Лекція 5. Бюджетний процес в Україні

1. Поняття та зміст бюджетного процесу.
2. Складання проекту Державного бюджету України.
3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
4. Порядок виконання бюджету.
5. Звітність про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Поняття й зміст бюджетного процесу

Одержання доходів, розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, пов’язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не відбувається автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про їх виконання. Бюджетний процес — діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету в широкому плані.

В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття «бюджетного процесу» і його стадій.

Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес — це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу. Вважаємо, що це — зіставлення різних явищ. Формування бюджету не зводиться тільки до складання проекту закону про державний бюджет.

Формування бюджету — система суспільних відносин, пов’язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду нормативно-правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету і проекту закону. Ці проекти і ряд документів, передбачених Бюджетним кодексом, подаються Кабінету Міністрів України. Безумовно, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед бюджетно-правових актів, він має провідне значення в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Складається спочатку проект бюджету, а потім за узагальнюючими показниками — проект закону про Державний бюджет.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне — це скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вважав: стадія виконання — кінцева мета формування бюджету.

Прийняття закону про Державний бюджет — це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов’язки щодо складання і затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.

В юридичній науці вироблено розуміння бюджетного процесу як заснованої на правових нормах діяльності органів держави й органів місцевого самоврядування зі складання, розгляду проекту бюджету, затвердження і виконання бюджету, складання, розгляду і затвердження звіту щодо виконання бюджету.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період із початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб’єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу (органам та посадовим особам, що наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами й обов’язками учасників бюджетних правовідносин) законодавством.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які в інший час не можуть бути вирішені. Стадії бюджетного процесу йдуть послідовно і порядок цей змінювати неможливо. Наприклад, питання про надання фінансової допомоги місцевим бюджетам обговорюється і планується при складанні проекту бюджету, а остаточно вирішується при затвердженні закону (рішення) про бюджет.

Бюджетний процес в Україні відбиває важливі риси, властиві нашому бюджету: повнота доходів і видатків, достовірність, яка може бути досягнута на основі реальності показників бюджету, гласність і публічність та спеціалізація показників доходів і видатків бюджету, завдяки застосуванню бюджетної класифікації на всіх стадіях процесу, врахування загальнодержавних інтересів при складанні та виконанні бюджетів, гарантованість самостійності місцевих бюджетів, невтручання державних органів у бюджетний процес по місцевих бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Усі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. У стадіях бюджетного процесу беруть участь усі державні й муніципальні органи, але вони вступають у бюджетну діяльність послідовно: органи виконавчої влади складають проект бюджету; затверджують закон або ухвалюють рішення про місцеві бюджети представницькі органи — Верховна Рада України або відповідна місцева рада, а виконують бюджети всіх рівнів державні органи виконавчої влади та муніципальні органи.

Слід звернути увагу й на те, що на всіх стадіях бюджетного процесу враховується принцип спеціалізації показників бюджетів, який полягає в тому, що в основі складання і виконання бюджету лежить бюджетна класифікація.

Ст. 8 Бюджетного кодексу України визначила призначення Бюджетної класифікації як нормативно-правового акта, який застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів і видатків, забезпечення загальнодержавного й міжнародного порівняння бюджетних показників.

Бюджетна класифікація складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Доходи бюджету класифікуються за розділами:

— податкові надходження;

— неподаткові надходження;

— доходи від операцій із капіталом (надходження від продажу основного капіталу; від продажу державних запасів товарів; від продажу землі та нематеріальних активів);

— трансферти.

Таким чином, класифікація доходів бюджетів України — це групування доходів державного і місцевих бюджетів, основане на законодавчих актах України, що визначають джерела бюджетних доходів.

Групи доходів складаються із статей доходів, які об’єднують конкретні види доходів за джерелами і засобами їх одержання.

Видатки бюджетів класифікують за:

1) функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація, що включає поточні й капітальні витрати);

3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація);

4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

• розділи, в яких позначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно до загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування;

• підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування.

За економічною класифікацією видатки бюджетів поділяються на поточні, капітальні та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом1. Класифікація фінансування бюджету означає групування позичених коштів, що залучаються Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування для фінансування дефіцитів відповідних бюджетів, а також напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів над його видатками (платежі з погашення основної суми боргу).

Класифікація боргу — це систематизація інформації про всі боргові зобов ‘язання держави, Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов’язання.

Для досягнення цілісності категорій бюджетних доходів і видатків та для забезпечення взаємозв’язку між функціональним призначенням й економічним характером видатків бюджету право на затвердження бюджетної класифікації має Міністр фінансів України. Він може вносити до неї зміни, але про все зобов’язаний інформувати Верховну Раду України (ч. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу).

Складання проекту Державного бюджету України

Згідно зі ст. 116 Конституції України проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України (далі — КМУ). Складання проектів бюджетів усіх рівнів належить до компетенції органів виконавчої влади і відбувається відповідно до прогнозу й програм соціально-економічного розвитку України. Конституційне встановлення повноваження КМУ на розробку проекту закону про Державний бюджет наділяє його виключним правом серед суб’єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (ст. 93 Конституції України), на внесення проекту закону про Державний бюджет в цілому на розгляд і затвердження його Верховною Радою України. Це не позбавляє права інших суб’єктів права законодавчої ініціативи вносити зміни й доповнення до поданого КМУ проекту закону про Державний бюджет у передбаченому законодавством порядку. Але проект Державного бюджету в цілому розробляється і подається до Верховної Ради України тільки Кабінетом Міністрів України.

КМУ щороку в травні після розгляду підготовлених Міністерством фінансів прогнозних показників проекту державного бюджету на майбутній бюджетний період та розроблених Міністерством економіки попередніх Основних прогнозних макро-показників економічного й соціального розвитку України приймає постанову про основні засади складання проекту Державного бюджету України.

