Питання 2: Методи діяльності Президента України

Лекція

з навчальної дисципліни: «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні»

По темі № 8 “Форми та методи діяльності Президента України. Секретаріат Президента України. ”

Для студентів юридичного факультету.

Спеціальність: 7.060101 “Правознавство”.

Питання:

22. Форми діяльності Президента України.

23. Методи діяльності Президента України.

24. Секретаріат Президента України.

Питання 1: Правові форми діяльності Президента України.

Виконання функцій Президента України здійснюється у певних формах, що характеризують зовнішню сторону його діяльності. Конкретний перелік форм діяльності глави держави зумовлений ха­рактером покладених на нього функцій, змістом та обсягом його компетенції.

Функціонування глави держави відбувається в усіх правових фор­мах, установчій, нормотворчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній. Правові форми діяльності врегульовані нормами права, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов'язані з розглядом юридичних справ, виражаються у здійсненні без­посередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки.

Згідно з ч. З ст. 106 Конституції України результатом застосу­вання правових форм діяльності Президента України можуть бути два види актів — укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов'язковими для виконання на всій території Украї­ни.

Указ – це правовий акт глави держави, який видається з найбільщ важливих питань, віднесених до його компетенції. Укази можуть мати як нормативний, так і ненормативний (правозастосовний характер). Ненормативні акти України можуть не публікуватися. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надсилання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Розпорядження - це ненормативний акт глави держави, який має індивідуальний організаційний характер.

Деякі укази та розпорядження Президента України потребують контрасигнації – скріплення підписами Прем ' єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Установча діяльність Президента України має дворівневий ха­рактер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадо­вих осіб (установча діяльність у «вузькому» розумінні) передбача­ється й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстанов­ки кадрів (номінаційна діяльність). Головна особливість установчої діяльності полягає у тому, що вона спрямована на структурні пере­творення у державному апараті й суспільному організмі.

Установчу форму діяльності Президента України складають такі провадження (процедури): 1) щодо створення судів; 2) щодо створення допоміжних органів і служб; 3) щодо фор­мування персонального складу органів виконавчої влади; 4) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 5) щодо фор­мування Верховної Ради України. Перші чотири провадження здійс­нюються за нормальних умов функціонування державного механіз­му, тому можуть бути названі ординарними провадженнями; п'яте ж викликається фактом дострокового розпуску Верховної Ради і є особливим (або неординарним).

Кульмінаційним етапом установчої діяльності є видання устано­вчого акта. Згідно з п. 1 Положення про порядок підготовки і вне­сення проектів указів і розпоряджень Президента України, рішення Президента України щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій оформ­ляються указами Президента України. Згідно з ст. 106 Консти­туції, акти Президента про призначення і звільнення глав диплома­тичних представництв України, про дострокове припинення повно­важень Верховної Ради України, про призначення керівників місцевих органів ви­конавчої влади та припинення їх повноважень на цих посадах, а та­кож низка інших указів установчого характеру підлягають обовязковій контрасигнації Прем'єр-міністром України і міністром, відпо­відальним за акт та його виконання.

Наступною правовою формою реалізації компетенції глави украї­нської держави є нормотворча діяльність, що займає провідне місце у складному механізмі правового регулювання. Нормативні акти глави держави, тобто акти, розраховані на постійну або багаторазову дію, оформлю­ються тільки указами Президента України.

В межах нормотворчої діяльності Президента України, як і в ме­жах його установчої діяльності, нині доцільно розрізняти ординар­не і особливе провадження. Ординарне нормотворче провадження являє собою діяльність з оновлення нормативного матеріалу та за­повненню прогалин у праві, а особливе охоплює діяльність по вне­сенню змін в чинні нормативні укази Президента. Ці провадження характеризують самостійну нормотворчу діяльність глави держави. Крім того, Президенту надано право законодавчої ініціативи у Вер­ховній Раді, що обумовлює наявність ще одного різновиду нормотворчого провадження — законопроектного.

