Громадянське суспільство як суб’єкт фінансового права

Новітня теорія публічних фінансів в Україні тільки почала формуватись. Відбувається первісне кількісне нагромадження знань про даний феномен, тому ще не на часі підводити навіть проміжні підсумки. Проте, на нашу думку, вже необхідно у вітчизняну теорію і практику публічних фінансів внести невідкладні серйозні корективи. В Конституції України, яка виступає квінтесенцією теорії та практики держави і суспільства в сфері публічних фінансів, підходи до їх розуміння намічені у найзагальніших рисах і є, як мінімум, непослідовними та суперечливими. Так, у пункті 1 статті 13 Конституції України, у якому зафіксовані природні об’єкти права власності українського народу, зазначається: «Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші мінеральні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу (виділено мною. – Г.Р.). Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» (виділено мною. – Г.Р.). Про бюджетні кошти держави тут і не згадується, ніби у них дійсно відмінна від природних об’єктів права власності українського народу правова природа.

Офіційну відповідь на це питання, на нашу думку, можна знайти у статті 95 Конституції України, пункт 1 якої гласить: «Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства (виділено мною. – Г.Р.) між громадянами і територіальними громадами». Категорії власність Українського народу і суспільне багатство є синонімами, що свідчить про ідентичну правову природу відповідних суспільних феноменів, відображених у зазначених категоріях. Проте юридичний режим природних об’єктів права власності Українського народу та права суспільної власності на бюджетні кошти, як переконує системний аналіз Конституції України та іншого чинного законодавства України, є неідентичним, а щодо останнього навіть суперечливим.

Зокрема, спираючись на пункт 7 частини 1 статті 92 Конституції держави, який гласить, що «правовий режим власності» «визначається» «виключно законами України», вітчизняний законодавець право державної власності на грошові кошти, які належать державі Україна, закріпив у статті 326 Цивільного кодексу України. А у статті 34 Закону України «Про власність» уточнив, що до об’єктів права державної власності належать кошти Державного бюджету. Цим самим він уможливив застосування до публічних фінансових ресурсів цивілістичних доктринальних підходів, що є, на нашу думку, методологічно і теоретично хибним, а практично небезпечним.

Один з провідних вітчизняних теоретиків-цивілістів Я.М.Шевченко у коментарі до статті 326 ЦК України резонно зауважує: «Належність майна невід’ємно пов’язана з його здійсненням, яке відображено у ст. 319 ЦК. Це правило стосується і права державної власності. Зміст права державної власності складають правомочності володіння, користування і розпорядження, які здійснюють відповідні органи державної влади». Чи наділена в дійсності держава в особі відповідних органів такими повноваженнями щодо коштів Державного бюджету? Деякі теоретики юристи-фінансисти відповідають на дане питання ствердно.

Наприклад, М.В.Карасьова правомочність володіння держави коштами Державного бюджету вбачає у змісті статей 215 та 244 Бюджетного кодексу Російської Федерації. З аналізу цих статей випливає, як зазначає вона, що Російська Федерація в особі Федерального казначейства є володільцем федеральних бюджетних засобів. Федеральному казначейству належить єдиний рахунок федерального бюджету, який перебуває в Банку Росії (стаття 244 Бюджетного кодексу РФ), а також інші рахунки федерального бюджету в уповноважених банках. При цьому, підкреслює М.В. Карасьова, бюджетні кошти перебувають на рахунку у Банку Росії не у вигляді грошових купюр, а в безготівкові формі. Тобто, бюджетні кошти є об’єктом права власності РФ, суб’єктів РФ і муніципальних утворень не як речі, а як права вимоги. Звідси РФ, суб’єкти РФ і муніципальні утворення володіють бюджетними коштами не як якимись товарами, а мають по відношенню до бюджетних коштів права вимоги до Банку Росії та інших уповноваженнях банків.

Правомочність користування, за М.В.Карасевою, бюджетними коштами з боку РФ, її суб’єктів та муніципальних утворень здійснюється через витрачання цих коштів. Останнє зумовлено тим, що корисні властивості грошових коштів проявляються не інакше, як через їх функції (платежу, обігу і т.д.), для реалізації яких власник повинен вступити у правовідношення з іншими суб’єктами. Правовий режим державних і муніципальних видатків визначений у статтях 65-68 Бюджетного Кодексу РФ. При цьому, на думку М.В. Карасевої, користування бюджетними коштами з боку вищезазначених власників невіддільне від розпорядження ними. Закон про бюджет на майбутній фінансовий рік є тим актом у якому РФ, її суб’єкти та муніципальні утворення виражають свою волю на відчуження бюджетних коштів, що поступлять до них відповідно цього закону у наступному фінансовому році. Враховуючи, що право власності на бюджетні кошти являє собою не право на річ, а право на право вимоги, то фактично РФ, суб’єкти РФ і муніципальні утворення здійснюють користування і розпорядження своїми правами вимоги.

