Развитие этико-правового сознания и поведения граждан

Наличие развитого этико-правого сознания граждан и этико-правового поведения – еще один названный нами признак гражданского общества, степень присутствия которого сегодня в России следует охарактеризовать.

Состояние законности и правопорядка в массовом сознании связывается с деятельностью правоохранительных и судебных органов, потому что эффективность законов определяется практикой их применения. Если надежды граждан на защиту не оправдываются, то складывается скептическое отношение к правопорядку, которое уже само по себе становится криминогенным фактором в общественном развитии.

Данные НИИ Генеральной прокуратуры свидетельствуют, что из года в год падал социальный престиж всех правоохранительных и судебных органов, росло недовольство их деятельностью, утрачивалось доверие к ним. Этот же вывод получил подтверждение в сравнительных исследованиях ВЦИОМ (1993-1998 гг.). Под научным руководством заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.Р. Ратинова и доктора юридических наук Г.Х. Ефремова по специальной программе с помощью Фонда «Общественное мнение» были проведены всероссийские репрезентативные опросы, выяснявшие отношение граждан к судьям, судебной власти, правоохранительным органам[88].

Выяснилось, что милиции доверяет 10,6 % респондентов, суду – 9,8 %, прокуратуре – 6,7 %, а никому не доверяет 37, 4 %. Негативное мнение о судьях высказало 1055 человек, в то время как позитивное только 666. Самое распространенное представление в массовом сознании о судьях - как о прислужниках властей, влиятельных и богатых людей (27,7 %). Так характеризуется проблема независимости суда. Только 14 % опрошенных считает, что суд гарантирует беспристрастное рассмотрение дел. 60 % ответили, что перед судом не все равны.

В мае 2004 года по заказу фонда «Общественный вердикт» аналитический центр Юрия Левады провел опрос жителей 12 крупнейших городов России с целью выявить отношение горожан к милиции[89]. Оказалось, что на протяжении 10 лет доля россиян, полностью доверяющих милиции, колеблется около 10%, тогда как доля полностью не доверяющих в большинстве случаев около 40%. Это недоверие носит массовый, устойчивый характер и обосновывается респондентами. 80% убеждены, что милиция коррумпирована, 40% уверены, что она связана с криминалом. И все же 2/3 опрошенных в случае необходимости будут обращаться в милицию, особенно малоимущие граждане. Ослабление контроля над милицией со стороны общества и государства ведет к дальнейшему разложению этого социального института.

Таким образом, очевидно, что суд и правоохранительные органы воспринимаются как часть запретительного механизма государственной машины, в них люди не усматривают правозащитной функции.

К этому следует добавить, что правовая грамотность, не говоря уже о правовой культуре населения, была и остается низкой, поскольку право (как, впрочем, и этика) так и не включено в программу среднего образования в России. Этика как самостоятельная дисциплина не изучается на многих даже гуманитарных факультетах в высших учебных заведениях. Откуда же взяться гражданской культуре, если никто не обучает население ее этико-правовым основам?

Что же касается взаимодействия государственной и негосударственной сферы деятельности, и здесь правовое поле является пока ареной для борьбы сторон. Такой вывод можно сделать, например, если рассмотреть существующее законодательство с точки зрения того, насколько оно обеспечивает механизмы правовой защиты любых общественных структур.

В Российской Федерации правовая основа гражданского общества в системном виде начала складываться только в 1990-х годах. Хотя и ранее существовали отдельные нормативные акты, регулирующие деятельность общественных структур. Самый ранний из них – Постановление ЦИК СНК СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих целей извлечение прибыли».

В 90-х годах термин «некоммерческая» организация» в законодательстве России находит все большее применение – он содержится более чем в 40 законодательных актах. В 1995 году вступила в силу первая часть Гражданского кодекса РФ, закрепившая в специальном разделе (статьи 116- 123, параграф 5, глава 4) все действующие нормы о некоммерческих организациях.

В 1995 году Государственная Дума принимает сразу 6 законов, определяющих правовой статус основных видов некоммерческих организаций: «Об общественных объединениях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О торгово-промышленных палатах в Российской федерации».

По сравнению с предыдущим законодательством это было явно более либеральным. Оно защищало интересы общественников и расширяло их права. Например, появилось право легального существования вообще без государственной регистрации, что, однако, не снимало ответственности за соблюдение нового законодательства.

Произошло четкое разделение государственной и общественной деятельности. Закон запретил государственным органам становиться учредителями общественных объединений, использовать в их интересах государственную собственность, а также влиять каким бы то ни было образом на их деятельность.

С 1996 по 2003 год выходит 9 законов, регламентирующих деятельность общественных структур различного направления. Активно идет развитие законодательства, регулирующего взаимодействие некоммерческих организаций и государственных органов.

