Бюрократизация государственного управления. Земский собор 1648 г

Боярская дума. Усиление роли дворянства и верхушки посада в государственном управле­нии во второй половине XVII в. способствовало переходу от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Ти­тул царя официально стал включать термин «всеа России самодер­жец», а после воссоединения Украины с Рос­сией ―– «всеа Великие и Малые России само­держец». Это подчеркивало тот факт, что аАкцент переносится на неограниченный, абсолютный характер власти монарха, а не на его суверенность, как это было после освобождения от ордынского ига.

Укрепление самодержавия сопровождалось потерей Боярской думой своего высокого статуса постоянного высшего органа при царе, обладавшего распорядительными, судебными и совещательными функциями.

Во-первых, Дума утрачивала свой ярко выраженный аристократический характер, потому что чины окольничих и бояр стали занимать отдельные представители дворянства и верхов посада, к которым, например, относились псковский дворянин А. Ордин-Нащокин и думные дьяки Н. Чистой и А. Иванов, вышедшие из торго­вых людей. Наиболее влиятельный и приближенный к царю боярин А. С. Матвеев был сыном дьяка.

Во-вторых, самодержавная власть все меньше нуждалась в Думе, важнейшие проблемы государственного управления стали решаться в узком кругу приближенных к царю лиц, которые составили так называемую ближнюю думу. О снижении роли Думы говорит тот факт, что с 1649 г. из 618 указов только 30 были приняты с боярским приговором.

Земские соборы. Становление абсолютизма повлекло за собой изменение места и роли Зземских соборов. Укреплявшаяся самодержавная власть все реже обращалась за поддержкой к сословному представительству, заменяя его бюрократическими органами центрального и местного управления. Если в годы Смуты в силу слабости верховной власти и государственного аппарата соборы брали на себя функции верховного управления, то во второй половине XVII в. правительство стало собирать зЗемские соборы только для решения наиболее важных вопросов. При этом они стали носить в основном совещательный характер за исключением соборов конца 1640-х ―– начала 1650-х гг., когда государство столкнулось с мощными городскими восстаниями.

Считается, что созванный для умиротворения страны и принятия нового Уложения собор 1648 г. был самым полным и влиятельным из всех соборов, созываемых царями новой династии. Многие выборные люди из состава этого собора были приглашены на различные должности в московскую администрацию. ПослеВпоследствии соборы созывались только в 1650, 1651 и 1653 гг. Первый решал вопросы, связанные с социальными волнениями в Пскове, а два последних были посвящены разрешению проблемы присоединения Украины к России. После 1653 г. соборы полного состава «всех чинов выборных людей» уже не созывались. Их заменили сословными совещаниями, на которые приглашались представители только тех сословий, проблемы которых обсуждались. Так, в 1660, 1662-―1663 гг. Боярская дума с гостями и тяглыми людьми г.орода Москвы обсуждала пути выхода из финансового кризиса. В 1672 г. верхи московского купечества были приглашены в Посольский приказ для обсуждения вопроса оптимизации армянского торга шелком. В 1681―-1882 гг. под руководством князя В.В.В. В. Голицына были созданы две сословные комиссии: служилая, занимавшаяся вопросами военной реформы, и тяглая, решавшая проблемы налогообложения.

Таким образом, во второй половине XVII в. самодержавная власть стала привлекать представителей сословий только для решения вопросов, требовавших специальных знаний, вопросыов общего государственного управления, включая и экстренные денежные сборы, которые ранее являлись компетенцией зЗемских соборов, решались на советах думы, как правило, ближней, освященного собора и приказных людей. Самодержавная власть перестала доверять сословному представительству, потому что связывала его с тем «в миру великим смятением», второе поколебало государство в 1648-―1650 гг. Свою дальнейшую опору самодержавие видело не в соборах, а в собственных бюрократических испол­нительных органах ―– приказах.