У постанові КМУ визначаються завдання щодо розробки прогнозу соціально-економічного розвитку України і проекту Державного бюджету на планований рік.

Уряд України дає завдання центральним органам виконавчої влади розробити розрахунки і обґрунтування ставок рентних та інших обов’язкових платежів і подати КМУ проекти законодавчих актів з цих питань, установлює конкретні терміни подання необхідних документів.

Кабінет Міністрів України встановлює терміни доведення своїх настанов Міністерством фінансів до головних розпорядників бюджетних коштів. Головним розпорядникам дається завдання здійснити перегляд видів діяльності та інвентаризацію видатків, що покриваються бюджетними коштами, розподілити граничні обсяги видатків загального фонду проекту Державного бюджету на планований рік за пріоритетними бюджетними програмами для забезпечення виконання своїх основних функцій та реалізації державних програм. Головним розпорядникам Уряд доручає розглянути питання щодо можливості фінансування окремих програм за рахунок небюджетних коштів, розширити надання платних послуг, оптимізувати структуру і кількісний склад установ та організацій, що належать до сфери управління.

Базовими показниками для формування Державного бюджету виступають обсяг Валового Внутрішнього Продукту (далі — ВВП) і темпи його зростання в майбутньому періоді, можлива інфляція та інші дані.

Міністерство фінансів розробляє і подає Кабінету Міністрів основні характеристики й дані про видатки державного бюджету на планований рік за показниками функціональної класифікації видатків.

Державний комітет статистики України подає Міністерству економіки, Міністерству фінансів статистичну інформацію за показниками, узгодженими з Мінфіном та Мінекономіки та забезпечує надання територіальним органам статистичної інформації, необхідної для розробки прогнозів і проектів місцевих бюджетів, а також подає Міністерству економіки звітні дані за узгодженими показниками фінансового балансу.

Пенсійний фонд України та Фонд соціального страхування, Фонд загальнодержавного соціального страхування на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань до 15 липня направляють проекти своїх кошторисів на розгляд до Міністерства праці і соціальної політики та Міністерства фінансів, а до 15 серпня планованого року подають проекти кошторисів разом із висновками цих міністерств щодо проектів кошторисів зазначених фондів і щодо узгодження їх із проектом Державного бюджету.

Державні замовники державних цільових програм на підставі граничних обсягів бюджетного фінансування розробляють і подають Міністерству економіки, Міністерству фінансів, Міністерству освіти й науки або іншим міністерствам залежно від теми програми обґрунтування на фінансування в планованому році державних цільових програм.

Відповідає за складання проекту Державного бюджету Міністр фінансів. Проекти бюджетів складаються з урахуванням необхідності досягнення мінімальних державних соціальних стандартів на основі нормативів фінансових витрат на надання послуг органами держави та органами місцевого самоврядування. Міністерство фінансів України виконує практично всі основні функції, пов’язані як із формуванням, так і з виконанням бюджету. Воно складає проект бюджету, бере участь у формуванні проектів позабюджетних фондів, забезпечує методичне керівництво стосовно інших органів виконавчої влади щодо їх участі в складанні проекту бюджету та в його виконанні, визначає основні методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України.

Міністерство фінансів України при виробленні пропозицій проекту Державного бюджету бере за основу основні макропоказники економічного та соціального розвитку на наступний бюджетний період, розроблені Міністерством економіки України, та аналіз виконання бюджету в поточному бюджетному періоді. Це дає можливість визначити загальний рівень доходів і видатків бюджету і дати оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету. Міністерство фінансів і Міністерство економіки України працюють кілька місяців для того, щоб мати можливість подати пропозиції проекту Державного бюджету з тим, щоб скласти проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, який представляє Верховній Раді Україні КМУ.

Міністерство фінансів у тижневий термін після одержання постанови КМУ доводить до відома головних розпорядників граничні обсяги видатків загального фонду проекту Державного бюджету України на планований рік, виходячи з прогнозного обсягу ресурсів разом з інструктивними документами, необхідними для складання бюджетних запитів на планований рік. Термін подання бюджетних запитів визначається постановою Уряду. Міністерство фінансів не враховує під час розгляду бюджетних запитів видатки, якщо головні розпорядники неналежним чином їх обґрунтовують або порушують вимоги, встановлені Міністерством фінансів у інструктивних документах.

Бюджетний кодекс (ст. 33) встановив, що не пізніше 1 червня або наступного за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Із доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем’єр-міністр або за його дорученням Міністр фінансів України.

Для ознайомлення депутатів і Комітету Верховної Ради з питань бюджету з проектом Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період КМУ подає його не пізніше, ніж за чотири робочих дні до початку парламентських слухань до Верховної Ради України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції КМУ щодо: граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП (як правило, не більше 2%). Ст. 96 Конституції України встановила, що наша держава прагне до збалансованості бюджету, тому Бюджетний кодекс дозволяє прийняття Державного бюджету тільки за умови наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту і дозволяє КМУ звертатись із пропозицією до Верховної Ради України щодо внесення до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період граничного розміру дефіциту Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП. Як відомо, потреби на витрати коштів у держави щороку зростають.

Через бюджет одержують фінансування галузі з низькою рентабельністю. За рахунок бюджету фінансується невиробнича сфера та перерозподіляються доходи між областями, містами, районами, селами. Таким чином через бюджет розподіляється велика частина національного доходу, тому КМУ після подання йому попереднього проекту державного і зведеного бюджету для того, щоб зробити прогнозні дані для проекту Державного бюджету на майбутній рік, направляє до Верховної Ради України дані про частки прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляються через зведений бюджет, для включення до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік.

До проекту Основних напрямів бюджетної політики КМУ включає граничний обсяг державного боргу та його структуру. Бюджетний кодекс у ст. 18 визначає величину основної суми державного боргу: не більше 60 відсотків фактичного річного обсягу ВВП України.