Важливою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правозастосовча діяльність, за допомогою якої забез­печується безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб'єк­тивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов'язків або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових спорів і правопорушень і притягнення винних до юридичної відповідальності. В межах цієї правової форми діяльності виділяються три основні стадії: 1) встановлення фактичних обставин справи, 2) вибір та аналіз норми права, 3) вирішення юридичної справи.

Правозастосовча форма реалізації компетенції Президента Укра­їни використовується при здійсненні ним своїх повноважень, перед­бачених пунктом 4, 16, 19—21, 24—27 ст. 106 Конституції України. При цьому може виконуватись як правонадільна функція правозастосовчої діяльності (наприклад, у випадку здійснення помилуван­ня чи прийняття рішення з питань громадянства України), так і правоохоронна (у випадку прийняття рішення про мобілізацію або введення надзвичайного чи воєнного стану, про скасування актів Кабінету Міністрів України чи актів Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим).

В межах правозастосовчої форми діяльності Президента України можна виділити такі провадження: 1) щодо визнання іноземних держав; 2) щодо скасування актів уряду України та Ради міністрів АРК; 3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; 4) з питань мобілізації і введення воєнного стану; 5) щодо введення надзвичайного стану; 6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; 7) нагородне; 8) з питань грома­дянства; 9) щодо надання притулку в Україні; 10) з питань помилу­вання.

Правозастосовчі провадження завершуються прийняттям право-застосовчого (індивідуального) акта. Скасування актів Кабінету Міністрів України, нагородження державними нагородами, присво­єння почесних звань України, вищих військових звань, дипломати­чних рангів, інших спеціальних звань і класних чинів, заснування президентських відзнак і нагородження ними, прийняття грома­дянства і вихід з громадянства України, надання політичного при­тулку і помилування оформляються виключно указами Президента України.

Ще однією правовою формою реалізації компетенції Президента України є контрольна діяльність. Контроль — це система спостережен­ня і перевірки процесу функціонування відповідного об'єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів.

Контрольна діяльність Президента України не отримала належ­ного закріплення в Конституції, проте це не може слугувати підста­вою для заперечення проти такої форми реалізації його компетен­ції, оскільки контроль є необхідним елементом будь-якої управлін­ської діяльності. Адже для успішного виконання покладених на главу держави повноважень керівництва зовнішньополітичною дія­льністю та забезпечення обороноздатності та національної безпеки України об'єктивно необхідний дієвий контроль з боку Президента за станом справ у цих сферах, за діяльністю підпорядкованих орга­нів та якістю виконання виданих ним актів.

Крім того, необхідність контрольної діяльності глави держави випливає з характеру інших його повноважень. Зокрема, право при­пиняти повноваження голів місцевих державних ад­міністрацій потребує здійснення постійного контролю за діяльністю зазначених посадових осіб з точки зору її ефективності й законнос­ті, а право скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ра­ди міністрів Автономної Республіки Крим, зупиняти дію норматив­но-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим обумовлює потребу здійснювати контроль за законністю всіх актів, що приймаються цими органами.

Контрольна форма реалізації компетенції Президента України є найменш унормованою, що вкрай ускладнює можливість виділення окремих проваджень в її межах. На сьогодні можна вести мову ли­ше про теоретичні аспекти цієї проблеми, оскільки загалом відсутні конкретні строки здійснення тих чи інших контрольних заходів, не врегульовані процедурні аспекти, нормативно не встановлена біль­шість параметрів, які визначають специфіку окремих проваджень.

Нарешті, останньою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правороз'яснювальна або інтерпретаційна діяльність, яка являє собою «складну, багатогранну, пронизую­чу всі основні форми створення і реалізації права роботу, щодо з'я­сування і пояснення сенсу і цілей норм права».

Правові режими інтерпретаційної діяльності на сьогодні ще тіль­ки складаються, оскільки донедавна як юридична наука, так і практика не звертали достатньої уваги на це питання. Проте якість акта офіційного тлумачення і його наступна ефективність значною мірою обумовлюються атмосферою, в якій він розроблявся, що ста­вить на порядок денний проблему детальної правової регламентації правороз'яснювальної діяльності.

При функціонуванні інституту глави держави використовується комплекс організаційних методів, серед яких можна виділити коор­динацію діяльності, планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням прийнятих рішень, роботу з кадрами апарату та інші. Вони здійс­нюються Президентом як самостійно, так і за допомогою свого секретаріату.

