Государственное и муниципальное управление как разновидность социального управления

Понятие, содержание и принципы социального управления

Социальное управление - это сложный вид деятельности, связанный с добровольным или насильственным подчинением людей общим интересам, обеспечивающий существование социальных организаций и решение сложных социальных проблем[154].

Социальному управлению присущи следующие его признаки:

а) существует там, где имеет место совместная деятельность людей и их общностей;

б) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности;

г) направлено на достижение определенной управленческой цели;

д) характеризуется наличием субъекта и объекта управления;

е) объектами воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности и взаимоотношения между ними;

ж) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом.

Элементами социального управления выступают: субъект управления, объект управления и управленческие связи (прямые связи и обратные связи).

Прямые связи – целенаправленное организующее воздействие субъекта управления на управляемый объект.

Обратные связи – канал информационного воздействия объекта управления на субъект управления с целью информирования о выполнении возложенных на него управленческих задач.

Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек — это и субъект социального управления, которое осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом социального управления выступают как отдельные личности, так и организации: государственные, общественные, международные[155].

Таким образом, социальное управление представляет собой общественные отношения между субъектом и объектом управления, сущностью которых является властное, организующее либо регулятивное, воздействие субъекта управления на поведение (деятельность) людей и их организаций, являющихся участниками социально-управленческой деятельности. Социальное управление характеризуется тем, что оно:

а) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий;

б) направлено на достижение целей и решение задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей;

в) использует имеющиеся властные полномочия и функции;

г) осуществляется на началах подчиненности участников управленческой деятельности единой управляющей воли субъекта управления (лица, коллектива, организации)[156].

Принципы социального управления – это исходные основополагающие требования, которыми руководствуются социальные общности в процессе своей жизнедеятельности. В них выражены необходимые основания деятельности органов управления. Если законы социального управления фиксируют существенные и повторяющиеся нормы профессиональной деятельности, то принципы социального управления устанавливают лишь основные правила этой деятельности[157].

Социальный закон есть существенная, устойчивая, повторяющаяся и внутренне присущая взаимодействующим человеческим общностям форма управления их деятельностью[158].

По содержанию принципы социального управления представляют собой руководящие установки, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. Посредством принципов социального управления организуется реальный процесс управления, т.е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого воздействия.

Выделяют четыре группы принципов социального управления:

1. Принципы принятия управленческих решений:

а) принцип непротиворечивости управленческих решений;

б) принцип преемственности управленческих решений;

в) принцип своевременности управленческих решений;

г) принцип законности и правовой защищенности управленческих решений и т.д.

2. Принципы государственного управления:

а) принцип разделения государственной власти на три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную;

б) принцип разделения государственной власти на территориальные уровни управления;

в) принцип двойного подчинения аппарата политической и административной власти и т.д.

3. Карьерные принципы:

а) принцип повышения служебной квалификации;

б) принцип «руки»;

в) принцип «отцовского лифта» и пр.

4. Организационные принципы:

а) принцип единоначалия;

б) принцип делегирования полномочий;

в) принцип оптимизации управления (совершенствование управляемой и управляющей подсистем);

г) принцип разумной управляемости;

д) принцип соответствия, т.е. работник должен соответствовать должности, а получаемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя;

е) принцип эффективности организационной структуры и т.д.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. В условиях ныне действующей Конституции Российской Федерации в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[159].

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого — упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность[160].

С точки зрения своего назначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Исходя из этого основополагающего признака К. С. Бельский определяет государственное управление как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль[161].

С организационной точки зрения, государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно, это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

а) во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

б) во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

в) в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, и т. д.)[162]. Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 Конституции Российской Федерации гласит, что: 1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; 2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под одно понятие "государственная власть", т. е. "управление государством". Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также ст. 10, 77, 78, ПО—117 Конституции Российской Федерации и другими законодательными актами. Административное право рассматривает государственное управление лишь в узком понимании.

К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам исполнительной власти, реализующим функции управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления; они также осуществляют функции административного принуждения, привлечения к административной ответственности виновных в совершении административных правонарушений. В деятельности именно этих органов с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие государственному управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения ("принуждающее" управление), то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации; в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля и принуждения, а также выполнять важные государственно-управленческие функции (например, общество по охране прав потребителей; лица, занимающиеся частной нотариальной практикой).

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление)[163]. Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4.Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи, осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным правовым актам, изданным самими органами государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении административных договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т. е. самоорганизация) с внешним управлением, т. е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

9.Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, наложение административных взысканий, применение мер предупреждения или пресечения).

Местное самоуправление составляет одну из важнейших частей механизма управления, который позволяет оптимально сочетать интересы и права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы.