Рост приказной системы явился необходимым условием формирования абсолютизма, поскольку обеспечивал укрепление и дальнейшую централизацию государственного аппарата. В середине столетия насчитывалось около 50-ти приказов, к концу века их количество увеличилось до 80, а численность приказных людей возросла примерно с 1000 до 3000 человек. Приказные люди всецело зависели от монарха, который расширял их права и привилегии, получая взамен преданность и готовность с бюрократическим рвением исполнять государеву волю.

Вместе с тем рост бюрократических учреждений сопровождался волокитой в решении дел, взяточничеством, казнокрадством, подкупами и т.д., против которых были бессильны законы и уголовная репрессия. Царь и Боярская дума предпринимали административные меры для оптимизации государственного аппарата, проводя слияние нескольких приказов в один, или подчиняя некоторые приказы одному лицу или приказу. Так, тесть царя, боярин Милославский заведовал Приказом Большой казны, Стрелецким, Рейтарским, Иноземным и Аптекарским приказами. К Посольскому приказу были приписаны и располагались в одном здании девять приказов, в компетенцию которых входило управление вновь присоединенными территориями: Малороссийский, Смоленский, Литовский и т.д., а также Полоняничный приказ, отвечавший за выкуп пленных.

По своему функциональному назначению приказы второй трети XVII в. можно разделить на пять групп: административные и судебно-полицейские, областные, военные, финансовые, дворцовые.

К первой группе относились Разбойный, Земский, Ямской, Холопий, Монастырский, Печатный, Записной, Челобитный приказы, а также Приказ приказных дел, Приказ сыскных дел, Московский и Владимирский судные приказы, Приказ, что на «сильных» бьют челом, и Приказ каменных дел. Наиболее важными из них являлись Разбойный приказ, представлявший уголовный суд, и Московский и Владимирский судные приказы, разбиравшие гражданские дела служилых людей, а также Земский приказ, выполнявший полицейские функции.

Областными приказами являлись Казанский, Сибирский, Малороссийский, а также Приказ Великой России, Приказ Великого княжества Литовского, Приказ Лифляндских дел, Приказ Великого княжества Смоленского.

В группу военных приказов входили Стрелецкий, Пушкарский, Бронный, Ствольный, Аптекарский, Иноземский, Рейтарский, Казачий, Полоняничный приказы, а также Приказ полковых дел, Приказ сбора даточных людей, Приказ сбора ратных людей, Приказ городового дела, Оружейная палата.

Самой представительной являлась группа финансовых приказов, которая состояла из Новгородской и Нижегородской, Ярославской и Костромской, Владимирской, Устюжской, Галицкой и Новой четвертей, а также приказов –― Счетного, Большого прихода, Большой казны, Денежных сборов, Сбора стрелецких денег, Сбора запросных и пятинных денег, Сбора доимочных денег, Денежной раздачи, Хлебного приказа, или Приказа стрелецкого хлеба, и Приказа книгопечатных дел.

К дворцовым приказам относились Приказ Большого Дворца, Казенный, Постельничий, Конюшенный, Сокольничий, Ловчий, Панихидный приказы, а также Дворцовый судный приказ, Царская мастерская, Царицина мастерская, Приказ золотых и серебряных дел. Особняком стояли Разрядный, Поместный и Посольский приказы, которые находились под непосредственным управлением царя и Боярской думы.

Приказами управляли бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. Служащими приказов являлись верстанные и неверстанные подьячие. Верстанные делились на старших, средних и младших и соответственно получали различное жалованье, а некоторым подьячим давался и поместный оклад земли. Неверстанные, делившиеся на старших и младших, жалованья не получали, они кормились за счет неокладных доходов от различных пошлин или, как тогда говорили –― из «писчей деньги».

