Экологическое законодательство и право Европейского Союза

В основных направлениях внешней политики Украины, одобренных постановлением Верховного Совета Украины от 2 июля 1993 года отмечается, что приоритетом во внешней политике нашей страны является расширение участия в европейском региональном сотрудничестве. Этот документ предполагает дальнейшую интеграцию Украины в Европейский Союз. Указом Президента Украины от 11 июня 1998 года утверждена Стратегия интеграции Украины в ЕС, п. 9 которой содержит направления развития процесса интеграции в сфере охраны окружающей природной среды. Украина – первое государство из новых независимых государств, заключившее 14 июня 1994 года договор о партнёрстве и сотрудничестве с ЕС.

Принятая Советом Европы «Общая стратегия в отношении Украины» и вступившая в силу 23 декабря 1999 года, в п. 20 содержит прямое указание на необходимость сближения законодательства Украины с законодательством ЕС в области экологии[1]. Указом Президента Украины от 30 августа 2000 года образован Национальный совет по вопросам адаптации законодательства нашей страны к законодательству ЕС. В сфере эколого-правовой интеграции действует специальное правительственное[2]. Концепция адаптации[3] законодательства Украины к законодательству ЕС рассматривает её как процесс постепенного сближения с целью приведения украинского законодательства в соответствие с законодательством ЕС. Ключевую роль в этом процессе может сыграть Программа интеграции Украины в Европейский Союз. Это своеобразный «адаптационный кодекс», состоящий из около 300 страниц текста, содержит специальный раздел «Качество жизни и окружающей природной среды», в котором предусмотрены меры и направления сближения экологического законодательства Украины к законодательству Европейского Союза.

Европейского право стран сообщества[4], начавшее своё развитие как международное, в современных условиях приобрело новую форму, преобразовавшись в коммунитарное[5] право. Коммунитарное право отличается от международного тем, что не вписывается в рамки теории «согласованной воли», поскольку европейская правовая система предполагает возможности законотворчества, обязательного для других государств – членов ЕС, при отсутствии волеизъявления или согласия на это государств сообщества. Коммунитарное европейское право стало неотъемлемой частью национального права государств – членов Европейского Союза.

Система экологического права ЕС состоит из: договоров (Тreaties), куда относится Римский договор о ЕЭС 1957 года, изменённый Единым Европейским Актом 1986 года, Маастрихтским договором 1992 года, Амстердамским договором 1997 года, и представляющий собой подобие конституции ЕС; постановлений (Regulations), представляющих собой нормативные акты, принимаемые СМ и ЕК, которые тождественны национальному закону, и имеют прямое применение в государствах – членах ЕС; директив [6] (Directives) – нормативных актов специфических для права ЕС, основывающихся на принципах международного права и имплементации международно-правовых норм во внутреннее законодательство; решений (Decisions), как нормативные акты представляющих собой документы, адресованные отдельным лицам или государствам, являющиеся обязательными для тех лиц, которых они касаются; судебных прецедентов, то есть решений ЕСП по конкретным вопросам; экологических программ, определяющих направления деятельности союза и стран – участниц в сфере охраны окружающей среды на определённый срок или отдалённую перспективу.

Процесс становления европейского экологического права относится к середине 60-х годов двадцатого столетия и его в научной литературе принято называть «экологической модернизацией»[7]. Современное европейское экологическое право не отличается совершенством и подвергается жёсткой критике со стороны учёных-экологов и юристов-практиков, являющихся специалистами в области права ЕС[8]. Критикуется европейское экологическое право, во-первых, в связи с конфликтностью общеевропейских и национальных интересов, в которых зачастую экологические интересы уступают экономическим, а во-вторых, за повышенные требования норм европейского экологического права, которые зачастую сами государства-члены союза не в состоянии исполнить. В настоящее время существуют такие эколого-правовые акты, которые не выполняются ни одним государством членом ЕС.

Единая система экологического права ЕС не существует в той традиционной форме отрасли права, обладающей обособленным предметом, методом, источниками и принципами регулирования. Экологическое право ЕС развивается как система управления отдельными экологическими угрозами без теоретического и законодательного обоснования. Потому можно говорить о радиационном, атмосфероохранном и антишумовом, водоохранном и фаунистическом, утилизационном и токсично безопасном праве, праве о защите прав потребителей и т.д., но не о единоцельном экологическом праве ЕС. Эффективность обозначенных институтов экологического права обуславливается активной деятельностью экологических неправительственных организаций, а не совершенством правовой системы.