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, имеющим как общие черты с государственной властью, так и существенные отличия. В целом же анализ природы местного самоуправления, местной власти позволяет сделать вывод о том, что в них органически сочетаются два начала: общественное и государственное. Местное самоуправление и государство тесно связаны и представляют собой два уровня властной организации общества.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования, местной администрацией), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Рассматривая вопросы системы органов местного самоуправления, автор делает вывод: именно исполнительные органы местного самоуправления, выполняющие по своей правовой природе и назначению исполнительно-распорядительные функции, непосредственно осуществляют оперативное управление развитием различных сфер жизнедеятельности муниципального образования.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

На основе анализа существующих подходов необходимо отметить, что местное самоуправление представляет собой одну из разновидностей власти, осуществляемой населением на местном уровне в определенных формах. Одной из форм реализации местного самоуправления является муниципальное управление, которое является разновидностью социального управления. Указанная управленческая деятельность имеет общие черты с государственным управлением, что неоднократно отмечалось в административно-правовой и муниципально-правовой науке. Вместе с тем характерной особенностью муниципального управления является то, что оно осуществляется на местном уровне специально созданными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Местное самоуправление как явление общественной жизни представляет собой в правовом смысле нечто базовое, охватывающее многие стороны организации местного населения на определенной территории. Муниципальное управление является составной частью местного самоуправления. Необходимо отметить, что местное управление понимается, в широком смысле, как управленческое воздействие, осуществляемое населением муниципального образования (субъект управления) на общественные явления и процессы (объект управления) с целью достижения социально полезного результата и исходя из интересов местного населения. Муниципальное управление, местное управление и местное самоуправление соотносятся как вид и род.

Признаками муниципального управления являются: а) социальный характер процесса муниципального управления; б) публичный характер муниципального управления; в) сочетание публичных и частноправовых начал в осуществлении муниципального управления; г) четкое определение субъекта и объекта муниципального управления; д) организация и реализация муниципального управления на четко определенных в законе принципах.

Таким образом, под муниципальным управлением следует понимать публичную, социально-полезную деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, созданных населением муниципального образования, которая сочетает в себе частноправовые начала, осуществляемая на основе четко определенных в законодательстве принципов и направленная на удовлетворение общественных интересов посредством воздействия па муниципальное хозяйство.

91. Организационно – правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности.

Организационно – правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) – это специфическая организационно – правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов и их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно – правовых отношений[164].

Законность в государственном управлении – это режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Законность служит неотъемлемой основой существования и развития демократически организованного общества. Принцип законности является конституционным. Ст.15 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

В юридической литературе законность рассматривается с трех сторон: как принцип государственной деятельности; как метод государственного руководства обществом; как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

Самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Основными требованиями законности являются:

- верховенство правового закона по отношению к другим юридическим актам и предписаниям;

- издание нормативно – правовых актов компетентными органами в пределах своей компетенции;

- своевременность обновления законодательства в соответствии с потребностями развития общества;

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных внутригосударственными и международными актами;

- контроль за точным и неуклонным соблюдением и исполнением законов;

недопущение случаев беззакония и произвола[165].

К основным принципам (основополагающим началам) законности относятся:

а) Единство – режим законности обеспечивает эффективную реализацию правовых предписаний на всей юрисдикционной территории государства. Создание в регионах автономных от общефедеральной и противопоставляемых ей систем законности не допускается;

б) Всеобщность – в рамках режима законности обеспечивается исполнение законодательно закрепленных требований всеми субъектами права – государственными органами, должностными лицами и гражданами.

в) Недопустимость противопоставления законности и целесообразности – целесообразность издания закона определяется его социальной полезностью. Применение закона предполагает обеспечение и защиту важнейших правовых институтов и принципов и, в силу этого, целесообразно, а значит, необходимо. Вместе с тем, целесообразность не может противопоставляться законности. Таким образом, целесообразность допустима только в рамках, определенных действующим законодательством[166]

Гарантии законности – это механизмы, при помощи которых обеспечивается высокая эффективность законности как политико – правового режима защиты интересов государства и общества, прав и свобод человека и гражданина.

В юридической литературе гарантии законности подразделяют на общие и специальные (юридические).

Общие гарантии законности – это специальные факторы, обусловленные объективными закономерностями общественного развития, с которыми связывается упорядоченность общественных отношений, их соразмерность законам данного государства. К ним относятся: экономические (материальные) гарантии законности; социальные гарантии законности; политические гарантии законности; идеологические гарантии законности.

