Государственная служба как объект кадровой политики

Учебные цели

В результате изучения данной темы Вы будете должны:

· иметь представление о государственной службе как объекте кадровой политике, специфике кадровой политике в сфере государственной службы,

· знать основные задачи, нормы и ограничения государственной кадровой политике применительно к государственным служащим,

· уметь вычленять в нормативных правовых документах разного уровня основные элементы кадровой политики

План

2.3.1. Государственная служба как объект кадровой политики

2.3.2. Реализация кадровой политики в системе государственной службы

Государственная служба — традиционный институт, обеспечивавшего связь государства с обществом и его функционирование. Государственная служба пронизывает все социальное пространство. Она осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ к государственной службе.

Государственная служба является связующим звеном, общим основанием для различных ветвей государственной власти. К государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах ѕ военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и т.д. Особое место среди них занимает гражданская служба.

Под службой в русском языке традиционно понимается «польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело» [21]. Впервые под общим название «служилые люди» этот правовой институт и группа людей, состоящих на службе у Русского государства, упоминаются в XV веке. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) ѕ «несение службы». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года. Термин «служилые» люди вышел из обращения в связи с реформами Петра 1. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», то есть «служащий государю и жалованный чином».

Государственная служба — это не только институт, но и социальная общность, так называемое чиновничество или бюрократия (от фр. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — власть, господство, сила).

Бюрократия — явление не новое. По мнению М. Вебера, Египет эпохи Нового царства за 1500 лет до н.э. создал историческую модель всех последующих бюрократий. В наиболее чистом виде, согласно М. Веберу, совокупный штаб бюрократического управления состоит из отдельных чиновников, которые:

лично свободны и подчиняются лишь деловому служебному долгу;

имеют жесткую служебную иерархию;

имеют конкретно определенную служебную компетенцию;

работают по контракту, следовательно, на основе свободного выбора;

назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной классификацией — в наиболее рациональном случае — подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом;

вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением, которого, конечно, может лишить хозяин, а обычно чиновник;

рассматривают свою службу как единственную или основную профессию;

четко представляют себе карьеру: «повышение» в соответствии или со служебным стажем или с заслугами, в том числе и в зависимости от мнения начальства;

работают в полном отрыве от средств управления и без апроприации служебных мест;

подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю.

С точки зрения М.Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе со специфическими взглядами и ценностными ориентациями. Развитие современных форм организации, как утверждал М.Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Начиная с М.Вебера, исследователи бюрократии — Р.Мертон, Р.Бендикс, Ф.Селзник, А.Гоулднер, С.Липсет и др. — стремились представить «бюрократизацию» как явление, внутренне присущее обществу. По-разному его оценивая, ни один из них не нашел ничего, что могло бы заменить бюрократию в государственном управлении. Бюрократия — неотъемлемый атрибут государства.

Можно с полной уверенность утверждать, что начало современному профессиональному чиновничеству России было положено в конце XVII века Петром I. Именно при нем служащие постепенно выделились в особый социальный слой — профессиональное чиновничество.

Историческая справка. Утверждение в 1722 году Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, повлекло за собой создание гражданской государственной службы в России и отделило ее от военной и придворной службы. Этот законодательный акт по своему объему сравним по многим параметрам с нормативными актами о государственной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы, установлены принципы, порядок поступления на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Введенный в 1832 году Устав о службе гражданской являлся продолжением развития государственной службы как правового института и отражал основные социальные требования к чиновникам.

Утверждение в 1722 году Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, повлекло за собой создание гражданской государственной службы и отделило ее от военной и придворной службы. Этот законодательный акт по своему объему сравним по многим параметрам с нормативными актами о государственной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы, установлены принципы, порядок поступления на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Введенный в 1832 году Устав о службе гражданской являлся продолжением развития государственной службы как правового института и отражал основные социальные требования к чиновникам.