Основні засади бюджетної політики на наступний рік вміщують і основні завдання у сфері державного боргу та державних запозичень: використання залежно від ситуації на внутрішньому та міжнародному фінансових ринках можливостей виваженого трансформування зовнішнього боргу у внутрішній; продовження політики активної співпраці з міжнародними фінансовими організаціями; продовження практики заборони надання державних гарантій при одержанні кредитів суб’єктами підприємницької діяльності та заборони реструктуризації або списання заборгованості за кредитами, залученими державою, або під державні гарантії. Політика управління державним боргом повинна спрямовуватися на пом’якшення термінів платежів, поліпшення структури боргу, що потребує наявності в бюджетах нерозподілених доходів (профіциту), а це можливо тільки за умови високого рівня доходної частини бюджету та жорсткої політики обмеження видатків.

КМУ вважає за необхідне принципово по-новому підходити до політики капітальних вкладів держави. Капітальні вклади повинні складати основу бюджету розвитку, а обсяг їх має бути не менше 1% видатків загального фонду державного бюджету і спрямовуватися на вирішення загальнодержавних та регіональних соціально-економічних проблем, пов’язаних із енергозбереженням, реформуванням земельних відносин, створенням державної інформаційно-аналітичної; системи, будівництвом об’єктів комунальної та виробничої інфраструктури, соціального призначення, газо- та водопроводів, запобіганням екологічним катастрофам тощо.

Основним у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має бути проведення бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації, реформування цих відносин з удосконаленням порядку розподілу трансфертів із Державного бюджету на основі об’єктивних критеріїв, що ґрунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень та стабільній системі закріплення доходних джерел за бюджетами. У складі Державного бюджету передбачаються обсяги трансфертів для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та обласного значення і бюджетів районів (685 бюджетів, у тому числі 27 регіональних бюджетів, 170 бюджетів міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення та 488 бюджетів районів.

Складаючи проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, КМУ повинен на подання Міністерства фінансів України запропонувати перелік законів або їхніх частин, статей, які можуть вплинути на збільшення чи зменшення доходів або збільшення видатків державного бюджету. Ці пропозиції, після схвалення Верховною Радою України включаються до Закону про Державний бюджет України, який затверджується Верховною Радою.

Наприклад, Закон України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» зупинив на 2006 рік (ст. 71 цього Закону) дію окремих норм 31 закону України та 3 Кодексів.

В основних напрямах бюджетної політики визначаються захищені статті бюджетів, які, до речі, мають не всі держави. Поступово із зростанням обсягу виробництва продукції, рівня доходів усіх ланок бюджетної системи відпаде необхідність внесення до бюджету захищених статей, за якими не можна протягом бюджетного періоду в разі зменшення доходів проводити скорочення (секвестр). До таких статей належать:

1) оплата працівників бюджетних установ;

2) нарахування на заробітну плату;

3) придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів;

4) забезпечення продуктами харчування;

5) виплата процентів за державним боргом;

6) трансферти населенню.

Ст. 13 Бюджетного кодексу не встановила обов’язковості поділу Державного бюджету на загальний та спеціальний фонд, причому в цій же статті сказано, що такий розподіл визначається Законом про Державний бюджет. Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути виключно Закон про Державний бюджет. Тому КМУ, подаючи проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, повинен дати обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди.

Верховна Рада України за результатами слухань приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Бюджетний кодекс обмежує обсяг пропозицій Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний період виключно питаннями, визначеними частиною третьою цієї статті та відповідними дорученнями КМУ. Це цілком логічно, оскільки проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період складається Міністерством фінансів України і схвалюється КМУ на підставі прогнозних показників соціально-економічного розвитку поточного періоду, але цей період охоплює тільки половину року, оскільки термін подання проекту Основних напрямів бюджетної політики на майбутній бюджетний період — не пізніше 1 червня. До цього терміну є ще багато часу і подій, які впливатимуть на показники прогнозованих сум доходів і видатків Державного бюджету. Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період мають велике значення, бо ст. 39 Бюджетного кодексу (ч. 1) встановлює, що під час представлення проекту Закону про Державний бюджет Міністром фінансів Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України вимогам Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Згідно зі ст. 91 Конституції України Верховна Рада приймає закони, постанови та інші акти, але Державний бюджет згідно із ч. II п. 1 ст. 92 Конституції затверджується виключно законом. Якщо ж Основні напрями бюджетної політики на наступний період Верховна Рада України буде затверджувати постановою, то навряд чи логічно буде депутатам вносити зміни до представленого в жовтні (ст. 40) проекту Закону про Державний бюджет, тому доцільніше за результатами парламентських слухань Верховній Раді України брати до відома Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період. А Кабінет Міністрів України, враховуючи Бюджетне послання Президента України і Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період, буде складати проект Закону про Державний бюджет на наступний бюджетний період і, як установлено ст. 96 Конституції України, не пізніше 15 вересня кожного року подасть проект Закону про Державний бюджет України на розгляд і затвердження до Верховної Ради України.

Усю практичну роботу зі складання проекту Державного бюджету здійснює Міністерство фінансів. Воно проводить аналіз бюджетних запитів і готує проект Закону про Державний бюджет, розглядає та вживає заходи щодо усунення розбіжностей із головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів додає свій висновок з неузгоджених питань до пропозицій розпорядників бюджетних коштів, які направляються Уряду.