Создание Приказа тайных дел. Своеобразной попыткой усилить центра­лизацию власти и преодолеть раздроблен­ность управления стало создание Приказатай­ныхдел, который представлял собой собственную царскую канцелярию. Этот приказ был создан на основе Сокольничего приказа, и осуществлял свою деятельность под личным руководством царя, поэтому управлял им не боярин, а дьяк. Думным людям и другим высшим сановникам государства доступ в этот приказ был закрыт, потому что он стоял над всеми учреждениями, в том числе и над Боярской думой. Главной задачей приказа являлось осуществление параллельно с гласным думским контролем, негласного надзора над высшими органами управления и должностными лицами и руководство их деятельностью. По словам бывшего подьячего Посольского приказа Г. Котошихина, «устроен (был) тот Приказ … для того, чтобы … царская мысль и дела исполнялися по его (царя) хотению, а бояре б и ду­мные люди о том ни о чем не ведали».

Через этот приказ царь имел возможность делать личные распоряжения и непосредственно вмешиваться в вопросы государственного управления. Являясь органом тайного административного надзора, Тайный приказ стал предтечей петровского института фискалов, олицетворявшего своеобразный прокурорский надзор.

По своему составу приказ Тайных дел был немногочисленным и состоял из дьяка и около десяти подьячих, которые зачастую включались в состав посольств и причислялись к отправлявшимся в поход воеводам для наблюдения за их действиями и последующегом докладае царю. Приказ управлял также царским хозяйством, ведал про­изводством артиллерийских снарядов, рудным и гранатным делом, а также осуществлял следствие по политическим делам.

Приказ счетных дел и финансовая система государства. Особую роль в государственном аппарате играл созданный в 1621 г. Приказ счетных дел. Он осуществлял контроль над всеми государственными доходами и расходами по книгам других приказов и местных органов управления.; Он делал запросы в другие приказы относительно правильности использования денежных средств, которые выдавались должностным лицам –― послам, полковым воеводам и т.д., а также заслушивал отчеты вызываемых в Москву земских целовальников и проверял их приходно-расходные книги. Таким образом, Приказ счетных дел руководил всей финансовой системой государства.

Рост бюрократического аппарата, реформирование армии и постоянные войны требовали огромных денежных средств. Доходная часть государственного бюджета, как и раньше, складывалась из окладных (с фиксированным размером)и неокладных налогов. Окладная часть дохода складывалась из прям ых (податей) и косвенных налогов.

В XVII в. финансовая нужданеобходимость заставила государство перейти к новой системе налогообложения –― подворной (ранее за единицу налогообложения была принята соха), которая позволяла обложить налогом не только пашню, но и самого пахаря с целью заставить его пахать больше. Кроме того, подворное обложение давало возможность учитывать и взимать налоги с « задворных» людей, основную массу которых составляли посаженные на землю холопы. Их наравне с крестьянами и бобылями стали также зачислять в тягло.

Основанием подворного податного обложения явилась общая подворная перепись населения, проведенная в 1646 и 1678-―1679 гг. Порядок расчета и раскладки прямых налогов при новой окладной единице остался таким же, как и при сошном обложении. Для каждого податного округа определялся средний подворный оклад, а затем по числу тяглых дворов высчитывалась общая сумма платежей, которую плательщики сами распреде­ляли между собой.

Переход к подворному обложению вызвал потребность в объединении многочисленных прямых налогов, потому что их трудно было развер­стывать по столь мелкой окладной единице, как двор. Самой большой была стрелецкая подать на содержание растущего стрелецкого войска, поэтому было решено принять ее за основной налог и присоединить к нему некоторые другие налоги, что было закреплено указом от 5 сентября 1679 г. Этим же указом полоняничные и ямские деньги также слиты были в одну подать.

Кос­венные налоги приносили основной доход казне и складывались из таможенных и кабацких сборов. Таможенные сборы взимались при провозе и при продаже товаров; кабацкие ―– от продаж вина, составлявшего казенную монополию. Сбор косвенных налогов отдавался, как правило, на откуп, либо на веру выборным верным (присяжным) головам и целовальникам. В случае недобора они обязаны были покрывать недостачу из своих средств. Сборщикам налогов, уличенным в во­ровстве, закон 1637 г. грозил «смертной казнью без всякой пощады».