При побіжному аналізі наведеної М.В. Карасевою конструкції власності держави на бюджетні кошти може здатися, що вона за формою має всі ознаки класичної цивілістичної тріади власності - володіння, користування, розпорядження. Але чи є насправді такою власність держави на бюджетні кошти за своїм змістом, тобто, чи може держава, приміром, заставити бюджетні кошти, тимчасово уступити їх на власний розсуд іншому суб’єкту правовідносин чи вчинити з ними будь-який інший правочин, наприклад, подарувати, як це може здійснити який завгодно реальний власник у класичному варіанті? Системний аналіз Конституції РФ не дає підстав для ствердного висновку щодо поставленого запитання. У ст. 71 Конституції РФ тільки стверджується, що Федеральний бюджет” “перебуває” у віданні Російської Федерації”. Правова ж природа та юридичний режим права власності та права відання зовсім різні. Зокрема, у тлумачному словнику російської мови С.І.Ожегова пояснюється, що відати (офіційно) означає “завідувати, управляти”.

В Конституції України права природа та юридичний режим власності на кошти Державного бюджету визначені незрівнянно адекватніше, точніше, на нашу думку, ніж це зроблено у Конституції РФ. Проте і в даному випадку це визначення хибує певною спрощеністю, фрагментарністю, що, звісно, є неминучим наслідком стану тодішньої та й сучасної доктринальної розробки цієї проблеми. Зокрема, у статті 95 Конституції України зазначено: “Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства (виділено мною. – Г.Р.) між громадянами і територіальними громадами. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків” (виділено мною. – Г.Р.). Як бачимо, для позначення правової природи і юридичного режиму права власності на кошти Державного бюджету України вжито категорію суспільного багатства, що дуже чітко й однозначно вказує на суворо цільове призначення зазначеного грошового фонду. По-друге, держава у цій конструкції зобов’язана особа, управомочена здійснювати лише передбачені суспільством дії. Тобто, вона не є реальним власником державного бюджету України, а тільки від імені істинного власника – суспільства – здійснює його права “лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”.

Таким чином, розкривати правову природу та юридичний режим коштів Державного бюджету через цивілістичні доктринальні підходи та категорійно-понятійний апарат науки цивільного права, на нашу думку, методологічно хибно. Держава, здійснюючи від імені суспільства право власності на кошти Державного бюджету, завжди повинна діяти виключно в публічному інтересі, тому процедура здійснення нею цього права завжди повинна бути строго визначена об’єктивним правом. Іншими словами, якщо об’єктивне право регулює право приватної власності шляхом встановлення тих дій, які власник здійснюватиме не вправі, то суб’єктивне право публічної власності - це завжди суворо визначена відповідним законом можливість діяльності по задоволенню публічних інтересів. Тому важко погодитись з висновком, що «суб’єктивне право приватної власності і суб’єктивне право державної власності мають тотожний зміст».

Поки що в Україні ні наукою фінансового права, ні жодною іншою юридичною наукою, ні самим законодавцем України цей принципово новий методологічний підхід до розумінні правової природи податкових надходжень бюджету та публічних фінансових ресурсів в цілому ще не сприйнятий адекватно. Тим не менше тільки даний підхід, як переконує практика, робить можливим застосувати до з’ясування справжньої природи цих явищ об’єктивні закономірності розвитку людини як системоутворюючого фактора суспільства в цілому, особливо його фінансового сектора, подолати традиційні пануючі у фінансово-правовій теорії та практиці суб’єктивізм й ідеологічні кліше, багатолітню інерцію мислення.

Зокрема, узагальнюючи застосовані у Конституціях Молдови, Бразилії, України, ряду інших держав нові методологічні підходи до з’ясування і розкриття правової природи податків і права власності на податкові надходження, субстанціональних вимірів податково-правового компромісу суспільства і держави, не можна не побачити, що їх юридичні конструкції не одномірні, а багатомірні. Насамперед вони виступають юридичною формою економічної сутності публічних фінансів. Остання полягає в тому, що податкові надходження у бюджетах держав знеособлюються й набувають в силу цього якість фонду коштів загального вжитку, “суспільного багатства”, за термінологією Конституції України, єдиним призначенням якого є фінансування публічних потреб за принципом конкуренції цих потреб між собою, тобто їх пріоритетності.

