Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження, її необхідність закономірно пов’язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб’єктів (інсти­туцій) – державні органи та їх системи.

Поняття «система органів» щодо гілки ви­конавчої влади означає:

по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави;

по-друге, чітко визначений склад даної системи; по–третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодо­статність, ієрархічність організації, субординаційність взаємо­зв’язків між структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначе­них аспектів, пов’язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконав­чої влади» присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, що утворюють відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається ре­алізація управлінських рішень зверху донизу.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами. Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь–якої системи характеризує поняття «елемент».

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган вико­навчої влади сам є системою і складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів; 2) посад.

Але це – елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апара­ту в цілому (як системи органів), а з іншого – окремого органу (як си­стеми підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністра­тивно–правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців – фізичних осіб, а про ста­тус відповідних посад – первинних елементів структури органів.

У зв’язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв’язків між ними. Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не пе­реліком його складових елементів, а саме множинністю і різно­манітністю їх фактичних взаємозв’язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об’єктивних закономірностей організації та функціонуван­ня складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Система органів виконавчої влади:

1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади – Кабінетом Міністрів України (урядом);

2) рівень центральних органів виконавчої влади – міністерствами, державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом;

3) рівень місцевих органів виконавчої влади – а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.

Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між органами одного організаційно-пра­вового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгод­женні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

У побудові структури системи органів виконавчої влади викорис­товуються також різні принципи визначення і розподілу компетенції ок­ремих органів. Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:

– функціональний принцип – коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці та соціальної політики, Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Дер­жавний комітет статистики і т. ін.;

– галузевий принцип – коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління: міністерства па­лива та енергетики, освіти і науки, транспорту, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд і т. ін.;

– програмно–цільовий принцип –– коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми приватизації), Національний коор­динаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об’єктів (для вирішення відповідних проблем, позначених у назві даного органу).

В окремих випадках зазначені принципи тією чи іншою мірою поєднуються. Наприклад, при визначенні компетенції Міністерст­ва економіки та з питань європейської інтеграції одночасно засто­совано функціональний (в частині формування економічної політики) і програмно–цільовий (в частині здійснення програми європейської інтеграції України) принципи. Аналогічним чином вбачається поєднання принципів структурування системи органів виконавчої влади і в Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Важливе значення для характеристики другого аспекта структури системи – взаємозв’язків між органами виконавчої влади – має визначення відповідних станів (ре­жимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підкон­трольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади – це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикаль­ною або горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв’язкам органів різних – вищого і нижчого – рівнів: наприклад, усі органи вико­навчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган вико­навчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно–правових актів, що видаються даним центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв’язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов’язковість ви­конання підпорядкованим органом адресованих йому владних рі­шень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяль­ності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що без­посередньо підпорядковані один одному, а опосередкована – коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові – опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

Дата добавления: 2014-01-13