Административная ответственность юридических лиц

Еще в конце 50 ‑ начале 60-х гг. в СССР в качестве меры административной ответственности к предприятиям, учреждениям и организациям широко применялись штрафы. Однако с 1962 г. наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации было отменено[45], а штрафы должны были налагаться лишь на их должностных лиц. Между тем на практике предприятия и организации все равно продолжали нередко штрафоваться в административном порядке, причем наложение таких штрафов предусматривалось продолжающими действовать в те годы нормативными актами[46]. Кроме того, административные взыскания, налагаемые на юридических лиц, не ограничивались лишь штрафом, были предусмотрены и применялись такие взыскания, как лишение специального права, конфискация конкретного имущества и ликвидация предприятия. В последующие годы существование административной ответственности юридических лиц также признавалось на законодательном уровне[47].

В связи с переходом страны на новые методы управления в 90-х годах институт административной ответственности юридических лиц получил новый мощный импульс. Это обусловило законодательное закрепление административной ответственности юридических лиц в ряде законодательных актов того периода[48]. Однако поскольку действовавшим тогда КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались, применение к ним мер административной ответственности не имело массового характера.

Кодексом РФ об административных правонарушениях институт административной ответственности юридических лиц не только полностью признан, но и получил мощное развитие. Как справедливо отмечал профессор В.Д. Сорокин, «проблема ответственности юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов различной формы собственности, возникла под влиянием потребностей самой жизни, нарождающихся экономических условий, вызванных возвращением в стране частной собственности»[49].

Согласно ст. 2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, указанных в статьях раздела II (Особенной части) этого Кодекса или законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Самим КоАП РФ установлено значительное количество административных правонарушений, ответственность за совершение которых возлагается на юридических лиц. Так, из 442 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, в 256 статьях (что составляет 58 % всех статей Особенной части Кодекса) предусмотрена ответственность юридических лиц. Во всех главах Особенной части КоАП РФ (за исключением главы 21 – «Административные правонарушения в области воинского учета») содержатся статьи, предусматривающие административную ответственность юридических лиц.

К административным правонарушениям юридических лиц относятся в основном правонарушения, связанные с их предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью. Это административные правонарушения:

· в области охраны собственности (из 33 статей, входящих в гл.7 КоАП РФ, 27 статьи предусматривают ответственность юридических лиц);

· в области охраны окружающей природной среды и природопользования (из 41 статьи, входящих в гл. 8 КоАП РФ, 36 предусматривают ответственность юридических лиц);

· в промышленности, строительстве и энергетике (из 14 статей, входящих в гл. 9 КоАП РФ, 13 предусматривают ответственность юридических лиц);

· в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (из 14 статей, входящих в гл. 10 главу КоАП РФ, 13 предусматривают ответственность юридических лиц);

· в области связи и информации (из 24 статей, входящих в гл. 13 КоАП РФ, 21 предусматривает ответственность юридических лиц);

· в области предпринимательской деятельности (из 32 статей, входящих в гл.14 КоАП РФ, 27 предусматривают ответственность юридических лиц);

· в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (из 28 статей, входящих в гл. 15 КоАП РФ, 18 предусматривают ответственность юридических лиц);

· в таможенной сфере (из 23 статей, входящих в гл. 16 КоАП РФ, 21 предусматривает ответственность юридических лиц).

Из 209 статей, содержащихся в указанных главах КоАП РФ, 176 статьями (что составляет 84 %) установлена ответственность юридических лиц.

Достаточно велики санкции, предусматриваемые в отношении юридических лиц. Так, административный штраф, назначаемый юридическим лицам, может достигать суммы в один миллион рублей или трехкратного размера стоимости предмета административного правонарушения, трехкратной суммы неуплаченных налогов, сборов, таможенных пошлин, незаконной валютной операции и др., что нередко вообще составляет баснословные размеры.

Помимо штрафных санкций за ряд правонарушений юридических лиц в качестве дополнительного административного наказания предусмотрена конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Например, производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, (ст. 6.14 КоАП РФ) может повлечь назначение юридическим лицам административного штрафа в размере до двухсот тысяч рублей с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использованных для производства этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, оборудования, сырья, полуфабрикатов и иных предметов.

Нарушение правил добычи, промысла водных биологических ресурсов и их охраны либо условий лицензии на водопользование и промысел водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ (ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ) может повлечь назначение юридическим лицам административного штрафа в трехкратном размере стоимости водных биологических ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения этого административного правонарушения.

Незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ может повлечь назначение юридическим лицам административного штрафа в размере до трехкратной стоимости перемещенных товаров с их конфискацией, а также конфискацию товаров и транспортных средств, явившихся орудиями совершения этого правонарушения (ч.1 ст. 16.1 КоАП РФ). Подобных примеров еще немало.

За ряд правонарушений юридических лиц им назначается такое административное наказание, как административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Подобное наказание нередко приводит к значительным экономическим потерям юридических лиц.

