Реформы местного управления

Высшие и центральные правительственные учреждения

Важнейшее место в системе государственного управления в петровское время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Еще в 1699 г. из состава последней была выделена Ближняя канцелярия. Первоначально она осуществляла контроль за приходом и расходом денежных средств приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии расширилась. В 1704 г. в ее состав были включены начальники приказов. В 1708 г. она получила новое название — Консилия министров. В работе Консилии министров просматривались черты все усиливающейся бюрократизации: стабильный состав, четкий режим работы, разграничение обязанностей.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Консилия министров. 22 февраля 1711 г. Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената. Созданный как временный орган (в указе сказано: «для отлучек наших»), Сенат превратился в постоянно действующее государственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из первых девяти его членов только трое в прошлом входили в состав Боярской думы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т. е. общее собрание сенаторов. В 1718—1722 гг. в составе Сената находились также руководители коллегий. Помимо присутствия при Сенате имелись: разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора), ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения; генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Он возглавлял Сенат, наделялся широкими полномочиями, выступал, по словам Петра I, в качестве «ока государева».

Круг вопросов, подведомственных Сенату, постоянно уточнялся.
Сенат осуществлял управление центральными и местными учреждениями, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, в отсутствие царя имел право издавать указы общегосударственного значения от своего имени. Он считался высшей судебной инстанцией, надзирал за судами, финансами, различными государственными учреждениями. Несмотря на наличие у Сената обширной компетенции, царь не делил с ним власть. Возникнув как высший административный, законосовещательный и контрольный орган, Сенат к концу правления Петра I превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве.

Образование коллегий. К концу XVII века приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись неупорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, волокита, произвол начальствующих лиц. Поэтому неудивительно, что одной из первых реформ Петра I в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699-1701 гг. Петр I провел реорганизацию приказов: они стали более крупными, общее их число сократилось с 44 до 25, была уточнена их компетенция. Это, однако, не привело к коренному улучшению работы приказов.

В 1717—1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята шведская модель государственного устройства. Шведская государственная система основывалась на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, популярном в Европе в XVI – XVII вв. Принципы камерализма: функционализм, который предусматривал создание учреждений, специализирующихся в какой-либо сфере (финансы, юстиция, военное управление); устройство учреждения на началах коллегиальности; четкая регламентация обязанностей; специализация канцелярского труда; установление единообразных штатов и жалованья.

В результате реформы упразднено подавляющее большинство приказов и учреждены коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, важнейшими из которых, «государственными», считались три: Иностранных дел, Военная и Адмиралтейска я, управлявшие соответственно внешнеполитическими делами, армией и флотом. Три коллегии ведали государственными финансами: Камер-коллегия (сбор налогов, пошлин, недоимок и т.д.), Штатс-контор-коллегия (выделение казенных средств правительственным учреждениям) и Ревизион-коллегия (финансовый контроль).

Еще три коллегии управляли различными отраслями экономики. Берг -коллегия ведала горной и металлургической промышленностью, Мануфактур-коллегия руководила казенными мануфактурами и находилась в Москве. Коммерц-коллегия осуществляла общее руководство внутренней и внешней торговлей, ведала постройкой и снаряжением купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, наблюдала за правильностью мер и весов.

Деятельность двух коллегий носила сословный характер: Вотчинная коллегия занималась проблемами дворянского землевладения, а Главный магистрат являлся органом управления и суда для городского сословия. Главный магистрат содействовал развитию торговли и промышленности в городах, наблюдал за городским хозяйством.

Управление местными судами находилось в ведении Юстиц-коллегии. Она также являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Кроме того, в существовавшей при Юстиц-коллегии Крепостной конторе оформлялись различные частные акты на земли и крестьян, купчие, доверенности, завещания и т.д. Коллегия юстиции осуществляла и судебно-административное руководство: устанавливала часы работы судебных учреждений, налагала взыскания на судей.

В 1722 году была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией, образованной не по функциональному, а по территориальному принципу и ведала делами на Украине. Размещалась Малороссийская коллегия там же, где и ставка украинского гетмана – в городе Глухове.

Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие учреждения. К концу правления Петра I существовало уже 13 коллегий. Они не охватывали всех отраслей управления. Вне коллежской системы было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управление и некоторые другие, оставшиеся в ведении частично сохранившихся приказов и иных органов.

В отличие от приказов коллегии имели единообразное устройство и делопроизводство, четко очерченную законодательством компетенцию и функционировали на основе принципа коллегиальности. В1720 г. был издан состоявший из 56 глав «Генеральный регламент», который подробно регламентировал организацию и порядок деятельности коллегий.

Каждая коллегия состояла из присутстви я (общего собрания) и канцелярии. В присутствие входили: президент, вице-президент, четыре-пять советчиков, четыре асессора. Президент коллегии назначался царем. Вице-президент и прочие члены коллегии назначались Сенатом и утверждались царем. Канцелярия коллегии вела ее делопроизводство и включала секретаря, нотариуса, регистратора, архивариуса, переводчика и писцов.

«Генеральный регламент» определял даже дни недели, по которым происходили заседания в коллегиях: понедельник, вторник, среда и пятница. По четвергам президенты коллегий заседали в Сенате. Дела в коллегиях обсуждались и решались коллегиально. Вел заседание президент, а в его отсутствие — вице-президент. Секретарь докладывал о деле. Опрос мнений по существу дела начинался с младших чинов. Вопрос решался большинством голосов, если при голосовании голоса разделялись поровну, то перевешивало мнение президента.

