Государственное устройство и местное управление

После Февральской революции сохранилось унитарное государственное устройство России. Временное правительство придерживалось курса на сохранение «единой и неделимой» России. Однако в условиях нарастающих центробежных тенденций, вопрос национально-государственного устройства игнорировался. Это породило неопределенность и непоследовательность действий Временного правительства.

Претерпело изменения управление национальными окраинами. 5 марта Временное правительство рассмотрело вопрос «о необходимости замены администрации на Кавказе и в Сибири». 8 марта Сибирь была разделена на 5 округов, в каждый их который тоже направлялись комиссары. Кроме губернских и уездных комиссаров Временное правительство учреждало и особые комитеты, вручая им власть в рамках крупных территориальных объединений на окраинах России. 9 марта был образован Особый Закавказский комитет, который взял на себя полномочия наместника на Кавказе. 5 апреля Временное правительство приняло на своем заседании постановление «Об Учреждении Туркестанского комитета». Были направлены комиссары в Прибалтийские губернии.

Либерализм Временного правительства способствовал мобилизации сепаратизма национальных политических элит. Сразу после Февральской революции Польша и Финляндия потребовали независимости. Временное правительство обещало независимость только Польше. Финляндии было отказано в праве на самоопределение. Более того, в июне было разогнано заседание сейма. Позднее Временное правительство склонялось к предоставлению Финляндии автономии.

Неопределенность была свойственная позиции политических элит Средней Азии. I и II Ввсероссийские мусульманские съезды (1––11 мая и 21––31 июля) заявили, что не помышляют о выходе из России, и ориентируются на предоставление либо национально-культурной автономии (если государство останется унитарным), либо статуса автономных республик (если государство станет федеративным).

Крайне неудачно решился вопрос об автономии Украины. 4 марта социалистические партии в Киеве создали Центральную раду. Она потребовала национально-территориальную автономию Украины. Но Временное правительство не приняло данное требование. В ответ Рада 10 июня провозгласила автономию, что было объявлено «открытым мятежом». В итоге Украина фактически перестала быть частью Российского государства и это при том, что позиции сепаратистов там были слабы.

Формирование местной административной системы затянулось. Она была создана только к осени 1917 г. На этом пути Временное правительство предприняло титаническиебольшие усилия, поскольку вопрос о власти на местах оказался очень запутанным. Боролись самые разные организации и учреждения: городские думы, земские управы, советы, общественно-исполнительные комитеты и т.д. Именно поэтому, как отмечают исследователи, в одних местах было полное безвластие, в других –– власть оказалась в руках какого-либо одного органа, в-третьих –– двоевластие, в-четвертых –– троевластие, в-пятых –– претендентов на власть появлялось столько, сколько активно действовало организаций и учреждений. Чаще всего главным носителем власти выступали общественные исполнительные комитеты. В их создании большую роль сыграли городские думы и земства. Исполкомы общественных организаций как органы, созданные революционным творчеством масс, были наиболее представительными и демократическими, отражающими реальный расклад сил на местном уровне.

4 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление «О реорганизации административной власти на местах». В соответствии с ним устранялись от должности губернаторы и вице-губернаторы. Обязанности губернаторов были временно возложены на «председателей губернских земских управ с присвоением им наименования «губернские комиссары Временного правительства»». Руководство административной деятельностью в уездах поручалось председателям уездных земских управ в качестве уездных комиссаров.

Губернский комиссар являлся носителем власти Временного правительства в губернии, ему присваивались все права и обязанности, возложенные на губернатора. Уездные комиссары назначались из числа лиц, рекомендованных губернским комиссаром и рекомендованных или избранных уездными комитетами. На комиссаров возлагался надзор за законностью деятельности всех лиц и мест. Постепенно у них появились помощники. Комиссары «обрастали» различными советами, комиссиями, отделами и т.д. Зачастую власть на местах весной 1917 г. принадлежала фактически не комиссару Временного правительства, а комиссариату.

По мере появления комиссаров вставал вопрос об их взаимоотношениях с исполкомами общественных организаций. Временное правительство стремилось совместить оба эти института таким образом, чтобы комиссарам досталась реальная власть, а комитетам –– сила общественного мнения. В полной мере этого сделать не удалось и уже во второй половине марта правительство признало за местными общественными организациями и учреждениями право избрания комиссаров. Потом они утверждались Министерством внутренних дел.

Основные надежды на создание работоспособной системы управления связывались с земскими и городскими органами самоуправления, которые предполагалось предварительно реформировать за счет предоставления им административных функций.

Городская реформа была проведена Законом от 15 апреля. Устанавливались всеобщие, равные, прямые, тайные выборы гласных городских дум на основе пропорциональной системы. Одновременно учреждались участковые (районные) органы самоуправления: участковые (районные) думы и управы в городах с населением не менее 150 тыс. жителей. Порядок производства выборов в гласные участковых дум устанавливался такой же, как и при выборах в гласные городских дум. Деятельность участковых (районных) дум и управ объединялась собранием председателей всех дум и управ, созываемым городской управой.