КМУ приймає постанову щодо схвалення проекту Закону про Державний бюджет на планований рік та подає його з відповідними матеріалами до Верховної Ради України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

В 2005 році 20 жовтня Верховна Рада України прийняла рішення щодо спільного доопрацювання Комітетом з питань бюджету та КМУ проекту закону про Державний бюджет України на 2006 рік. Уряд підтримав пропозиції Комітету з питань бюджету щодо: розділу III «Державний борг та фінансування державного бюджету України», доповнень переліку захищених статей видатками на оплату комунальних послуг та енергоносіїв; здійснення видатків на утримання дитячих будинків сімейного типу і прийомних сімей за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, надання середньострокових позичок місцевим бюджетам та деякі інші зміни до статей проекту закону про Державний бюджет України. Але кабінет Міністрів України принципово не погодився з деякими положеннями Висновків Комітету з питань бюджету, наприклад, із пропозицією збільшити дефіцит бюджету до 3 відсотків ВВП, який буде для України критичним, і покривати його доведеться запозиченнями та іншими пропозиціями, які значно зменшують Державний бюджет на 2006 рік. Уряд звернувся з цих питань до Голови Верховної Ради України. Таке звернення було направлене у Верховну Раду України вперше. Нормативним актом його вважати, на наш погляд, не можна, бо Конституція України прийняття таких актів Урядом не передбачає, а закону „Про Кабінет Міністрів України» так і немає (Лист Кабінету Міністрів України Голові Верховної Ради України. — Урядовий Кур’єр. — 2005 р. — 25 жовтня. — № 202).

Розгляд та прийняття Державного бюджету України та місцевих бюджетів

Матеріали, які додаються до проекту Закону про Державний бюджет Верховній Раді України Кабінетом Міністрів України

Разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим КМУ, Верховній Раді подаються два додатки.

Першим додатком є пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України, яка повинна містити: а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет, а також аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування пропозицій Верховної Ради до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо вони були прийняті Верховною Радою України відповідно до частини 6 ст. 33 цього Кодексу;

д) обґрунтування особливостей міжбюджетних відносин;

є) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов’язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

є) прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди.

Проект Закону про Державний бюджет супроводжується додатками, які вміщують більш детальні статті витрат і доходів, обґрунтування кошторисних витрат, їхні розміри. Додатки, що подаються разом з проектом Закону про Державний бюджет України, не мають правової форми. До проекту бюджету додається пояснювальна записка Міністра фінансів України, в якій подаються короткі підсумки найважливіших бюджетних підсумків або викладення всього фінансового стану країни, мотиви фінансових заходів, що плануються, причому Міністерство фінансів України обґрунтовує бюджетні показники майбутнього року, виходячи з показників попереднього, поточного і майбутніх періодів та класифікації видатків бюджету.

Міністерство фінансів має обґрунтувати особливості між-бюджетних відносин; інформувати Уряд щодо врахування пропозицій Верховної Ради України, які були прийняті при затвердженні Основних напрямів бюджетної політики.

Міністерство фінансів України складає перелік пільг, які існуватимуть згідно із законодавством в планованому році, оскільки це знижує надходження податкових сум до державного і місцевих бюджетів, також необхідно зробити й підрахунки втрат бюджетних коштів. Кабінету Міністрів України подаються показники видатків Державного бюджету України, які пов’язані із продовженням або із закінченням програм, що фінансуються протягом кількох бюджетних періодів. Міністерство фінансів України подає відомості про зведення та структуру фінансових зобов’язань із державного боргу та державних гарантій на поточний та наступний фінансовий період до повного погашення боргових зобов’язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу.

До проекту Державного бюджету додаються прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України з оцінкою Державного і місцевих бюджетів відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів. До Верховної Ради України подається перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії КМУ, та дається оцінка наслідків очікуваного виконання бюджету за поточний рік.

Разом із проектом Закону про Державний бюджет до Верховної Ради України направляються пояснення до проекту Державного бюджету і проекту Закону про Державний бюджет України, який вміщує проект узагальнюючих показників.

У поясненнях, поданих Верховній Раді, КМУ робить аналіз прогнозованих обсягів видатків на виконання державних функцій та програм. Причому на розгляд народних депутатів представляються обґрунтування бюджетних показників за три роки (попередній, поточний та наступний бюджетні періоди). Попередній бюджетний період — це виконаний бюджет, поточний — це бюджет поточного періоду, який тільки виконується, та наступний — це показники майбутнього періоду, які й будуть розглядатися та затверджуватися Верховною Радою. Усі дані надаються в розрізі класифікації видатків бюджету.

КМУ дає обґрунтування особливостям міжбюджетних відносин, скерованих на забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами, видам видатків на здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів, указуються критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.

КМУ надає Верховній Раді України інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов’язання, графік його погашення, обсяги та умови запозичень.

Другим додатком до проекту Закону про Державний бюджет до Верховної Ради подаються прогнозні показники зведеного бюджету України, оцінка Державного бюджету України та місцевих відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів, тобто фінансову програму плану економічного й соціального розвитку держави в цілому. Баланс фінансових ресурсів об’єднує в єдину систему всі фінансові плани і баланси, що дозволяє виявляти і вивчати об’єктивні взаємозв’язки і довготривалі тенденції розвитку найважливіших джерел фінансових ресурсів.

КМУ, враховуючи накази народних депутатів і виходячи із чинного законодавства, схвалюючи складений Міністерством фінансів України проект Закону про Державний бюджет, представляє на розгляд перегляд пільг по податках і зборах та інших обов’язкових платежах із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання, який зроблено Міністерством фінансів України.

Народним депутатам надаються показники видатків Державного бюджету України, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті Державного бюджету України, якщо ці програми передбачається виконувати період, більш тривалий, ніж один бюджетний.

Міністерство фінансів України зводить, а КМУ схвалює і подає для інформації народним депутатам загальну суму і структуру фінансових зобов’язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетний періоди до повного погашення боргових зобов’язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу.

До Закону про Державний бюджет України буде вміщено розділ, присвячений державному боргу та фінансуванню Державного бюджету.

Разом із матеріалами, що додаються до проекту Закону про Державний бюджет України, народні депутати одержують проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створюються за рахунок податків і зборів (обов’язкових платежів) відповідно до закону.

Пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.

До проекту Закону про Державний бюджет можуть додаватися й інші матеріали, обсяг і форму яких установлює Уряд.