Провідне місце в системі організаційних методів діяльності Пре­зидента України займає метод координації, що обумовлено його прерогативною функцією забезпечення єдності державної влади.

Метод координації у діяльності Президента проявляється через його безпосередню участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях Кабінету Міністрів України, на яких він може виступати з доповідями, брати участь в обговоренні питань, роз'яснюючи свою позицію. Шляхом застосування таких форм ко­ординації глава держави здатен узгодити позиції вищих органів державної влади і таким чином забезпечити єдність державного ме­ханізму.

Проявом координаційного методу у діяльності глави держави є й функціонування Постійного Представництва Президента в Автоно­мній Республіці Крим, Постійних Представників Президента у Вер­ховній Раді України, Конституційному Суді України, Кабінеті Міністрів України, а також діяльність Служби з питань забезпе­чення зв'язків з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, Служби з питань забезпе­чення зв'язків з Конституційним Судом України Секретаріату Президента України.

Наявність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим обумовлена особливим статусом адміністративно-територіальної автономії у складі унітарної держави, необхідністю особливо зваженої політики у сферах, що зачіпають інтереси насе­лення Криму, потребою у поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів при виробленні та здійсненні внутрішньої політики.

Суттєве значення для ефективної участі глави держави у законо­давчому процесі і постійної співпраці з парламентом має узгоджувальна діяльність Постійного представника Президента у Верховній Раді України, який є особою, що уповноважується Президентом України забезпечувати взаємодію між главою держави і парламен­том, а також розв'язання питань, що виникають у взаємовідноси­нах між ними.

Майже всі повноваження Постійного представника мають коор­динаційний характер. Він взаємодіє з комітетами і тимчасовими ко­місіями, депутатськими групами, фракціями, іншими органами Верховної Ради України, а також структурними підрозділами її апарату; бере участь у встановленому порядку в засіданнях Верхов­ної Ради України та її органів, у підготовці проектів законів, мате­ріалів до доповідей, звернень та інших документів, які вносяться главою держави на розгляд парламенту; представляє на засіданнях Верховної Ради України та її органів обґрунтування внесених Президентом проектів законів, пропозицій до законів, повернутих для повторного розгляду; у випадках, передбачених Конституцією Ук­раїни, може представляти подання глави держави до парламенту щодо одержання згоди на призначення осіб на посади, а також кан­дидатури для призначення їх на посади Верховною Радою України, Крім того, він бере участь за дорученням Президента України у ро­боті узгоджувальних та інших комісій, експертних груп, які утво­рює Верховна Рада України; сприяє зміцненню контактів, організа­ції зустрічей Президента України з головами комітетів, тимчасових комісій, керівниками депутатських груп і фракцій Верховної Ради України; взаємодіє під час підготовки відповідних матеріалів з пра­цівниками Секретаріату Президента України; взаємодіє з членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів ви­конавчої влади у забезпеченні зв'язків Президента України з Верхо­вною Радою України.

Оскільки Президент України виступає одним із суб'єктів права на конституційне подання до Конституційного Суду України, він повинен певним чином взаємодіяти з єдиним органом конституцій­ної юрисдикції. Сприяє здійсненню координації дій глави держави в цьому напрямку Постійний представник Президента України у Конституційному Суді України.

Метод координації у діяльності Президента як Верховного Голо­внокомандувача проявляється через керівництво Радою національ­ної безпеки і оборони, яка за своїм статусом є координаційним орга­ном з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Широко використовується в діяльності Президента України і ме­тод планування. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на стратегічне та оперативне. Прези­дент України як глава держави використо­вує обидві форми організаційного планування. При цьому плану­вання діяльності Президента України як глави держави поєдну­ється з плануванням діяльності Секретаріату Президента та його структурних підрозділів.

Особливості конституційного статусу Президента України істот­но позначаються на здійсненні ним стратегічного планування. Ви­конання функції забезпечення єдності державної влади взагалі та підфункція координації діяльності гілок влади зокрема зумовлю­ють необхідність здійснення главою держави стратегічного плану­вання не тільки власної діяльності, а й інших складових державно­го апарату. Тому в межах стратегічного планування Президента України слід розрізняти стратегічне організаційне планування його власної діяльності і стратегічне соціально-економічне чи соціаль­но-культурне планування розвитку певних суспільних відносин.