Законами субъектов РФ в дополнение к КоАП РФ уже в настоящее время установлено значительное число административных правонарушений юридических лиц, связанных с несоблюдением ими правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами этих субъектов. Учитывая положение Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральными законами, и исходя из наличия многих региональных особенностей в деятельности хозяйствующих субъектов, становится очевидным, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях будет развиваться преимущественно путем увеличения количества составов правонарушений именно организаций и их должностных лиц.

Апробация КоАП РФ, законами субъектов РФ об административных правонарушениях института административной ответственности юридических лиц, квалификация в качестве правонарушений значительного числа совершаемых ими деяний, установление столь жестких административных санкций обусловливаются следующими обстоятельствами.

Необходимые мероприятия по выполнению положений норм и правил, направленных на обеспечение жизни и здоровья граждан; охрану собственности; обеспечение безопасности в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте; охрану окружающей природной среды; обеспечение политики государства в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; соблюдение порядка в таможенном деле и др., не только зачастую выходят за рамки основной деятельности юридических лиц, но, главное, требуют от них существенных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат экономическим интересам этих организаций. Естественно, подобные нарушения юридических лиц нередки в процессе их экономической и организационно-хозяйственной деятельности.

Борьба с такими правонарушениями только за счет неукоснительного обеспечения возмещения в гражданском порядке юридическими лицами вреда, причиненного в результате их неправомерных действий, неэффективна. Во-первых, нередко крайне сложно достоверно определить вред, причиненный соответствующими противоправными действиями, что существенно осложняет или делает просто невозможным принятие решения гражданским или арбитражным судом.

Во-вторых, по оценкам экспертов, необходимые затраты юридических лиц на профилактические мероприятия, связанные с предотвращением тех или иных неправомерных действий, в ряде случаев превышают, а иногда существенно, возможные вредные последствия, причиняемые в результате совершения таких действий. Организациям зачастую выгоднее возмещать причиненный ущерб в дальнейшем (если еще будет соответствующее судебное решение), чем заранее осуществлять профилактические затраты, причем иногда значительно большие, чем сумма самого ущерба.

В-третьих, и это главное, подобные правонарушения в большинстве случаев не приводят к возникновению вредных материальных последствий, а только создают опасность их наступления, или вообще лишь приносят нематериальный вред тем или иным общественным отношениям. О гражданской ответственности за совершение противоправных деяний в этих случаях, как правило, говорить не приходится.

Установление государством значительных административных наказаний за совершение таких правонарушений призвано обеспечить соблюдение юридическими лицами необходимых норм и правил вопреки их экономическим интересам.

Административная ответственность юридических лиц (как и должностных лиц, а также индивидуальных предпринимателей) в современных условиях становится мощным рычагом государственного управления экономическими процессами, регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. При этом административная ответственность юридических лиц имеет не только правоохранительную, но и ярко выраженную фискальную направленность.

Не случайно, что среди субъектов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях юридических лиц и назначать соответствующие наказания, немало органов, призванных осуществлять государственное регулирование экономической деятельности и финансов: налоговые и таможенные органы; органы, ответственные за исполнение федерального бюджета; органы экспортного контроля; органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг; федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения; органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей; органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; органы регулирования естественных монополий; органы валютного контроля и др.

Однако реализация института административной ответственности не оказывает пока должного влияния на предотвращение противоправных действий хозяйствующих субъектов. Во многом это объясняется тем, что сами составы административных правонарушений юридических лиц, содержащиеся как в КоАП РФ, так и в законах субъектов РФ, предусмотренные за эти нарушения виды административных наказаний и их размеры нередко сформулированы волюнтаристски, без учета характера протекающих в России экономических процессов, реалий времени.

В ст. 2.10 КоАП РФ определены основные положения, связанные с привлечением юридических лиц к административной ответственности.

В частности, установлено, что, если в статьях разделов I[50], III[51], IV[52] и V[53] КоАП РФ не указано, что закрепленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Как видно, данное положение не распространяется на статьи II раздела КоАП РФ – его Особенную часть. В конкретной статье Особенной части при формулировании состава административного правонарушения должны быть обязательно указаны юридические лица как субъекты данного правонарушения, а также определено соответствующее наказание юридическим лицам. В противном случае положения этой статьи могут распространяться только на физических лиц. Мы уже отмечали выше, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений лишь в случаях, прямо указанных в статьях Особенной части КоАП РФ или законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

К сожалению, при формулировании ряда статей Особенной части КоАП РФ, диспозиции которых явно относятся к деяниям, в том числе юридических лиц, последние не указаны, как субъекты правонарушения. Это создает немалые сложности в правоприменительной практике. Например, согласно ч.2 ст. 12.37 Кодекса неисполнение владельцем транспортного средства установленной федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности влечет наказание в виде административного штрафа. Естественно, что владельцами значительного числа транспортных средств являются юридические лица, которые должны страховать свою гражданскую ответственность, а в случае неисполнения этой обязанности по смыслу ч.2 ст. 12.37 КоАП РФ – привлекаться к соответствующей ответственности. Однако в статье не упомянуты юридические лица как субъекты данного правонарушения, и они формально не могут быть подвергнуты наказанию за подобное деяние.