Представлення проекту Закону про Державний бюджет та підготовка його до першого читання

Представляє проект Закону про Державний бюджет Міністр фінансів на пленарному засіданні Верховної Ради. Бюджетний кодекс встановлює короткий термін представлення — не пізніше ніж через п’ять днів після подання КМУ матеріалів по бюджету. Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Після обговорення проекту Закону про Державний бюджет Верховна Рада України може ухвалити вмотивоване рішення про його відхилення, як це і відбувається на практиці. У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет КМУ зобов’язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішення про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов’язаних із рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів не пізніше трьох днів після повторного подання проекту Закону про Державний бюджет повторно представляє його Верховній Раді (ч. З ст. 39 Бюджетного кодексу).

Після прийняття до розгляду представленого проекту Закону про Державний бюджет не пізніше 1 жовтня (або 6 жовтня, якщо проект був представлений повторно) його розглядають народні депутати, комітети, депутатські фракції та групи Верховної Ради України і формують свої пропозиції Комітету з питань бюджету.

Пропозиції щодо збільшення видатків Державного бюджету мають визначати джерела їх покриття; пропозиції щодо зменшення доходів державного бюджету мають визначати джерела компенсації втрат доходів Державного бюджету або види та обсяги видатків, що підлягають відповідному скороченню. Жодна пропозиція народних депутатів не повинна призводити до збільшення державного боргу і гарантій порівняно з обсягом, передбаченим у проекті Закону про Державний бюджет.

Комітет Верховної Ради з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект Закону про Державний бюджет було прийнято повторно) спільно з уповноваженими представниками Уряду розглядає всі пропозиції, таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи й приймає відповідне рішення. Документи розповсюджуються серед народних депутатів не пізніше ніж за два дні до розгляду проекту Закону про Державний бюджет у першому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради.

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України. В обговоренні питання беруть участь народні депутати, представники Уряду та Рахункової палати. Висновки та пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет голосуються в цілому. Постатейне голосування відбувається тоді, коли не приймається позитивне рішення.

Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет за Бюджетним кодексом (ст. 41) вважається прийняттям проекту Закону про Державний бюджет України в першому читанні. Схвалені Верховною Радою України Висновки та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Верховна Рада приймає проект Закону про Державний бюджет України в першому читані не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому, після чого Уряд у двотижневий термін готує і подає до 3 листопада проект Закону, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, і порівняльну таблицю щодо врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.

Друге читання проекту Закону про Державний бюджет України

Основним у розгляді проекту Закону «Про Державний бюджет України» є друге його читання. Уряд у двотижневий термін готує і подає проект Закону «Про Державний бюджет України» не пізніше 3 листопада. Проект Закону до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить проект Закону, прийнятий у першому читанні за основу, в якому вміщені текстові статті та показники, що пропонувалися Урядом в першому читанні, або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України.

Якщо КМУ пропонує нові текстові статті, до них додається детальне обґрунтування їх доцільності та необхідності.

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України. Голова Комітету Верховної Ради доповідає висновки Комітету, який він очолює, щодо врахування Урядом Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту Закону про Державний бюджет України до другого читання.

Друге читання законопроекту про Державний бюджет України передбачає, в першу чергу:

а) затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту),

б) доходів і видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту Закону про Державний бюджет, поданого КМУ на друге читання.

Під час другого читання, яке повинно завершитися не пізніше 20 листопада, необхідно обов’язково затвердити, крім вказаних, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Ці обсяги не розглядаються при третьому читанні. Виконавчі органи місцевого самоврядування після цього мають можливість затверджувати свої бюджети, не чекаючи третього читання проекту Закону про Державний бюджет.

Статті проекту Закону про Державний бюджет, не прийняті у другому читанні, переносяться на третє читання.

Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України у третьому читанні

Не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, проект Закону про Державний бюджет проходить третє читання Верховною Радою України. На засіданні з доповіддю виступає Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, із співдоповіддю — Міністр фінансів. Після цього відбувається голосування щодо статей проекту Закону про Державний бюджет, що не були прийняті на другому читанні, та по проекту Закону в цілому.

Закон про Державний бюджет повинен прийматися Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Однак, на жаль, практика затвердження Закону про Державний бюджет України свідчить про інше. Через неузгодженість дій законодавчої та виконавчої гілок державної влади всі строки, встановлені Бюджетним кодексом, не витримуються. У ст. 45 Бюджетного кодексу встановлено порядок визначення терміну перебування законопроекту про Державний бюджет у Верховній Раді України. Враховується тільки термін перебування законопроекту у Верховній Раді України, а термін, на який Верховна Рада кожного разу після подання його на розгляд Урядом, повертає знов Уряду не враховується.

Уже кілька років Закон про Державний бюджет (хоча й з порушенням порядку проходження через Верховну Раду) приймається до початку нового бюджетного періоду. Норми ст. 46 Бюджетного кодексу встановлюють порядок витрат Державного бюджету у випадках несвоєчасного прийняття Закону про Державний бюджет України. Кабінет Міністрів має право витрачати кошти на функціонування державних органів, але з обмеженнями:

1) витрати Державного бюджету можуть здійснюватися тільки на цілі, які були внесені до Закону про Державний бюджет минулого бюджетного періоду і включені у проект Закону про Державний бюджет на поточний (оскільки рік почався) бюджетний період, який подано Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради;

2) щомісячні видатки поточного року не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків минулого бюджетного періоду (крім витрат на погашення боргу за кредитними зобов’язаннями та витрат спеціального фонду, які фінансуються в межах цільових надходжень до спеціального фонду).

До прийняття Закону про Державний бюджет на поточний бюджетний період забороняється фінансування капітальних видатків, крім випадків, пов’язаних із введенням військового чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

До прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення дозволяються тільки з метою погашення основної суми боргу.

Такий же порядок витрачання бюджетних коштів установлено для місцевих бюджетів у разі несвоєчасного прийняття рішень про місцеві бюджети (ст. 79 Бюджетного кодексу).

