документа та документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів компе¬тентним органом дозвільної системи та підписом відповідальної особи.

Порядок та розмір справляння плати за здійснення дозвільних процедур встановлюються кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства.

Заява про видачу дозвільного документа залишається без роз¬гляду, якщо:

- заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень;

- документи оформлені з порушенням вимог, передбачених нор-мативно-правовими актами України.

Про залишення заяви про видачу дозвільного документу без роз-гляду заявник повідомляється в письмовій формі із зазначенням підстав залишення заяви про видачу такого документа без розгля¬ду у строки, передбачені для цієї видачі.

Після усунення причин, що були підставою для винесення рі¬шення про залишення заяви про видачу дозвільного документа без розгляду, заявник може повторно подати заяву про видачу дозвіль¬ного документа.

Наступна стадія дозвільного провадження - це безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації по¬даних документів або обстеження приміщень, речей щодо від¬повідності їх вимогам дозвільної системи.

Відповідним компетентним органом державного регулювання проводиться попередній розгляд заяви з метою оцінки виконання за-явником вимог щодо номенклатури та складу поданих документів.

Про результати попереднього розгляду заяви компетентний ор¬ган державного регулювання повідомляє заявника протягом 30 днів з моменту її отримання.

Перевірка повноти і вірогідності поданих документів та їхнє оцінювання здійснюються цим органом проведенням державних експертиз цих документів та інспекційного обстеження, як що це передбачено нормативно-правовими актами.

Строк перевірки повноти та вірогідності поданих документів та їхньої оцінки не повинен перевищувати три місяці з дня отримання повного комплекту документів. Водночас у деяких випадках цей тер¬мін може бути подовжено, наприклад, орган державного регулюван¬ня ядерної та радіаційної безпеки в разі виникнення обставин, які тягнуть за собою необхідність проведення додаткових досліджень, може встановлювати інший строк, але не більше ніж шість місяців.

Наступною є стадія прийняття рішення про видачу дозволу на відповідну діяльність.

Рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії приймається компетентним органом публічної адміністрації протягом місяця після отримання висновків державних експертиз поданих докумен¬тів та акта інспекційного обстеження.

Не пізніше ніж у 10-денний строк після прийняття рішення компетентний орган публічної адміністрації видає заявникові до¬звільний документ або направляє письмове повідомлення про відмову у видачі такого із зазначенням причин відмови та умов по¬вторного розгляду заяви.

Повідомлення про прийняття рішення про видачу дозвільного документа або про відмову у його видачі надсилається (видається) заявникові в письмовій формі протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення.

Заявникові може бути відмовлено у видачі дозвільного документа органом публічної адміністрації на підставі результатів проведеного інспекційного обстеження та висновків державних експертиз у разі:

- відсутності чи недостатності документів, які підтверджують можливість займатися відповідною діяльністю;

- наявності в документах, поданих заявником, невірогідної або перекрученої інформації.

Четвертою стадією такого провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення. Дії та рішення посадових осіб компетентних органів публічної адміністрації дозвільної системи, пов'язані з відмовою у видачі дозвільного документа, його анулюванням і вилученням підконт¬рольних предметів, матеріалів і речовин, закриттям підприємств, майстерень і лабораторій, виконанням інших функцій щодо здійс¬нення дозвільної системи, може бути оскаржено у порядку, встанов-леному для оскарження неправомірних дій органів публічної адмі¬ністрації та їхніх посадових осіб, які ущемляють права громадян.

П'ятою стадією є виконання рішення. Заявник отримує дозвільні документи на право займатися відповідною діяльністю та використовувати відповідні предмети. Наприклад, ліцензію на експлуатацію або зняття з експлуатації ядер¬ної установки та ліцензію на експлуатацію та закриття сховища для захоронения радіоактивних відходів. У ліцензії зазначається: на¬йменування органу, що видав її; найменування і юридичну адресу заявника, який отримує ліцензію; місце здійснення діяльності; умови здійснення діяльності; номер реєстрації ліцензії; дата видачі та строк дії ліцензії.

Дозволи на виготовлення, зберігання та використання предме¬тів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підпри¬ємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, видаються на ім'я керівників підприємств, установ і ор¬ганізацій, а також громадянам строком на 3 роки.

Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видаються на строк до 3 місяців.

Дата добавления: 2014-01-11