Новый этап эволюции бюрократических структур связан с реформами Александра 1 начала Х1Х в. Преобразования коснулись как центральных органов управления, так и провинциального чиновничества и были направлены на повышение эффективности их деятельность. Исследования М. Рэффа показывают, что высшей точкой эволюции российского правящего класса, явилось царствование Николая 1. Именно тогда замысел Петра 1 по созданию подлинно профессионального чиновничества был, наконец, осуществлен. Николай 1 предпочитал опираться на профессиональных бюрократов дворянского происхождения, живущих на жалованье, идеалом которых стало служение не только монарху и государству, но и всей нации.

Можно обнаружить определенную преемственность между некоторыми чертами российского чиновничества царской России и современной, между современным российским чиновником и его номенклатурным предшественником в СССР. Номенклатура – это форма, которую государственная служба как социальный институт имела в период «развитого тоталитаризма».

Можно говорить, что институт номенклатуры – это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типы: открытую, свойственную обществам, разделяющим либеральные взгляды на роль государства (например, США), и карьерную, свойственную обществам, в которых государство играет более «патерналистическую роль» (например, ФРГ, Франция).

Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:

неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры, поскольку «создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости» [22];

разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории – включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения, хотя принципы такого разделения явно не формулировались;

закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных работников, что выражалось прежде всего в гарантированности пребывания в этом корпусе при условии соблюдения «правил игры», а не эффективности деятельности;

отбор в номенклатуру осуществлялся по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям;

отсутствовал правовой институт продвижения в рамках номенклатуры. Подбор и расстановка кадров проводилась по свободному усмотрению с учетом их «политических, деловых и личных качеств; основную роль при повышении государственного служащего играла личная преданность руководству;

рост неденежных форм вознаграждения при продвижении по иерархической лестнице – привилегий.

Номенклатура как система работы с кадрами была приемлема тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана.

Не случайно «венцом» перестройки стало публичное провозглашение курса на построение правового государства и отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами.

Сегодня в Российской Федерации нет единого правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Правовой статус государственной службы устанавливается: Конституцией Российской Федерации и конституциями республик, российским гражданским, административным и трудовым законодательством и специальными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов по вопросам государственной службы. Основополагающим среди них является закон «Об основах государственной службы РФ» (далее – Основы).

Анализ Основ позволяет сделать вывод о том, что государственная служба постепенно начинает приобретать черты, отвечающие качественно новым условиям ее осуществления. Прежде всего, она приобретает социальный характер и из института, обслуживающего государство, она превращается в социально-правовой институт, защищающий интересы граждан.

В законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится общее определение понятия государственного служащего, в соответствии с которым

«государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

То есть согласно закону не все лица, замещающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Государственную службу реализуют юридически ограниченный круг лиц ѕ только те, которые замещают государственные должности государственной службы, учрежденные государственными органами. За этот круг выведены лица, которые замещают государственные должности, установленные Конституцией Российской Федерации и Уставом субъектов федерации, и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции, что наглядно иллюстрирует структура должностей в органах государственной власти на примере субъектов федерации (рис. 2.3.1.).

Рис. 2.3.1. Структура должностей в органах государственной власти субъектов федерации

То есть, система государственных должностей государственной службы строится по иерархическому принципу, подразделяясь на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы.

Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» задает концепцию государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и, следовательно, принадлежат к особой профессиональной группе. Сутью этой профессии является использование силы государственного принуждения для обеспечения исполнения законов, организации оказания обществу определенных услуг, регулирования социально-экономических процессов.

Закон «Об основах государственной службы РФ» концентрированно несет в себе основные принципы и нормы кадровой политики и обеспечивает связь федеральной государственной службы с государственной службой субъектов Российской Федерации. Главным фактором эффективного исполнения государством своих полномочий, согласно закону, является наличие корпуса высококвалифицированных государственных служащих. Так, из десяти закрепленных в законе принципов организации государственной службы шесть затрагивают кадровые вопросы, задавая тем самым правовое поле для реализации государственной кадровой политики, а именно:

равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

единство основных требований, предъявляемых к государственным служащим;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

ответственность государственных служащих за подготовку и принятие решений, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность государственных служащих;

стабильность кадров государственной службы.