Зміст Закону про Державний бюджет України

Практика Верховної Ради України свідчить, що щорічні закони про Державний бюджет включають різну кількість статей. Верховна Рада України — єдиний законодавчий орган, тому вона може приймати закони певного змісту з будь-якою кількістю статей. Однак є показники, які повинні бути в кожному законі про державний бюджет і в рішеннях місцевих рад про відповідні місцеві бюджети.

У п. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу вміщено основні показники, які повинні бути визначені: в статті Закону про Державний бюджет затверджується загальна сума доходів і загальна сума видатків (із розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також із розподілом видатків на поточні й капітальні. Поділ видатків на поточні й капітальні показує роль видатків у відтворенні виробництва. Поточні видатки — це витрати на утримання підприємств, установ, організацій, закладів як виробничої, так і соціальної сфери. Капітальні — це видатки на створення нових і розширення діяльності діючих підприємств, установ, організацій, закладів. Поділ видатків на поточні й капітальні в Законі про Державний бюджет України передбачено ст. 38 Бюджетного кодексу, але в Законах України «Про Державний бюджет України» на 2002-2006 pp., які приймалися із врахуванням Бюджетного кодексу, такого розподілу немає.

Можна також окремо розробляти (як складову частину державної програми економічного і соціального розвитку) бюджет розвитку з тим, щоб передбачити для цієї мети кошти в бюджеті.

Встановлюється граничний розмір річного дефіциту (а, може, й профіциту) державного бюджету в наступному бюджетному періоді, в тому числі й розмір дефіциту загального та спеціального фондів.

Окремими статтями закону встановлюються джерела формування державного бюджету — в загальній сумі або у фіксованих частках (відсотках), а також особливості обчислення або розподіл їх між загальним і спеціальним фондами Державного бюджету та державним і місцевими бюджетами. Окремими статтями закон відображає суму доходів за джерелами й суму видатків за розділами функціональної бюджетної класифікації.

Окремий розділ Закону про Державний бюджет складають статті, що встановлюють граничні розміри державного внутрішнього і зовнішнього боргу, граничний розмір державних кредитів, що Україна надає іноземним державам, та вирішується питання про можливість надання державних гарантій при одержанні кредитів суб’єктами підприємницької діяльності, крім тих, які надаються міжнародними фінансовими організаціями. У деяких законах про Державний бюджет вирішується питання про надання Міністерству фінансів України повноважень на здійснення дострокового викупу боргових зобов’язань держави в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на погашення і обслуговування державного боргу.

Важливим розділом закону є регламентування взаємовідносин між Державним бюджетом України та місцевими бюджетами за трансфертами, субвенціями, дотаціями вирівнювання, встановлення порядку перерахування коштів до Державного бюджету з місцевих бюджетів та порядок надходження й розподілу коштів Державного бюджету до відповідних місцевих бюджетів у вигляді додаткової дотації з Державного бюджету понад обсяг дотації, передбаченої у відповідному році.

У Законі про Державний бюджет установлюються захищені видатки, розмір яких не зменшується у випадках зростання бюджетного дефіциту протягом бюджетного періоду, встановлюється рівень забезпечення прожиткового мінімуму для призначення допомоги відповідно до законів України і надається право Кабінету Міністрів України протягом бюджетного року збільшувати встановлений рівень забезпечення прожиткового рівня, виходячи з фінансових ресурсів держави.

Законом про Державний бюджет також регламентується в статтях та окремих додатках, які є невід’ємною його складовою, відомча структура видатків Державного бюджету (головним розпорядникам бюджетних коштів), а у випадках складайня проекту бюджету за програмно-цільовим методом ці видатки повинні бути деталізовані за підрозділами функціональної бюджетної класифікації (програмної класифікації у разі складання проекту бюджету за програмно-цільовим методом). У законі вмішуються додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

На перший погляд здається, що бюджет — це цифри. Але Закон про Державний бюджет — це не тільки показники, цифри, а ще й правові приписи, які мають конкретно-адресний зміст. Саме факт включення показника доходів чи видатків — це надання органу державної виконавчої влади та особі, яким делеговані повноваження з використання бюджетних коштів, і покладення обов’язку зі збирання коштів на державні органи, які відповідають за це. Загальний обсяг бюджету — це завдання Кабінету Міністрів України зібрати суму коштів, витратити їх суворо за призначенням, не перевищуючи граничного розміру дефіциту, затвердженого Верховною Радою України.

У конкретно-адресному змісті приписів, які складають основну частину статей Закону про Державний бюджет, є його особливість, яка дає привід багатьом юристам-теоретикам вважати цей акт законом у формальному розумінні, тобто законом за формою, але не за змістом.

Однак в законах про Державний бюджет, як і в рішеннях про місцеві бюджети, є приписи, які не мають конкретно-адресного змісту. Ними затверджуються розміри відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних доходів і податків у бюджети нижчих рівнів. Бюджетні правовідносини між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади або органами державної виконавчої влади і виконавчими органами місцевих рад виникають кожного разу, коли є такий юридичний факт, як платіж до бюджету, сума якого розподіляється між бюджетами. Таким чином, ці приписи виступають правовими нормами, які розраховані на багаторазове застосування.

Ось чому не можна погодитися, що закон або рішення місцевого органу самоврядування про відповідний бюджет є такими тільки за формою, а не змістом.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом установленого строку не повернув закон для повторного розгляду, документ вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час.повторного розгляду Закон про Державний бюджет буде знову прийнятий Верховною Радою України не менше як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів.

Закон про Державний бюджет України публікується в офіційних виданнях. Доступність матеріалів про бюджет — ознака демократичності, відкритості, прозорості дій влади. Кожен громадянин держави хоче знати, як будуть забезпечуватися його мінімальні потреби, скільки коштів відпускатиме держава на функціонування своїх органів. Бюджетні матеріали дуже складні, тому пересічному громадянину дуже важко розібратися в цифрах, якими наповнений бюджет.