Метод стратегічного організаційного планування використову­ється главою держави разом зі співробітниками його апарату при складенні перспективних (понад рік) робочих планів і носить ком­плексний характер, оскільки у планах поєднуються заходи щодо реалізації різноманітних правових і організаційних форм діяльнос­ті — міжнародних візитів і офіційних зустрічей, участі в роботі міжнародних конференцій і міжнародних організацій, проведенню робочих поїздок по Україні та інших заходів. Поточне організаційне планування відрізняється від стратегічного насамперед за стро­ками: складається денний і тижневий розпорядок роботи Президен­та, встановлюється графік прийому громадян і посадових осіб. На практиці стратегічне і поточне плану­вання поєднуються. Зокрема, відповідно до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» Президент як Голова Ради затверджує перспективні і поточні плани роботи Ради, час і порядок проведення її засідань.

Першочергового значення у стратегічному плануванні соціаль­но-економічного та соціально-культурного розвитку країни набува­ють Послання Президента до Верховної Ради України, що є офіцій­ними документами глави держави, в яких на основі аналізу внут­рішнього і зовнішнього положення України визначаються найваж­ливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо невпинного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів ре­гулювання суспільних відносин. Такі Послання Президента явля­ють собою розгорнутий стратегічний план діяльності всього держав­ного апарату.

Здійснення повноважень Президента України передбачає роботу із об'ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийнят­тя правильних рішень, їх втілення в життя і оцінки їх ефективнос­ті. Адже управління (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб'єкта управління до об'єкта управління) і зворотних (від об'єкта управління до суб'єкта) каналів зв'язку. Тому обов'язковим елемен­том організаційної діяльності глави держави, як і інших органів публічної влади, є метод інформаційного забезпечення, що полягає у роботі щодо збору, обробки і оцінки інформації, яка проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.

Реалізовуючи свою компетенцію, Президент України вивчає та узагальнює інформацію, що надходить від підпорядкованих органів, громадськості та з ін­ших джерел. Інформація, що надходить по каналам зворотного зв'я­зку, є основою для прийняття главою держави наступних рішень, оскільки без врахування інформації неможливе ні прогнозування, ні планування розвитку керованих систем і об'єктів.

Різноманітну інформацію щодо економічних і політичних проце­сів в Україні і за кордоном Президент може отримувати шляхом здійснення робочих поїздок по країні, офіційних зарубіжних візи­тів, особистих і телефонних переговорів, участі в роботі міжнарод­них організацій і форумів.

Інформацію як Верховний Головнокомандувач глава держави отримує через Раду національної безпеки і оборони, Міністерство оборони та Генеральний штаб Збройних Сил України. Рада націо­нальної безпеки і оборони представляє Президентові пропозиції що­до концептуальних напрямів забезпечення національної безпеки і оборони в інформаційній сфері, щодо заходів інформаційного хара­ктеру відповідно до масштабу потенціальних і реальних загроз інте­ресам України, щодо забезпечення і контролю надходження і розро­бки необхідної інформації, її збереження, конфіденційності і вико­ристання в інтересах національної безпеки України. Як Голова Ради національної безпеки і оборони України Президент заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання його рішень і у випадку необхідності виносить питання про стан виконання рішень Ради на її засідання.

У системі організаційних методів діяльності Президента України значне місце займає метод вироблення рішень, який полягає у су­купності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптима­льного, законного змісту і форми. Метод використовується всіма ор­ганами публічної влади, однак специфіка структури, функцій, ком­петенції та форм діяльності кожного з них накладає відбиток на процес застосування цього методу. Зокрема, на порядок вироблення рішень Президентом України найбільш істотний вплив здійснюють такі фактори, як одноосібний характер цього органу, загальний ха­рактер його компетенції та необхідність виконання прерогативних функцій: забезпечення єдності державної влади та представництва держави.