Согласно ст. 2.10 КоАП РФ при слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

В этих случаях административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Исходя из сформулированного в ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом, юридические лица подлежат ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Как и иностранные граждане, иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. На общих основаниях они несут ответственность и в случае совершения административных правонарушений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренных ч.2 ст. 8.16, ст. 8.17 – 8.20, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ.

Остановимся на понятии вины юридического лица, вопрос о которой однозначно не решен и остается предметом дискуссий как в теории права, так и в правоприменительной практике.

Напомним, что согласно ст. 2.1 КоАП РФ административное правонарушение – это виновное деяние как физического, так и юридического лица. Что касается вины физического лица, то она отражает психическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию и его последствиям. У юридического лица психического отношения к противоправному деянию и его последствиям быть не может.

Проблема вины юридического лица в различных доктринальных, нормативных и официальных концепциях разрешается по-разному. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В ранее действовавшем Таможенном кодексе РФ был закреплен иной принцип административной ответственности юридических лиц – ответственности без вины[54]. При этом к юридическим лицам по сути дела применялись меры административной ответственности при отсутствии состава административного правонарушения, что, на наш взгляд, не способствовало обеспечению законности при осуществлении соответствующей правоприменительной практики.

Между тем, ряд специалистов поддержали указанное положение Таможенного кодекса РФ, полагая, что наличие вины не является обязательным условием для привлечения организаций к ответственности. Например, по мнению профессора Д.Н. Бахраха, в некоторых случаях сам факт противоправного поведения может считаться достаточным основанием для применения мер административной ответственности, если только причиной неправомерных действий не стала непреодолимая сила[55].

Принципиально иной подход закреплен в Налоговом кодексе РФ, согласно которому вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц, действия (бездействия) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения[56]. Итак, три кодекса – три различных подхода к сущности вины юридического лица. Анализируя соответствующие коллизии, профессор В.Д. Сорокин поддержал концепцию, закрепленную в Налоговом кодексе РФ, отмечая, что именно эта концепция исходит из классических положений юриспруденции и юридические лица привлекаются к ответственности не вообще, а только за виновные правонарушения, которые могут быть как умышленными, так и неосторожными[57].

Однако согласно Налоговому кодексу РФ привлечение организации к ответственности за совершение правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной ответственности (как, впрочем, и от уголовной или иной ответственности)[58]. Другими словами, привлекая организацию к административной ответственности за совершение правонарушений в налоговой сфере, необходимо параллельно решить вопрос, следует ли привлекать к административной ответственности ее должностных лиц? Между тем чтобы привлечь к ответственности саму организацию, надо установить ее вину, что невозможно сделать без определения вины соответствующих должностных лиц. Вот еще одно мощнейшее противоречие.

Е.В. Овчарова в этой связи полагает, что вина юридического лица и вина конкретного работника являются неодинаковыми по содержанию признаками различных составов правонарушений. Поскольку привлечение юридического лица к административной ответственности не освобождает от предусмотренной законом ответственности виновное физическое лицо и наоборот, отождествлять вину юридического лица с виной его конкретного работника нельзя. Кроме того, при установлении состава административного правонарушения юридического лица не имеет никакого значения, на какого конкретно работника возложено исполнение той или иной обязанности и почему данный работник ее не исполнил или исполнил ненадлежащим образом[59].

Точно так же, как и в Налоговом кодексе РФ, в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Но если при этом согласиться, что вина юридического лица и вина конкретного работника ‑ признаки различных составов правонарушений, то вновь возникает вопрос: что такое вина юридического лица?

Мы уже говорили выше, что, согласно ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. И здесь вина юридического лица фактически связывается с виновными деяниями его должностных лиц. Без этого, видимо, не обойтись, ибо у самого по себе юридического лица психического отношения к противоправному деянию и его последствиям быть не может.

Но и вульгарно отождествлять вину всего юридического лица с виной его конкретного должностного лица или нескольких должностных лиц, думается, нельзя. Действительно, вина юридического лица и вина его сотрудника относятся к признакам субъективной стороны различных составов правонарушений. В этой связи положение КоАП РФ о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение (курсив мой – Б.Р.) виновное физическое лицо, равно как и привлечение к ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение (курсив мой – Б.Р.) юридическое лицо, некорректно. Правонарушения-то разные (одно – должностного лица, другое – юридического лица), каждое со своим самостоятельным составом, в частности со своим субъектом и своей субъективной стороной – виной, которая в принципе может быть выражена и в неодинаковой форме.

Проблема требует дальнейшего всестороннего исследования

Дата добавления: 2014-01-20