Значительную часть доходов составляли неокладные сборы, которые поступали от пошлин с частных сделок, челобитных, подаваемых в администра­тивные и судебные органы, с судебных решений и т.д. Однако растущие потребности государства требовали введения все новых налогов. Так, в шесть раз была повышена пошлина на соль, что привело к восстанию, для умиротворения которого был созван Земский собор 1648 г. «Соляной» указ был отменен. Та же участь постигла и закон о казенной монополии на продажу табака, за употребление и торговлю которым еще в 1634 г. царский указ грозил смертной казнью. Табачная монополия, также была отменена, и Земский собор 1648 г. восстановил закон 1634 г.

Нехватка серебря­ных денег для выплаты жалованья войску привела к изданию указа о замене серебряных денег медными с курсом серебряных. Это привело к инфляции, потому что денежные мастера и купцы, назначенные надзирать за отливкой монеты, стали заниматься фальшивомонетничеством, чеканя собственные деньги из своей меди. Вспыхнул «медный бунт». Следствие вскрыло коррумпированность московской приказной администрации, которая за взятки покрывала преступные действия денежных мастеров и контролировавших их купцов. Указ 1663 г. восстановил серебряное обраще­ние и запретил хождение медных денег, однако государство оказалось банк­ротом.

Сложная и зачастую непредсказуемая внутренняя и внешняя обстановка «бунташного века» приводила к несбалансированности государственного бюджета, поскольку правительство не всегда могло предвидеть предстоящие расходы для того, чтобы покрыть их доходной частью за счет податного обложения. Тогда соборным приговором вводились чрезвычайные налоги –― так называемые запросные деньги и процентные сборы –― пятая, десятая, пятнадидтая и двадцатая деньги.

Запросные деньги взимались со свободных людей для покрытия военных расходов. С привилегированных слоев населения –― дворянства и духовенства они собирались по подписке, на добровольной основе. С черносошных крестьян –― в обязательном порядке с каждого двора в виде окладного налога. Процентный налог платился торго­выми людьми с их имущества, промыслов, и с избытка по окладу, т.е. дохода, который определялся окладной комиссией.

Местное управление. Падение роли сословного представительства отразилось и на местном управлении. К концу 1670-х гг. земские органы самоуправления, за исключением северных уездов, были подчинены вновь восстановленному воеводскому управлению, что отвечало требования растущей централизации власти. Губные учреждения и губные избы, несмотря на расширение юрисдикции в результате передачи им сверх татьбы и разбоя дел о душегубстве, поджоге, совращении из православия, оскорблениия родительской власти и др., превратились в подчиненные воеводе судебно-полицейские органы. Выборные судьи –― «излюбленные головы» –― сохраня­лись только в дворцовых и «черных» землях Поморья. Земские старосты и земские избы стали отвечать не только за сбо­р прямых налогов, но и за обеспечение воеводы и его приказных людей всем необходимым.

Органом воеводского управления являлась приказная (съезжая) изба ―– прообраз будущего губернского правления. В ее состав входили осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы. В некоторых землях несколько уездов объединялись в так называемые окружные разряды под управлением окружных воевод, которым были подчинены уездные воеводы. Окружные воеводы выполняли функции военного и гражданского управления.

Такие округа-разряды начали создаваться еще при Михаиле Романове в приграничных с Польшей и Швецией уездах, и представляли собой военные округа с расположенными в них войсками. При Алексее Михайловиче и царе Федоре это административно-территориальное деление было распространено и на внутренние уезды страны, в результате чего помимо первых Рязанского и Украинного разрядов, появились Новгородский, Северский (Севский), Белгородский, Тамбовский, Казанский, Владимирский, Московский и Смоленский разряды, что явилось зачаткомначалом будущего деления страны на губернии.

