В дореволюционной России

ФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ СТРУКТУР

Рассматривая исторические аспекты территориальной организации, следует затронуть и вопросы формирования территориальных органов государ­ственного управления в дореволюционный период. Наиболее за­метными были реформы регионального управления в начале XVIII в., когда по указу Петра I были созданы новые администра­тивно-территориальные единицы — губернии. В 1708 г. их было 8: Московская, Ингерманландская (с 1710г. переименована в Санкт-Петербургскую), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская). В 1719—1720 гг. губернии были раз­делены на 45 провинций (позднее их стало 50).

Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, ге­нерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с дру­гой — военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний — Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская — считались приморскими.

В 1712г. при губернаторах были созданы так называемые особые советы — ландраты. Предполагалось, что это будет представительный своеобразный орган губернии, избираемый всеми дворянами городов или провинций. Однако эта идея не была реализована, ибо не было фактически нормативных документов, регулирующих про­цедуру голосования. В силу этого формировал ландраты Прави­тельствующий Сенат на основании списков кандидатов, которые поступали из губерний. Интересная деталь: преимущественным правом стать членом ландрата по указу 1716 г. пользовались офицеры, уволенные с действительной службы по ранению или по выслуге лет и не имевшие деревень.

Каким был статус ландратов? По указу 24 апреля 1713 г. ландратам было поручено «все дела с губернатором делать и подписы­вать», «губернатор у них не яко властитель, но яко президент». Ландраты не входили в систему губернаторской власти. И хотя они наделялись не только функциями консультационными, но и определенного контроля над деятельностью губернаторских уч­реждений, это было, так сказать, теоретически, фактически же ландраты находились под влиянием губернатора. Права губер­наторов были весьма значительными: они выполняли адми­нистративные, полицейские, финансовые, судебные функции, ко­мандовали войсками, находящимися на территории губерний. В состав администрации губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (руководитель судебными делами), обер-комендант (руко­водитель военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (руководитель финансами, провиантскими сборами).

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления гу­берний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Сто­личные губернии и крупные регионы (в них входило по две губер­нии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответствен­ными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернато­рами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (по­следние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губер­наторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы. Первая - администра­тивно-полицейская - включала губернатора, губернское правле­ние и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами). Второй группой губернских уч­реждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, фи­нансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистическои работы по ревизиям - переписям на­селения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губерна­тор.

И, наконец, к третьей группе губернских учреждений относи­лись судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя распра­ва - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во гла­ве с губернским прокурором.

В середине XIX в. в России уже насчитывалось 52 губернии, их возглавляли генерал-губернаторы, которые подчинялись Мини­стерству внутренних дел. В администрацию губернатора входили канцелярия, правление, различные комитеты и комиссии, присут­ствия. Заметную роль играли губернские дворянские собрания — коллективные органы местной дворянской корпорации.

При губернаторе существовало губернское правление, состоя­щее из 3 человек, задачи которых сводились к обсуждению и ре­шению «общих дел». Исполнительными делами занималась канце­лярия губернского правления. Уже начиная с первой четверти XIX в. в состав канцелярии губернатора входило 4 отделения:

— отделение, «заведовавшее» обнародованием законов и поста­новлений, осуществляющее контроль за движением дел, за подбором кадров;

— отделение, которое осуществляло исполнение дел по «охра­не веры, благочестия и добрых нравов»;

— отделение, осуществляющее наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролирующее состо­яние дорог, мостов, почты, медицинских учреждений;

— отделение, которое ведало финансовыми вопросами, строи­тельством казенных зданий, развитием сельского хозяйства, промышленности и торговли.

К началу XX в. в России было 76 губерний, 18 областей, 4 гра­доначальства, 10 генерал-губернаторств.

В структуре губернского управления появились новые учрежде­ния: губернское крестьянское присутствие, губернское по земским и городским делам присутствие, губернское по фабрично-завод­ским делам присутствие, губернское по питейным делам присут­ствие и др. Губернатор по-прежнему подчинялся МВД» но его права заметно расширились: он получил право проводить ревизию всех

Гражданских учреждений губернии независимо от ведомств влиять на суд, а в 1904 г. — руководить так называемым губернским «особым совещанием».

Важную роль в социально-экономическом развитии губерний сыграли земства. В январе 1864 г. было принято «Положение в гу­бернских и уездных земских учреждениях».

- Согласно этому «Положению» земства, как на уровне губерний, так и на уровне уездов являлись всесословными органами (5).

В составе гласных губернских земских собраний первого созы­вала 1865—1867 гг.) свыше 74% составляли дворяне, около 4% — духовные лица, 11% — купцы, 0,5% — мещане и чуть больше 10% — крестьяне (5, с. 10). В 1865 г. земские учреждения открыли свою де­ятельность в Самарской, Костромской, Новгородской, Псковской, Курской, Ярославской, Московской, Казанской, Санкт-Петербург­ской, Рязанской, Воронежской, Калужской, Нижегородской, Там­бовской и других губерниях. В 1866 г. земскими стали Смоленская, Тверская, Тульская, Симбирская, Орловская, Владимирская, Сара­товская; в 1867 — Вятская и Олонецкая, в 1870 — Вологодская и Пермская, в 1875 г. — Уфимская. Мы называем лишь те губернии, которые размещались на территории нынешней Российской Фе­дерации. В 1876 г. царское правительство решило дать земскую форму губернского управления области Войска Донского, но че­рез несколько лет (в 1882 г.) земство на Дону было упразднено из-за протеста казачьих верхов.

В 1883 г. состав гласных губернских земских собраний по срав­нению с 1864 г. несколько изменился: возросла доля дворян (свы­ше 81%) и сократилась доля крестьян (около 7%). К концу XIX в. доля дворян в составе губернских земских собраний достигла по­чти 90%, а крестьяне в составе этого выборного органа составляли менее 2%. Иными словами, по своему составу губернские земские собрания были фактически дворянскими.

Дата добавления: 2014-01-11