Несмотря на то, что отдельные вопросы охраны окружающей среды в праве ЕС разработаны достаточно детально, оно не содержит общего механизма управления окружающей средой и обеспечения экологической безопасности, как это имеет место в нашей стране. Эффективность экологического права ЕС снижается ввиду действия в европейском праве принципа субсидиарности, закреплённого в Римском договоре. Согласно ст. 3b этого договора, «в областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому в силу масштабов и результатов предполагаемого действия могут быть более успешно достигнуты Сообществом». Действие указанного принципа значительно сужает сферу развития экологического права ЕС. Вместе с тем, в отдельных сферах экологическое законодательство ЕС является достаточно развитым. Особенно привлекательны достижения права ЕС в сфере обращения с отходами, опасными химическими веществами, защиты от шума, обращения с генетически модифицированными организмами, экологического мониторинга и экологического аудита.

Общие положения экологического законодательства ЕС содержатся в Римском договоре 1957 года с последующими изменениями и дополнениями, в экологических программах и в отдельных директивах, регламентирующих вопросы механизма охраны окружающей природной среды. Единый Европейский Акт включил в Римский договор раздел о защите окружающей среды. В соответствии со ст. 174 договора, деятельность Сообщества в отношении окружающей среды имеет целью: сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды; вносить вклад в защиту здоровья людей; добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов; содействовать на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

Политика ЕС в области окружающей среды направлена на достижение высокого уровня защиты, принимая во внимание разнообразие ситуаций в различных регионах Сообщества. Она базируется на принципах превентивных действий и возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников, оплаты ущерба его причинителями. Задачи защиты окружающей среды являются составной частью остальных направлений политики ЕС. Так, Пятая экологическая программа ЕС предусматривала комплекс природоохранных мер в промышленности, энергетике, на транспорте, в сельском хозяйстве и в сфере туризма. Программу условно можно назвать нормативным актом, так как она содержит главные направления экологической политики ЕС, не обладающие юридической силой. Кроме того, Программа была рассчитана до конца 2000 года, которая подвергалась резкой критике со стороны западных юристов, так как её положения не исполнялись ни одним государством – членом ЕС.

Общие положения экологического права ЕС развиты не достаточно и включают, помимо вышеизложенного, правовое регулирование некоторых мер общего характера: доступность экологической информации, оценки воздействия на окружающую среду, экологический аудита и т.д. В этой сфере действуют: директива СМ от 27 июня 1985 года об оценке воздействия определённых публичных и частных проектов на окружающую среду (85/337/ЕЕС); директива СМ 90/313/ЕЕС о свободе доступа к информации об окружающей среде; директива СМ 91/692/ЕЕС о стандартизации и рационализации положений докладов по выполнению определённых требований директив об окружающей среде и другие.

Следует отметить, что, несмотря на развитое право ЕС в сфере оценки воздействия на окружающую среду и в сфере экологического аудита, практически отсутствует законодательство об экологической экспертизе. Известно, что ни оценка, ни аудит или проверки не являются достаточно эффективными средствами обеспечения экологической безопасности, как экологическая экспертиза. Директива от 27 июня 1985 года об оценке воздействия определённых публичных и частных проектов на окружающую среду, не предусматривает привлечение независимых экспертов.

Согласно ст. 5 директивы, инициатор проекта должен сам подготовить все необходимые документы для установления факта воздействия проекта на окружающую среду, а государственные органы лишь «консультируются» и «совещаются», но не производят экспертизу. Экономические меры в сфере экологии так и не нашли надлежащего закрепления в нормативном порядке, т.к. стороны не договорились о введении единого экологического налога. Поэтому принцип «загрязнитель платит» в ЕС касается только существенного вреда. Вместе с тем, экономический природоохранный механизм права ЕС включает в себя правовое регулирование формирования экологических фондов.

В рамках экологического законодательства широко представлено радиационное и ядерное право ЕС. В этой сфере действуют: постановление ЕЕС/90/737 СМ от 22 марта 1990 года об условиях, от которых зависит импорт сельскохозяйственных продуктов, происходящих из стран, связанных с последствиями аварии на ЧАЭС; постановление Евратома 3954/87 от 22 декабря 1987 года, устанавливающие максимально допустимый уровень радиоактивного загрязнения пищевых продуктов и кормов по последствиям радиоактивной аварии или любого другого случая радиологической опасности; директива Совета 92/3/EURATOM от 3 февраля 1992 года о надзоре и контроле за перевозкой грузов и радиоактивного лома между странами – участницами ЕЭС и за пределы Сообществ и другие.

В сфере химической безопасности действует постановление СМ 793/93 от 23 марта 1993 года о контроле за риском для людей и окружающей среды существующих химических веществ и производных материалов, постановление ЕК 1488/94 от 28 июня 1994 года о принципах определения рисков существующих химических веществ, определённых в постановлении СМ 793/93, постановление СМ 2455/92 от 29 июля1992 года об экспорте и импорте некоторых опасных химикатов. Законодательство ЕС устанавливает «чёрный» и «серый» списки химических веществ. При этом вещества «чёрного» списка – особо опасные и загрязнение ими окружающей среды запрещается. Для веществ же «серого» списка устанавливаются нормативы экологической безопасности.