Бюджетний кодекс України пропонує Міністерству фінансів обов’язково публікувати в газеті «Урядовий кур’єр» проект Закону про Державний бюджет не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України. У цей період всі документи, що супроводжують проект Закону про Державний бюджет, розглядаються у Верховній Раді, у Комітеті Верховної Ради з питань бюджету, і за результатами розгляду їх можуть повернути, тобто відхилити вмотивованим рішенням.

КМУ зобов’язаний протягом тижня з дня набрання чинності рішення Верховної Ради України про відхилення проекту Закону про Державний бюджет подати новий проект Закону про Державний бюджет (п. З ст. 39). А що ж робити Міністерству фінансів України? Знову оприлюднювати оновлений проект Закону про Державний бюджет? Практика повернення проекту державного бюджету і проекту Закону про Державний бюджет повторюється щорічно. Це не тому, що Міністерство фінансів України складає проект Державного бюджету і проект Закону про Державний бюджет, не зважаючи на зміст Бюджетного кодексу України та Основні напрями бюджетної політики (Бюджетну резолюцію), прийняті Верховною Радою України. Справа в тому, що при розробці проекту Основних напрямів бюджетної політики ще в червні Міністерство фінансів України об’єктивно не може мати даних про хід виконання Державного бюджету за поточний рік і всіх показників, необхідних для включення більш реальних цифр до проекту Основних напрямів бюджетної політики. У зв’язку з цим не є необхідним оприлюднення проекту Закону про Державний бюджет.

Обов’язковим є оприлюднення Закону про Державний бюджет на відповідний період із додатками, що становлять його невід’ємну частину. Додатки до Закону про Державний бюджет, які складаються відповідно до Бюджетної класифікації, публікуються тільки в офіційних виданнях, з ними ознайомитися важко. Вони, безумовно, є складовими Закону «Про Державний бюджет» на поточний рік, бо вони «розшифровують» загальні суми доходів і видатків, які будуть включені до Закону «Про Державний бюджет України».

Тепер не тільки в офіційних виданнях, але й у засобах масової інформації оприлюднюються дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства про виконання Державного бюджету України, зведеного бюджету України. Регулярно з інформацією, одержаною у фінансових органах, виступає Міжнародний центр перспективних досліджень.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі обов’язкову публікацію рішень про місцевий бюджет та додатки до нього і періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не пізніше 10 днів з дня його прийняття. Звіти про виконання місцевого бюджету публікуються періодично, перелік іншої інформації про місцеві бюджети визначається відповідним рішенням місцевої ради. Працівники місцевих державних адміністрацій регулярно виступають на сторінках газет та часописів із повідомленнями про хід виконання місцевих бюджетів, що з інтересом читає населення.

Оприлюднюються також у засобах масової інформації матеріали профільних Комітетів Верховної Ради України, особливо Комітету з питань бюджету, де протягом бюджетного періоду в квітні, липні, жовтні та січні заслуховуються питання про виконання бюджету.

На останній день бюджетного періоду, як правило, це 31 грудня, Державне казначейство України закриває всі рахунки, відкриті в поточному бюджетному періоді. За виняткових обставин ст. 57 Бюджетного кодексу надає Міністру фінансів право на визначення іншого терміну закриття рахунків, який повинен настати не пізніше як через п’ять робочих днів після закінчення бюджетного періоду.

У Бюджетному кодексі врегульовані випадки внесення змін і доповнень до Закону про Державний бюджет (ст. 52), а також порядок розподілу доходів при перевиконанні доходної частини Державного бюджету (ст. 53) та порядок скорочення видатків загального фонду Державного бюджету в разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету (ст. 54).

Порядок виконання бюджету

Виконати бюджет — це зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в Законі про Державний чи місцевий бюджет (перевиконати встановлений об’єм — це добре, а недовиконання — це збільшення дефіциту), та профінансувати видатки (покривати видатки можна, не перевищуючи їх граничний об’єм, бо фінансування понад встановлену межу — це збільшення дефіциту, підвищення розміру видатків на певні заходи — це неодмінно зменшувати витрати на будь-які інші видатки, але ж в бюджет внесені першочергові, пріоритетні витрати).

Згідно зі ст. 116 Конституції України забезпечення виконання затвердженого бюджету покладено на КМУ. Щодо місцевих бюджетів, то Конституція України в ст. 143 встановила, що сільські, селищні та міські ради затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, як і обласні та районні ради, й контролюють їх виконання, а зрозуміло, виконання покладено на виконавчі органи. Обласні та районні бюджети виконують, згідно зі ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування», відповідні державні адміністрації на підставі Бюджетного кодексу.

Виконання бюджету — це та стадія бюджетного процесу, яка забезпечується діяльністю законодавчих та виконавчих органів, які виробили і затвердили багато нормативних актів з планування доходів і видатків. Біля чотирьох місяців народні депутати обговорювали проект бюджету, який прийняла Верховна Рада України, а місцеві ради — рішення про свої бюджети. Із початком нового бюджетного року необхідно виконати той план по доходах і видатках, який став Законом. У виконанні бюджету беруть участь усі державні й муніципальні органи, підприємства й організації. Але слід підкреслити, що багато юридичних осіб (недержавної і немуніципальної форми власності) безпосередньої участі у бюджетних правовідносинах не беруть. їх стосунки з бюджетом опосередковуються через податкові відносини (сплата податків комерційними підприємствами), цивільно-правові (продаж товарів або надання послуги бюджетній установі), трудові (одержання зарплати громадянином, що працює у бюджетній установі) тощо. Однак, якщо мова йде про те, що кошти відпущені з бюджету, або про платежі в бюджет — це вже фінансові правовідносини. І в той же час відносини з купівлі-продажу та їм подібні, що регулюються договором, бюджетним (як видом фінансового), правом не регулюються. Якщо бюджетна організація купує товар за бюджетні гроші, то Казначейство не вимагає, щоб купували у певному місці і саме те, а вимагає, щоб придбані були необхідні речі, на які відпускаються бюджетні кошти, тобто є бюджетне призначення.