Ці якості суспільного багатства (насамперед і головним чином податкових надходжень бюджетів держав) стали підставою для вчених Заходу у їх обґрунтуванні доктрини фіскального обміну, яка зробила можливим і в публічній сфері застосувати ринкові інструменти. Внаслідок цього практичне використання публічних фінансових ресурсів піднялось у цих країнах на якісно вищий рівень. Україна ж тільки поки що ставить перед собою таку мету, тому наявний досвід у її досягненні інших держав та суспільств може виявитись досить цікавим і корисним. У будь-якому разі досвід цивілізованих держав Америки і Європи переконує, що ринкова методологія з’ясування природи податкових надходжень бюджетів держав, як і публічних фінансів в цілому, раціональна і вельми перспективна. Тому вона повинна посісти провідні позиції й у вітчизняній пострадянській правовій теорії. “Державні фінанси, - пише П.-М. Годме, - це суспільне багатство у формі грошей і кредиту, що перебуває у розпорядженні органів держави” (виділено мною – Г.Р.).

По-друге, конструкція “суспільне багатство” є встановленою у Конституції України мірою необхідної поведінки держави з приводу публічних фінансів. Податкові, як і будь-які інші, надходження в бюджет держави не можуть бути використані нею на що завгодно, а тільки на публічні потреби. Як переконує системний аналіз Конституції України, ця міра включає в себе і встановлення меж фіскальних вилучень держави з приватного сектора з тим, щоб досягалась найбільша ефективність використання ВВП і національного доходу на загальносуспільному рівні. Тобто, конституційно-податковий компроміс суспільства і держави на основі конституційної конструкції “суспільне багатство” є поки що найвищим типом з усіх історично відомих типів компромісів суспільства та держави у сфері оподаткування і відзначається мультиплікаційним впливом на усі сфери суспільного життя, насамперед на економіку країни. Україна нині перебуває на порозі запровадження саме такої конституційної податкової доктрини, однак уже прийнятий у другому читанні проект її Податкового кодексу виписаний ще зі старих, попередніх, етатистських доктринальних підходів.

По-третє, конструкція “суспільне багатство” є визначеною у Конституції України мірою свободи контрагентів держави у податкових правовідносинах. Та частина їх приватної власності, на яку не поширюється правовий режим “суспільного багатства”, апріорі неподільно і повністю перебуває у їх приватній власності і відносно неї вони вправі застосовувати на власний розсуд весь набір правомочностей власника. На іншу ж частку власності контрагентів держави у податкових правовідносинах, на яку у належній правовій формі поширюється юридичний режим “суспільного багатства”, її виробники можуть претендувати поряд з іншими членами суспільства уже не як приватні власники, а лише як споживачі суспільних благ.

Але й у держави, згідно Конституції України, не виникає право власності на створене таким чином суспільне багатство – вона від імені суспільства тільки здійснює управління та розпорядження ним. Більше того, як однозначно випливає зі статті 95 Конституції України, держава у юридичній конструкції “суспільне багатство” є зобов’язаною стороною, управомоченою здійснювати тільки передбачені суспільством дії. Тобто, за нині чинною Конституцією України українська держава не є реальним власником Державного бюджету України, а лише від імені істинного власника – українського суспільства – здійснює його права “лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України”. У зв’язку з цим, ймовірніше всього, стали неминучими також зміни субстанціональних якостей класичної держави. Однак який характер матимуть ці зміни, на нашу думку, однозначно сказати ще не можливо. У цьому аспекті не лише вітчизняний, але й світовий досвід ще недостатні.

Таким чином, аналіз деяких новітніх субстанціональних якостей податку, його правової природи та юридичного режиму податкових надходжень у бюджети держав, зроблений нами на основі нині чинних Конституцій Молдови, Бразилії та України, ряду інших держав, дозволяє, на нашу думку, цілком обґрунтовано резюмувати про одночасне продовження трансформації субстанціональних якостей податку і власне держави, конституційно-податкового компромісу суспільства та держави. Остання, тобто держава, саме завдяки встановленню своєї повної та неподільної власності на податкові надходження остаточно набула своїх класичних рис, стала суверенною. Поступова втрата державою свого виключного права власності на податки, очевидно позначиться і на трансформації її становища як носія суверенітету у сучасному суспільстві.

Дата добавления: 2014-01-11