Законодательство ЕС довольно детально регламентирует вопросы обращения с отходами. В этой сфере действует постановление СМ 259/93 от 1 февраля 1993 года по вопросам надзора и контроля за отгрузкой отходов на территории ЕС, решение ЕК 94/3 от 20 декабря 1991 года о перечне отходов, директива СМ 75/439/ЕЕС от 16 июня 1975 года о хранении нефтяных отходов, директива СМ 91/689/ЕЕС от 12 декабря 1991 года об опасных отходах, директива СМ 86/278ЕЕС от 12 июня 1986 года по вопросам защиты окружающей среды и, в частности, сохранения почв при использовании осадков сточных вод в сельскохозяйственных целях и другие акты.

Важное экологическое значение имеет директива СМ 75/442/ЕЕС от 15 июля 1975 года об отходах, которая оказала значительное воздействие на развитие украинского законодательства об обращении с отходами. В рамках ЕС существует проблема «миграции отходов», заключающаяся в свободном перемещении отходов в пределах государств-членов союза из-за отсутствия таможенного контроля. Экологическое законодательство в данном случае вступает в противоречие с законодательством экономическим, так как ограничения на транспортировку отходов противоречат принципу «свободного перемещения товаров», принятому в рамках ЕС[9].

В сфере охраны атмосферного воздуха действует постановление СМ 3093/94 от 15 декабря 1994 года о веществах, разрушающих озоновый слой, директива СМ 85/210/ЕЕС от 20 марта 1985 года об аппроксимации законодательства стран – участниц Сообщества в отношении содержания свинца в бензине, директива СМ 94/63/ЕЕС от 20 декабря 1994 года о контроле за выбросами летучих органических компонентов вследствие хранения и перевозки от терминалов до станций обслуживания бензина, директива 86/609/ЕЕС о загрязнении воздуха от предприятий со значительным количеством продуктов сгорания, решение 93/389 о механизме мониторинга в странах ЕС выбросов СО₂ и других газов, создающих парниковый эффект и другие акты.

Определённое развитие получило отраслевое экологическое законодательство ЕС в конкретных сферах деятельности. Так, в сфере биоэкологии действуют директива СМ 90/220/ЕЕС от 23 апреля 1990 года об умышленном освобождении генетически модифицированных организмов и решение СМ 92/146 от 11 февраля 1992 года о форме итогового информационного уведомления по умышленному освобождению модифицированных организмов.

Водоохранное законодательство ЕС развивается, преимущественно, путём установления нормативов качества воды. В этой сфере действуют директива 75/440/ЕЕС о питьевой воде, директива 76/869/ЕЕС о поверхностной воде, директива 78/659/ЕЕС о пресной воде для рыбоводства, директива 76/160/ЕЕС о воде для купания и директива 79/923/ЕЕС о воде для разведения моллюсков.

Законодательство ЕС о защите от шума развивается применительно к отдельным источникам шума: автомобилям, тракторам, мопедам и т.д. В этой сфере действуют: директива СМ 84/532/ЕЕС от 17 сентября 1984 года об аппроксимации законодательства стран – участниц Сообщества в отношении общих требований к строительству и соответствующему оборудованию, директива СМ 79/113/ЕЕС от 19 декабря 1978 года об аппроксимации законодательства стран – участниц Сообщества в отношении определения понятия снижения шума от строительства и соответствующего оборудования и другие акты.

Фаунистическое законодательство ЕС развивается путём защиты отдельных представителей животного мира. Так, постановление 348/81/ЕЕС о правилах для импорта китов защищает их от истребления, директива СМ 79/409/ЕЕС о сохранении диких птиц устанавливает нормы, защищающие птиц и пути их миграции. Приняты и действуют также нормативные акты об охране слонов и других животных.

Важное экологическое значение имеет законодательство ЕС в сфере защиты прав потребителей. Развитие этой отрасли привело к формированию института «зелёного рынка», т.е. правового регулирования экологических параметров качества продукции. Примером нормативного акта ЕС в этой сфере может служить директива СМ 87/416/ЕЕС об аппроксимации законов государств-членов союза в отношении содержания свинца в бензине.

Судебные прецеденты как источники экологического права ЕС представляют собой решения ЕСП. В этой сфере действующим является решение по делу С-361/98 Европейской Комиссия против Германии, в связи с невыполнением положений директивы по обеспечению контроля за уровнем двуокиси серы. Решения ЕСП принимаются по конкретному факту нарушения экологического законодательства и способствуют обеспечению его единообразного применения в странах ЕС.

В соответствии с постановления 1210/90/ЕЕС о Европейском агентстве по охране окружающей среды и европейской экологической информационной и наблюдательной сети, создано Европейское агентство по охране окружающей среды. Агентство в основном выполняет консультативные функции, осуществляет информационное обеспечение государств-членов союза в сфере охраны окружающей среды, занимается экологическим мониторингом и выполняет некоторые другие функции.

Дата добавления: 2014-01-14