Виконання бюджетів здійснюється на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюджетний період згідно з розписом доходів і видатків бюджету, який затверджується фінансовими органами.

Виконання бюджету повинно починатися з 1 січня бюджетного періоду, на який затверджено Закон про Державний бюджет або рішення про місцевий.бюджет. Повноваження щодо забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України ст. 116 п. 6 Конституції України покладається на Кабінет Міністрів України. Під час виконання бюджету найважливіше — це забезпечити повне і своєчасне надходження обов’язкових (податкових та інших) платежів і доходів за всіма джерелами фінансування заходів у межах затверджених у бюджетах сум протягом усього бюджетного періоду. Необхідно правильно і економічно обґрунтовано розподілити всі надходження й асигнування, які провадитимуться за бюджетним розписом. Згідно зі ст. 47 Бюджетного кодексу загальна організація та управління виконанням Державного бюджету України покладені на Міністерство фінансів України.

Згідно із Положенням про Міністерство фінансів України у межах своєї компетенції воно забезпечує виконання Державного бюджету України, концентрацію фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України, ефективне використання бюджетних коштів, здійснює контроль за цільовим використанням коштів державного і місцевого бюджетів, застосовує в установленому порядку заходи щодо обмеження або припинення фінансування з державного бюджету підприємств, установ і організацій за наявності фактів нецільового витрачання ними коштів, а також у випадках неподання звітів про витрачання раніше виділених коштів та утримує в установленому порядку з підприємств, установ та організацій кошти державного бюджету, що використані ними не за цільовим призначенням. Міністерство фінансів України має право:

— надавати з Державного бюджету України в установленому порядку позички у випадках утворення тимчасових касових розривів {касовий розрив — це розбіжність терміну надходження коштів на рахунок із терміном асигнування коштів із бюджету) під час виконання бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, які повинні бути погашені в установлені строки в межах поточного бюджетного року;

— надавати відповідно із законодавством відстрочку і розстрочку за платежами Державного бюджету України;

— проводити в міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів відносно зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, а також одержувати пояснення, довідки і відомості з питань, які виникають під час перевірок.

Положення про Міністерство фінансів України надало йому право:

— одержувати в установленому порядку матеріали відносно надходження й використання коштів цільових бюджетних й

державних позабюджетних фондів, їх кошториси й звіти про їх виконання;

— одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств та організацій усіх форм власності дані, необхідні для контролю за раціональним і цільовим використанням бюджетних коштів, та довідки про операції на поточних рахунках тих суб’єктів, які використовують кошти державного бюджету та державних позабюджетних фондів.

Таким чином, Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Забезпечення ефективного управління коштами державного бюджету України, підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних фінансових ресурсів здійснює Державне казначейство України.

Основними завданнями Державного казначейства України є:

— організація виконання Державного бюджету України і здійснення контролю за ним;

— управління наявними коштами державного бюджету України, в тому числі в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів і позабюджетними коштами установ та організацій, що фінансуються з Державного бюджету України;

— фінансування видатків Державного бюджету України;

— ведення обліку касового виконання Державного бюджету України, складання звітності про стан виконання Державного бюджету України;

— здійснення управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства;

— розподіл між державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;

— здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів і позабюджетних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Положення про Державне казначейство України затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України за № 180 від 17 лютого 1999 р.

Казначейські системи виконання бюджету існують у багатьох країнах світу: в США, ФРН, Швеції, Бразилії, Австралії, Росії та інших. За умови казначейської системи головні розпорядники бюджетів можуть тільки розподіляти кошти, які їм виділяються, між підпорядкованими органами, а безпосередні одержувачі бюджетних коштів можуть їх витрачати тільки за цільовим призначенням.

Виконання Державного бюджету здійснюється на єдиному казначейському рахунку тільки в уповноважених банках. Між уповноваженим банком і Державним казначейством укладається договір на обслуговування рахунку. Банк несе відповідальність за своєчасне й правильне зарахування та списання коштів на підставі розрахунково-грошових документів за рахунками казначейства. Неуповноважені комерційні банки не мають права відкривати рахунки бюджетним установам. Усі операції щодо руху коштів Державного бюджету на рахунках в уповноважених банках контролюються за термінами проходження.

При виконанні видаткової частини бюджетні кошти перераховуються тільки на фінансування заходів, передбачених затвердженим бюджетом. Для фінансування видатків кошти із бюджетів надаються розпорядникам бюджетних коштів — керівникам організацій. Вони мають право розпоряджатися затвердженими для них асигнуваннями. За обсягом наданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів і розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники бюджетних коштів можуть витрачати бюджетні кошти на утримання тієї установи, яку вони очолюють, на заходи, що безпосередньо здійснюються цією установою, а також розподіляти бюджетні кошти, що їм надані, між розпорядниками нижчого рівня або безпосередньо витрачати їх на утримання підвідомчих їм організацій.

Розпорядники коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників II та III ступеня.

Головні розпорядники коштів державного бюджету до початку бюджетного року визначають мережу розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів коштів по територіях.

Розпорядник коштів II ступеня — бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов’язань та здійснення виплат з бюджету на виконання функцій своєї установи, яку вони очолюють, і на розподіл виділених асигнувань для переказу розпорядникам III ступеня та безпосередньо їм підпорядкованим одержувачам або одержувачам, діяльність яких координується через них.

Розпорядник коштів III ступеня — бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов’язань та здійснення виплат з бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл виділених асигнувань безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.

Розпорядники коштів III ступеня та одержувачі повинні включатися до мережі головних розпорядників або розпорядників II ступеня бюджетних коштів, якщо вони отримуватимуть кошти безпосередньо від нього.

Якщо установа (організація) не є одержувачем коштів бюджету, а

Дата добавления: 2014-01-11