Як правило, рішення повинні прийматися там, де виникає про­блемна ситуація; для цього у Президента та відповідних посадових осіб його апарату мають бути необхідні повноваження. Важливою умовою позитивного впливу рішення Президента на суспільні від­носини є його узгодженість з раніше прийнятими рішеннями як по вертикалі, так і по горизонталі (якщо тільки чергове рішення не спрямоване на кардинальну зміну всієї попередньої політики).

Рішення повинні прийматись у формі юридичного акта, передба­ченого законодавством для органів даного виду (для Президента — укази і розпорядження глави держави, а також директиви і на­кази Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України).

При використанні методу вироблення рішень глава Української держави взаємодіє з органами виконавчої влади і своїм секртаріатом.

Метод організації виконання і контролю за виконанням рішень Президента України полягає у здійсненні низки організаційно-пра­вових заходів, спрямованих на безумовне втілення в життя прийня­тих публічно-владних рішень глави держави. Перш за все, рішення має бути доведене до виконавців, які отри­мують чітку інформацію про те, хто, де, коли і якими засобами має виконувати прийняте главою держави рішення. У більшості актів Президента України чітко зазначаються виконавці, а також перелік дій, які мають бути ними здійснені для реалізації рішень глави дер­жави. Як правило, такі приписи містяться наприкінці президентсь­кого акта, а в якості виконавця зазначається Кабінет Міністрів України. Найважливіше завдання посадових осіб при цьому поля­гає у подоланні об'єктивних перепон і створенні умов для оптималь­ної реалізації рішення. Для цього поряд з методами прямого впливу (наказ, розпорядження, адміністративний тиск та ін.) використо­вуються заходи матеріального стимулювання працівників, вплив шляхом авторитету, переконання тощо. Важливою складовою орга­нізації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.

Згідно зі ст. 94 Конституції України закон підписує Президент, приймаючи його до виконання, та офіційно оприлюднює.

З методом організації виконання рішень тісно пов'язаний метод контролю, який полягає у цілеспрямованому спостереженні за на­лежним виконанням підвладними суб'єктами прийнятих публічно-владних рішень.

Контрольна діяльність Президента України здійснюється шля­хом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обсте­жень, заслуховування звітів і доповідей, здійснення рейдів, огля­дів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо.

Метод контролю за виконанням рішень у діяльності Президента України слід відрізняти від контрольної функції чи правової конт­рольної форми діяльності глави держави. На відміну від контроль­ного напряму діяльності, який здійснює безпосередньо Президент шляхом реалізації конституційних повноважень контрольного ха­рактеру, цей метод переважно реалізується Секретаріатом Президента України і органами виконавчої влади, а також стосується лише організа­ційних аспектів виконання рішень глави держави, на відміну від, контрольної форми діяльності, яка носить правовий характер і зав- жди пов'язана із юридично значимими наслідками.

Президент безпосередньо здійснює даний метод шляхом видання указів і розпоряджень, які спрямовані на забезпечення виконання його рішень, може викликати і заслуховувати посадових осіб органів виконавчої влади чи свого секретаріату про хід виконання актів і доручень глави держави, а також знайомитися з аналітичною інфор­мацією щодо стану справ, вказуючи на недоліки та приймаючи від­повідні рішення щодо посадових осіб, відповідальних за невиконан­ня чи несвоєчасне виконання актів Президента.

Реалізація методу контролю за виконанням рішень глави держа­ви здійснюється за допомогою відповідної діяльності органів вико­навчої влади та президентського секретаріату.

Приймає участь у здійсненні цього методу і уряд України, на за­сіданнях якого, згідно з регламентом Кабінету Мініст­рів України, повинні систематично розглядатися питання контролю за виконанням актів Президента.

Важливе значення для оптимальної організації роботи має метод роботи з кадрами, який включає в себе правильну підготовку, під­бір і розстановку кадрів, їх перепідготовку, підвищення кваліфіка­ції, заохочення і накладення стягнень.

Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управ­лінських послуг на високому рівні, просування в напрямі європей­ської інтеграції можливе лише за умови створення ефективної сис­теми державного управління, що відповідає стандартам демокра­тичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою.

Дата добавления: 2014-01-11