Безусловно, позитивным для некоммерческого сектора с точки зрения диверсификации источников финансирования за счет активного привлечения местных ресурсов стало вступление в силу в 2006 году поправок в Федеральный закон от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Внесенные поправки предоставили НКО статус полноценных участников конкурсных отношений. Это дало возможность организациям, предоставляющим социальные услуги, получать дополнительные средства на реализацию их программ из бюджета. До сих пор региональные законы о социальном заказе существовали только в 5 субъектах РФ - Иркутской, Нижегородской, Оренбургской областях, Пермском крае и Кабардино-Балкарской Республике.

22 декабря 2006 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла в третьем чтении No 275-ФЗ "О формировании и использовании целевого капитала некоммерческих организаций". Новый закон позволит обеспечить комплексный подход к регулированию процесса формирования и использования некоммерческими организациями - собственниками целевого капитала (эндаумента) доходов от него в качестве источника финансирования уставной деятельности НКО.

Законодательство о взаимодействии органов власти и НКО существует во всех субъектах Российской Федерации и насчитывает более 750 нормативных актов. Нормы о публичных или общественных слушаниях включены в различные региональные нормативные акты в 55 субъектах Федерации. В настоящее время при активном участии некоммерческого сектора разрабатывается пакет изменений в законодательство Российской Федерации, включающих процедуры общественного (гражданского) контроля, общественной экспертизы и публичных слушаний на федеральном уровне. В 2006 году НКО начали включаться в такие процедуры, как публичные слушания на уровне субъектов РФ и муниципалитетов по отчетам об исполнении бюджета.

Все эти законы дополнились целым рядом Постановлений Правительства РФ. Таким образом, в весьма короткий срок в России возникло обширное законодательное поле, которое создавало возможности для развития всяческой инициативы граждан в решении своих проблем и удовлетворении интересов и потребностей.

Однако многие очень важные вопросы деятельности гражданского общества еще не решены на законодательном уровне. Так, например, требует законодательного внимания территориальное общественное самоуправление. С одной стороны, ситуация здесь выглядит относительно благополучной - число таких организаций за рассматриваемый период выросло на 90%. С другой стороны, следует иметь в виду следующее. В 2003 году был принят Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", в котором развитие территориального самоуправления было признано одним из важнейших направлений муниципальной реформы. В последующие годы практически во всех органах местного самоуправления в соответствии с законом были приняты новые уставы, в которых развитию органов территориального общественного самоуправления уделялось особое внимание.

Казалось бы, следовало ожидать массового развития этой формы общественных организаций. Парадоксально, но относительно массовое развитие территориального самоуправления пришлось на период до 2004 года, а в последующие годы рост числа этих организаций, по данным Общественной палаты, заметно упал (до 3% в 2006 году)[90]. На 1 октября 2006 года число таких организаций по стране не достигает полутора тысяч, что ничтожно мало по сравнению с потенциалом развития этой крайне важной формы общественной самодеятельности.

Таким образом, положения Федерального закона оказались недостаточными для того, чтобы дать реальный толчок развитию этой формы некоммерческих организаций. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о внесении поправок в действующее законодательство, способствующих развитию территориального общественного самоуправления.

Процесс совершенствования законодательной базы, способствующей развитию гражданского общества, не должен прерываться. И должен быть направлен на выработку приемлемых форм взаимодействия общественности с государством, при которых не происходит огосударствления общественной сферы, и вместе с тем присутствует государственная поддержка сектора.

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года No 38-р, приоритетными направлениями развития организаций гражданского общества определены: модернизация законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций; обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг; обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций. Основные направления модернизации законодательства подробно изложены в Докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в России».

Поиск путей взаимодействия власти и общества зависит, прежде всего, от взаимного желания найти взаимопонимание, ведь проблемы порой возникают не из-за чьего-то злого умысла, а именно из-за непонимания сторонами проблем и намерений друг друга. Особенно часто это проявляется в практике правоприменения.

Так, например, 18 апреля 2006 года вступили в силу изменения в законе о некоммерческих организациях. Поправки были связаны с изменением порядка регистрации некоммерческих организаций и вызвали множество нареканий и критику со стороны этих организаций, и даже породили мнения о наступающем новом этапе законодательного удушения общественной инициативы.

И, действительно есть о чем задуматься. По поручению Совета при Президенте РФ по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека специалисты Высшей Школы Экономики, Московского государственного университета, Института национального проекта «Общественный договор», института гражданского анализа и Левада-центра составили аналитическую записку «Экономические последствия нового законодательства о некоммерческих организациях»[91]. Произведя расчеты, они обнаружили, парадоксальную ситуацию: регистрация некоммерческой организации теперь обойдется приблизительно в два дороже, чем регистрация коммерческой организации. Кроме того, прямые расходы некоммерческих организаций (НКО) на подготовку требуемой по закону отчетности могут находиться в интервале от 2 до 10 млрд. рублей в год. И это при том, что, по данным мониторинга Общественной палаты, совокупный годовой бюджет НКО составляет всего 128 млрд. рублей. И, наконец, для проверки этой отчетности понадобиться увеличение штата проверяющих государственных служащих на 35 тысяч человек, что увеличит расходы на их зарплату на 6,5 млрд. рублей. Имеющимся штатом проверить каждую организацию можно будет не чаще чем один раз в 80 лет. Решая одни проблемы, новый закон породил другие.