Современное законодательство закрепляет ряд формальных мер, направленных на развитие профессионализма государственных служащих.

Законом, в частности, регламентированы квалификационные требования к уровню профессионального образования, к стажу и опыту работы по специальности, к уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов применительно к исполнению должностных обязанностей.

Это, в свою очередь, является основанием для реформирования государственной службы как особого социально-правового института, функции и структура которого обеспечивает:

квалифицированное исполнение государственными служащими требований законодательства и установок политики, проводимой законно сформированными органами государственной власти,

ограждение общества от недобросовестности, пристрастности и произвола государственных служащих, злоупотребления служебным положением.

Принятие Федерального закона инициировало формирование законодательства о государственной службе субъектов федерации, начался процесс конституирования как государственной службы других видов деятельности в государственных органах (таможенных органах, прокуратуре и п.п.) С этого времени укрепился правовой статус и повысилась конкурентоспособность государственных служащих на рынке труда, начала формироваться система работы с государственными служащими как с особой, отличной от «обычных» наемных работников, категорий трудящихся, возрос интерес государственных служащих к повышению уровня профессиональной подготовки. Главное требование, предъявляемое обществом к государственной службе – это профессионализм государственных служащих, что предполагает

компетентность,

лояльность действующему государственному порядку.

Федеральным Законом и нормативными правовыми документами закреплен ряд мер и организационно-правовых механизмов, направленных на укрепление кадрового потенциала государственных служащих, развитие их профессионализма. Эти меры как внешне предписанные нормы и ограничения касаются как поступления на государственную службу, так и ее прохождения.

К числу мер, устанавливающих формальные критерии и процедуры отбора людей на государственную службу, относятся:

введение основных квалификационных требований к уровню и профилю образования, стажу работы по специальности, в том числе в системе государственной службы (статья 6),

ограничения, связанные с государственной службой (статьи 11, 12, 21),

введения порядка и процедур замещения вакантных государственных должностей государственной службы - конкурса-документов и конкурса-испытаний (статьи 22, 23).

К формальным социальным критериям при отборе на государственную службу следует отнести требования по возрасту, состоянию здоровья, информацию об имущественном положении, родственных отношениях с другими государственными служащими, владению государственным языком, наличию гражданства и некоторые другие. Их перечень установлен п.1, 2, 3 ст.21, а также п. 2 ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Так, гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

• признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

• лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

• наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

• отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

• близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

• утраты гражданства Российской Федерации, наличия граждан­ства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями.

Кроме того, гражданин не может быть принят на государственную службу, если он отказывается ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Формальными социальными критериями выступают требования к владению государственным языком, а также возрастные границы поступления и пребывания на государственной службе. Так, право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, а предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы установлен в 60 лет. Однако федеральный закон допускает продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих только высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы до 65 лет.

В процессе прохождения государственной службы Основы также регламентировали такие механизмы, направленные на развитие профессионализма государственных служащих, как

введение аттестации как комплексной организационно-правовой формы оценки деятельности государственных служащих, установления их соответствия требованиям замещаемой должности,

введение системы социальных гарантий, нацеленной в первую очередь на стабилизацию кадрового корпуса государственной службы,

введение системы присвоения квалификационных разрядов и возможности планирования служебной карьеры;

закрепление необходимости работы с резервом кадров государственных служащих;

обновление и расширение необходимых профессиональных знаний, умений и навыков, причем последнее выражено в законе в трех ипостасях – как право государственного служащего, как его обязанность и, кроме того, государство гарантировало ему профессиональное обучение за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта федерации.

Дата добавления: 2014-01-20