У ряда коллегий сложилась система отраслевых местных учреждений. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (комиссариатства), Юстиц-коллегия (надворные суды), Камер-коллегия (камеры и земские комиссары), Военная коллегия (губернаторы), Штатс-контор-коллегия (рентмейстеры). Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с «доношениями».

Поначалу президенты коллегий вошли в состав Сената, но ненадолго. Поняв, что их присутствие в Сенате только затрудняет надзор за коллегиями, царь в 1722 г. счел ненужным такое совмещение должностных обязанностей. В Сенате остались только президенты Военной, Иностранной и Адмиралтейской коллегий.

Согласно Генеральному регламенту то, что не могло быть решено в коллегии, передавалось на рассмотрение Сената. На практике коллегии обращались в Сенат в следующих случаях: 1) по спорам с другими учреждениями; 2) ввиду чрезвычайных событий; 3) по ходатайствам подчиненных коллегиям лиц; 4) по делам, превышающим их компетенцию; 5) по делам, требовавшим дополнения или изменения существующего закона. Однако коллегии всегда должны были иметь свое мнение о деле – иначе документы в Сенат не принимались.

Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они усматривали государственную пользу. В этом исследователи обычно видят некоторую степень самостоятельности коллегий от Сената.

Рис. 6. Государственный аппарат Российской империи при Петре I

В октябре 1700 г. скончался патриарх Московский и всея Руси Адриан. В связи с начавшейся тогда Северной войной Петр I попросил иерархов Русской православной церкви подождать с выборами нового патриарха. Временно во главе духовенства был поставлен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал именоваться «местоблюстителем патриаршего престола». Так в России было ликвидировано патриаршество.

Строя свое «регулярное» государство, Петр I взял курс на превращение церковной организации в часть государственного аппарата. Однако делать это, учитывая роль и значение церкви в обществе, приходилось поэтапно.

В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды. В 1721 г. для управления делами церкви был создан Святейший Правительствующий Синод.

По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. На этом основании некоторые историки относят его к центральным государственным учреждениям, однако, учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился, как равный с равным, посредством так называемых «промеморий»), его следует считать одним из высших органов государства.

Синод состоял из 12 человек, назначаемых царем из представителей высшего духовенства. В его ведении находились исключительно церковные дела: толкование церковных догм, канонизация святых, утверждение агиографической (житийной) литературы, цензура духовных книг, управление учебными заведениями, борьба с ересями и расколом, назначение и смещение церковных должностных лиц. Кроме того, Синод являлся также высшим судебным органом по церковным делам. В 1722 году для надзора за деятельностью Синода Петр I учредил должность обер-прокурора. На нее назначался, как правило, светский чиновник. Тем самым был сделан еще один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917—1918 гг.

В конце XVII — первой четверти XVIII века система местного управления несколько раз подвергалась существенной перестройке. Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления — бурмистерские избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистерской избы — президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве, переименованной в Ратушу в 1700 г.

В 1708 г. началась перваяобластная реформа. По указу Петра I территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Позднее были созданы Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными полномочиями. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер, который заведовал судебными делами. В аппарат губернатора входили также обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар (ответственный за денежные сборы) и обер-провиантмейстер (ответственный за продовольственное обеспечение армии).

Планировалось создать при губернаторах коллегии советников – ландратов (по 8 – 10 человек), избираемых местными дворянами, но этого сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов.

Две губернии — Петербургская и Азовская — ввиду их стратегического значения, находились на особом положении. Они управлялись генерал-губернаторами, назначавшимися из наиболее доверенных царю лиц. Сами же губернии делились на уезды. Во главе уездов стояли коменданты.

В 1719—1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате 11 губерний были поделены на 45 провинций. Позднее их число возросло до 50. Провинция превратилась в основную административно-территориальную единицу. Было также упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно-территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из 1500—2000 дворов. Во главе округа находился земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией.

Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами. Однако их власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Во главе важнейших провинций также стояли генерал-губернаторы и губернаторы, иногда – вице-губернаторы. Прочие провинции по-прежнему возглавлялись воеводами. У администраторов в провинции тоже были свои помощники: это камерир (сбор всех податей и налогов, заготовка продовольствия для армии); рентмейстер (прием, хранение и выдача казенных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, глава конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).

Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Коллегия в центре и подчиненный ей орган в провинции образовывали иерархически построенную систему управления отраслью. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов система ведомств в XVIII в. еще не сложилась.

В 1723 —1724 гг. была проведена последняя в правление Петра I реформа местного управления. В городах вместо бурмистрских изб появились новые коллегиальные органы — городовые магистраты. Они состояли из президента, двух-четырех бурмистров и двух - восьми ратманов (советников). В ведении магистратов находились управление городом, административно-полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции: в их юрисдикции был суд по гражданским и уголовным делам (кроме государственных преступлений).

Городовые магистраты находились в подчинении губернаторов и воевод, а общее руководство ими осуществлялось коллегией — Главным магистратом. Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром I в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказалась наиболее уязвимым звеном государственной системы. Действительно, высшие органы - Сенат и Синод - просуществовали до революции 1917 г., центральные органы - коллегии - до начала XIX в., большинство же местных органов было ликвидировано вскоре после смерти Петра I.

Дата добавления: 2014-11-06