Юридические гарантии законности – это система специальных юридических средств и методов, при помощи которых осуществляется укрепление режима законности, обеспечивается законосообразное поведение всех субъектов права, в том числе и самого государства, действующего в лице соответствующих органов и должностных лиц. К ним относятся: а) закрепление требований законности в нормативных правовых актах, среди которых высшей юридической силой обладает «Основной закон»- Конституция; б) совершенствование действующего законодательства с учетом динамики управленческих отношений; в) нормативно – правовое регулирование наиболее значимых отношений в сфере государственного управления; г) меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; д) нормативно – правовое закрепление средств пресечения правонарушений в сфере управления; е) юридическая ответственность и др.

Одним из важнейших принципов законности является ее неразрывная связь с государственной дисциплиной. Государственная дисциплина представляет собой точное соблюдение всеми организациями, государственными службами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организа­ций по выполнению возложенных на них обязанностей и реали­зации предоставленных прав.

Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и взаимообусловлены. Строгое соблюдение всеми субъектами права законов и подзаконных нормативных актов — важнейшее требование, как законности, так и государственной дисциплины, что и послужило основанием считать законность и государственную дисциплину однопорядковыми социальными явлениями.

Поскольку законы и другие правовые акты устанавливают задачи, компетенцию, права и обязанности различных звеньев государственного аппарата и его работников, порядок их деятель­ности, постольку и сущность государственной дисциплины состоит, прежде всего, в соблюдении этого порядка, в точном исполнении предписаний законодательства относительно прав и обязанностей государственных органов и занятых в них работников государственного аппарата. Следовательно, законность — основная составная часть государственной дисциплины. Это объясняется тем, что основные требования государственной дисциплины оформляются в виде правовых норм и содержатся в законах, указах, актах органов исполнительной власти Российской Федерации и других правовых актах. В соответствии с принципами законности эти акты должны неукоснительно соблюдаться.

При всей близости законности и государственной дисципли­ны они не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правовой регламентации общественных отношений (тру­довая, финансовая, служебная, воинская дисциплина и т.д.), но и в сфере действия иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т.д.). Ее содержание шире содержания понятия «законность», ибо включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях, как правовых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюде­ния и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содер­жание дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значи­тельно глубже, чем законность, проникает в производственные отношения и теснее связана с экономическими категориями.

Реализуя требования законности и дисциплины, каждый орган управления, каждое должностное лицо и государственный служа­щий, общественные организации и граждане обязаны постоянно следить за соблюдением законности и государственной дисциплины.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере деятельности обеспечивают многие государственные органы, прежде всего это органы исполнительной власти, а также специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

В настоящее время сложились и функционируют три организационно – правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины:

а) государственный контроль;

б) государственный надзор;

в) государственная контрольно – надзорная деятельность.

Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль включает в себя три обязательных элемента:

- во – первых, проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

- во – вторых, проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

- в – третьих, принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно – дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности)[167].

В отличие от надзора контроль характеризуется наибольшей возможной глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно – предупредительных, административно восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Государственный контроль классифицируется по различным основаниям:

а) по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль;

б) по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых проверок;

в) по органам, осуществляющим его выделяют Президентский контроль (непосредственный или опосредованный), контроль со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (непосредственный или опосредованный), внутриведомственный контроль, государственный контроль органов представительной (законодательной) власти, государственный контроль органов исполнительной власти (правительственный контроль) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов исполнительной власти, а также функциональный надотраслевой контроль органов исполнительной власти субъектов РФ, государственный контроль органов судебной власти, общественный контроль за законностью в сфере государственного управления.

Надзор как отличный от контроля, другой организационно – правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно – правового регулирования представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также связанную с систематическим наблюдением и постоянным присмотром за деятельностью субъектов управленческих административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства[168].

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно – противоэпидемиологических, правил разрешительной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и форм воздействия.

Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими – либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения - протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения.

Особым своеобразным организационно – правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно – правового регулирования является контрольно – надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные службы- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и т.д, государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти – Государственная инспекция безопасности дорожного движения, государственная трудовая инспекция Минздрава и социального развития РФ, инспекция по маломерным судам МЧС и ГО РФ и т.д.).

По своему содержанию деятельность государственных контрольно – надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики весьма полезного свойства, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору в отдельности, в частности относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора: во - первых, функциональные виды отраслевого государственного надзора, такие как: банковский надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов; государственный страховой надзор для защиты прав и интересов страховщиков и государства, эффективности развития страховых услуг; государственный санитарно – эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно – эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; во – вторых, некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора, к которым относится прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различными структурами МВД, другими правоохранительными органами.

Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления[169].

Дата добавления: 2014-10-15