9 июня Временное правительство значительно расширило компетенцию городского управления. В числе новых функций фигурировали планировка города, заведование школьным делом в учебном отношении, оказание юридической помощи населению, охрана труда, охрана личной и общественной безопасности и порядка, управление милицией. Органы городского управления получили право издания обязательных постановлений, которые могли быть опротестованы губернским комиссаром.

21 мая Временное правительство ввело аналогичную модель выборов уездных земских гласных. Правда, выборы в уездные земства затянулись. Большинство организационных собраний новых уездных земств приходилось на октябрь- –– декабрь 1917 г. Уездные земства не спешили с избранием губернских гласных. Поэтому первые заседания губернских земских собраний состоялись в основном в декабре 1917 –– январе 1918 г.

9 июня 1917 г. Временное правительство утвердило изменения в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. На земские учреждения возлагались раскладка повинностей, наблюдение за состоянием дорог и т.д. Земства получили новые функции, среди которых: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом, устройство бирж труда и др. Губернским и уездным земствам было предоставлено право издания обязательных постановлений, которые имели обязательную силу. Надзор за законностью действий земских учреждений возлагался на комиссара Временного правительства.

19 марта Временное правительство приняло решение об организации волостного управления. Губернским комиссарам предписывалось приступить к образованию волостных комитетов, которым временно поручались функции волостного управления, впредь до создания волостных земств. Законом 21 мая в России было введено волостное земство, которое состояло из волостного земского собрания и управы. Устанавливались всеобщие, равные, прямые, тайные выборы. Выборы гласных волостных земств проводились по мажоритарной системе. На волостную земскую управу возлагались обязанности, которые ранее несли волостное правление и волостной старшина.

Волостное земство объявлялось органом местного управления, к предметам его ведения относилось оказание юридической помощи, охрана общественного порядка и безопасности и т.д. Административные полномочия волостных земств включали: объявление населению новых законов и подзаконных распоряжений, контроль за выполнением военной и военно-конской повинности, выдача удостоверений и видов на жительство, восстановление нарушенного порядка и охрана безопасности лиц и имущества, задержание виновных, застигнутых на месте совершения преступления и т.д.

Руководил всей системой земских учреждений Всероссийский земский союз. Положение о нем было принято в июне 1917 г. Его деятельность заключалась в осуществлении мероприятий, вызванных потребностями общеземского характера, войной и ее последствиями. Для решения этих проблем Союз мог создавать фабрично-заводские, торговые и кредитные предприятия. Союзу предоставлялись права по приобретению имуществ, вступления в договоры, иски и обязательства. Он оперировал средствами, формирующимися за счет ассигнований земских собраний, частных сборов, дотаций казны, доходов самого Союза. Его органами были: собрание уполномоченных, главный комитет, ревизионная комиссия.

Стремясь разрешить острые вопросы, Временное правительство предприняло меры для развития и создания общественно-государственных органов, которые стали частью административного механизма России. В первую очередь речь идет о продовольственных и земельных комитетах. На местах стихийно создавались продовольственные комитеты, которые 2 апреля были закреплены как местные органы Министерства земледелия. Первоначально их задачей была борьба со спекуляцией и оказание помощи голодающим. ПотомДалее продовольственные комитеты должны были обеспечить хлебозаготовки. Губернские продовольственные комитеты определяли порядок и сроки сдачи хлеба, производили реквизиции продуктов, контролировали цены и организовывали обязательные гужевые перевозки. Но процесс организации продовольственных комитетов затянулся, и создать действенную их систему так и не удалось.

Создавая земельные комитеты, Временное правительство надеялось с их помощью сохранить без изменений аграрный строй России. В соответствии с принятым 21 апреля законом создавались губернский, уездный и волостной земельный комитеты. Они должны были «собрать повсеместно сведения о земельных нуждах населения и подготовить к Учредительному собранию новый закон о земельном устройстве». Губернские и уездные земельные комитеты получили административные функции. Среди них: приведение и исполнение постановлений центральной власти; издание обязательных постановлений по вопросам сельскохозяйственных и земельных отношений, разрешение споров и недоразумений по вопросам земельных и сельскохозяйственных отношений и др. Несмотря на это Временному правительству в полной мере не удалось урегулировать земельные отношения с помощью земельных комитетов. Это было связано с тем, что процесс образования губернских и уездных земельных комитетов затянулся до августа 1917 г.

Итак, Временное правительство, развивая некоторые подходы к организации управления страной, заложенные в период Февральской революции думским Комитетом, создало сложную и противоречивую административную систему. Она не выдержала испытания революцией и уже осенью 1917 г. оказалась неспособной поддерживать порядок и законность на местах.

Дата добавления: 2014-11-06