Начало строи­тельства регулярной армии. Усиление самодержавной власти осуществлялось не только за счет создания разветвленного государственного аппарата, но и за счет кардинального изменения военной организации государства. Сословное дворянское ополчение и служилые люди по прибору не отвечали требованиям укреплявшегося абсолютизма, стремившегося опереться на более совершенную военную силу, оторванную от сословий и послушную только монарху. К тому же они не обладали необходимой боеспособностью, потому что, по словам современника, «учения у них к бою не бывает и строю никакого не знают».

При Алексее Михайловиче начали создаваться полки «нового (иноземного) строя» –― пешие солдатские, конные рейтарские, а также смешанные конно-пешие –― драгунские полки. Предпринималась попытка стро­ительства военных кораблей для плавания по Волге и Каспийскому морю. В результате этого был сделан важный шаг в сторону создания регулярной армии, являвшейся наряду с бюрократией надежной опорой абсолютизма.

Полки «иноземного» строя комплектовались за счет добровольцев из числа свободных людей и казаков, а также путем рекрутского набора ―– из «даточных людей», преимущественно крестьян, которые записывались в службу пожизненно, за ними сохранялись земельные наделы. Брали по одному рейтару или солдату со 100, а во время войны ―– с 50 и даже 20 дворов. Офицерами в таких полках были приглашенные на службу иностранцы. С конца 1670-х гг. в солдаты стали записывать всех «скудных» дворян.

Помимо регулярных войск, в приграничных разрядах-округах создавались «поселенные войска», прообраз будущих военных поселений. «Поселенные войска» состояли из драгунских полков, комплектовавшихся крестьянами, освобождавшимися от налогов и повинностей. Такие полки сами себя содержали, т.к.так как крестьяне одновременно проходили военное обучение и занимались сельским хозяйством. Драгунские полки использовались для несения пограничной службы.

К концу столетия полки «нового строя» стали играть значительную роль в военной организации государства и укреплении самодержавия. Они обладали значительной боевой мощью, поскольку были оснащены новой артиллерией и современным оружием. В 1680-е гг. армия насчитывала свыше 90 тыс. солдат и рейтар и только 50 тыс. стрельцов. Дворянская конница составляла всего лишь 16 тыс. человек.

Казачество состав­ляло особый слой русского общества, который начал складываться на южных рубежах Московского государства еще в период распада Золотой Орды. В XV в. сюда в поисках лучшей доли стали стекаться так называемые гулящие люди, крестьяне, посадские жители, беглые холопы и т.д. Эти люди, сталкиваясь в степи с бродячими татарами, усвоили от них татарское название казаков, которое позже распространилось на всех вольных без определенного места жительства и занятий людей. О таких людях в официальных переписных документах говорилось: «Сбрел в степь, сшел в казаки».

Значительная часть казаков сосредоточивалась в пограничных со степью городах, располагавшихся по линии, протянувшейся от Средней Волги до Рязани и Тулы и далее через Путивль и Переяславль на Днепр. Правительство наделяло их пахотной землей и дворами, освобождало от налогов и в военное время выдавало жалованье. Они зачислялись в разряд городовых казаков и обязаны были нести сторожевую службу. Основная масса казаков, объединяясь в военно-промысловые артели, строила укрепленные поселения в степной области верхнего Дона. Во второй половине XVI в. донское казачество сформировалось как военное общество. Во второй половине XVII в. великорусское казачество превратилось в достаточно важную составную часть военной организации государства.

С конца XV в. появляются сведения об украинском (малороссийском) казачестве, которое оседало в поднепровских городах, особенно в Каневе и Черкассах.Польское правительство, желая поставить казачество под контроль, выделило из его состава наиболее благонадеж­ную часть, которая была записана в реестр и зачислена на государственную службу для несения пограничной службы. Остальные казаки подлежали возврату в прежнее крестьянское крепостное состояние, в «поспольство» к польским и украинским помещикам. Однако заштатное казачество устремилось на юг, в Запорожье, образовав в XVI в. запорожское казачество. На днепровских островах казаки устраивали укрепленные засеки или сечи, отсюда и название –― Запорожская сечь.

Высшим органом власти являлась сечевая рада, на которой избиралсяись кошевой атаман (позднее гетман), есаул, судья и писарь, представлявшие сечевую старшину или правительство этой своеобразной казацкой республики. Запорожский кош делился на куре­ни (около 40) под командой выборных ку­ренных атаманов. Неугодных членов старшины рада могла переизбрать в любой момент и даже казнить. Запорожцы совершали походы за «казацким хлебом» в Крым и Молдавию и с охотной приняли участие в польской интервенции в Россию в Смутное время.

Во второй половине XVII в., когда после Люблинской унии 1569 г. и Брестской церковной унии 1596 г. в Украине под видом церковного униатства стало насаждаться католичество и шляхетское землевладение с крепостным правом, казачество оказалось в центре борьбы за веру и отечество против Речи Посполитой. В 1620 г. Зазпорожское войско во главе с гетманом Сагайдачным вопреки воле польского правительства восстановило в Украине православную Церковь и взяло ее под свою защиту. Под религиозными знаменами казачество начало национально-освободительную борьбу против Речи Посполитой. Первые восстания 1624 и 1638 гг. закончились поражением, реестровое казачество было поставлено под контроль польских командиров, выборность казачьего гетмана была ликвидирована, его заменил польский правительственный комиссар. Реестровые казаки были лишены своих наделов, а нереестровые возвращены в крепостное состояние.

Дальнейшее развитие национально-освободительной борьбы под руководством гетмана Б. Хмель­ницкого привело к острейшему международному конфликту, в который были втянуты Россия, Речь Посполитая, Швеция, Турция и Крым, и который в корне изменил геополитическую обстановку в регионе. По мирному договору 1667 г. (Андрусовский мир), заключенному между Польшей и Россией, Украина была разделена на две части: левобережную с г. Киевом на правом берегу, которая вошла в состав Российского государства, и правобережную, оставшуюся под контролем Польши. Запорожская Ссечь сохранила свою автономию.

Присоединение Левобережной Украины явилось важным фактором укрепления российской государственности. Были возвращены Ссмоленские и Ччерниговские земли, что открывало возможность борьбы за выход к Балтийскому морю. Кроме того, в противостоянии с Турцией Россия приобрела статус покровителя всех православных христиан, оказавшихся под гнетом Османской империи.

В настоящее время в отечественной и, главным образом, украинской публицистике и науке появились суждения националистического толка о том, что украинское казачество боролось за национальное освобождение, и русское правительство использовало эту борьбу для порабощения Украины путем насильственного включения ее в состав России. Как представляется, такое суждение нельзя признать корректным. Во-первых, Украина в лице гетмана Б. Хмельницкого сама обратилась к московскому правительству с просьбой о включении ее в состав России, что и было подтверждено решением Переяславской рады 1 октября 1654 г. Во-вторых, согласно договору, Россия признавала за Украиной право на широкую политическую и культурно-национальную автономию. Признавались выборность гетмана, местный суд и другие органы центрального и местного управления. Украина получала право устанавливать дипломатические отношения с любыми странами, кроме Польши и Турции, иметь собственную армию в виде реестрового войска в составе 60 тыс. человек. Подтверждались сословные права украинского дворянства. Только налоги должны были поступать в общегосударственную казну.

Таким образом, добровольное вхождение Украины в состав Российского государства защитило украинский народ от национального и религиозного гнета со стороны Польши и католической церкви, а широкая политическая и культурно-национальная автономия способствовала формированию украинской нации.

Дата добавления: 2014-11-06