Руководство Федеральной регистрационной службы предложило региональным руководителям НКО создать на местах такие совещательные органы в виде постоянно действующих советов (рабочих групп), которые бы занимались рассмотрением проблем, возникающих в ходе реализации закона, и вели разъяснительную работу. По сути дела государственные органы сделали предложение территориальным общественным палатам и другим общественным ассоциациям вступить в постоянный переговорный процесс для решения общезначимых проблем.

В свою очередь юристы некоммерческого сектора из 17 российских регионов в июне 2006 года собрались в Москве на совещание и приняли решение о создании общероссийской сети юристов гражданского общества. В планы сети юристов входит разработка методических рекомендаций для руководителей некоммерческих организаций и общественных объединений, которые помогут им вести свою деятельность в соответствии с положениями нового закона.

Одновременно с этим в планы организаторов сети входит развитие сотрудничества с органами законодательной и исполнительной власти. Это касается как работы над усовершенствованием практики применения Федерального закона об НКО, так и проведения экспертизы действующей правовой базы и выдвигаемых на рассмотрение законопроектов. Тенденцией последних лет является все большее усложнение законодательства так называемого «третьего сектора», и общественные организации уже не в состоянии вести свою деятельность без привлечения профессиональных юристов. Сеть юристов планирует выступить с серией законодательных инициатив, создающих условия для нормального развития институтов гражданского общества и повышения прозрачности правового поля.

Итак, мы имеем пример, когда государство и общество делают шаги навстречу друг другу. И особенно обнадеживает тот факт, что это произошло именно в сфере формирования правового поля, в котором предстоит развиваться гражданскому обществу. Можно надеяться, что если проблемы обсуждаются в их истоке, то они имеют много шансов на успешное решение.

Важно также отметить, что изменения в законе о НКО коснулись не только порядка регистрации и функционирования НКО, но и порядка их финансирования. Не секрет, что основным источником средств для «третьего сектора» являлись иностранные гранты, направленные на поддержку гражданских инициатив. С одной стороны, такая ситуация вызывала недоумение у мирового сообщества: почему развитие гражданских начал в России финансирует кто угодно, но не сама Россия? С другой стороны, появлялись основания считать, что вместе с экономической помощью из-за рубежа приходит и контроль над развитием общественных процессов в стране.

Изменения в законе об НКО ограничили возможности получения иностранных грантов, но при этом была определена возможность для некоммерческих организаций на конкурсной основе получать гранты из бюджетных средств. На 2006 год для этих целей была выделена сумма 250 млн. рублей, которые будут распределяться под контролем Общественной палаты. В июне Общественная палата приняла «Положение о конкурсе среди некоммерческих организаций, участвующих в развитии гражданского общества в России», а к середине августа уже приняла около двух тысяч заявок от различных НКО на общую сумму, превышающую 2,5 млрд. рублей. Это, с одной стороны, говорит о том, что «третий сектор» активен и мобилен, а с другой – что он имеет весьма слабую материальную базу для своего существования и развития. И даже то обстоятельство, что еще 250 млн. рублей было выделено на грантовые программы, конкурс которых будут проводить представители Президента в федеральных округах, не удовлетворил обозначившийся спрос. В конце декабря 2006 года было объявлено, что 1054 некоммерческие организации получили гранты на общую сумму 500 млн. рублей.

Теперь организациям следует продемонстрировать свою состоятельность в реализации собственных идей в рамках обозначенного правового поля и предоставленных финансовых возможностей. Это станет основанием для дальнейшего сотрудничества с государством.

Однако надо отметить, что для такого процесса общественным представителям необходимо иметь высокий уровень профессиональной компетентности, развитую правовую культуру. Именно с этим в нашей стране, как мы говорили выше, пока весьма плохо. Можно сказать, что реализация этических норм, правовая компетентность и законопослушание как основа выстраивания отношений в гражданском обществе и при взаимодействии гражданских союзов с другими структурами общества (в первую очередь, с государством), сегодня в России еще не являются нормой бытия. И это несмотря на наличие в стране вполне приемлемых основ гражданского законодательства и российских этических традиций.

С целью создать благоприятные условия для реализации молодежью традиционных духовно-нравственных ценностей народов России и утверждения практики решения молодежных проблем с морально-нравственных позиций Общественная палата[92] объявила конкурс на лучший проект Кодекса этики молодого гражданина России. Предметом Кодекса палата определила следующий комплекс отношений молодого человека: с семьей, со старшим и младшим поколениями, внутри своего круга, с государством, правоохранительными органами, армией, в системе образования, в рамках трудовой и предпринимательской деятельности, межэтнические и межконфессиональные отношения. Сформулированы принципы разработки Кодекса. Таким образом, объявлено широкое поле дискуссии, в котором может принять участие каждый.

Обсуждение этой и всех вышеперечисленных проблем необходимо организовать в средствах массовой информации, если рассматривать последние как активных участников формирования гражданского общества. Хотелось бы ожидать от них постоянного анализа всех происходящих в обществе процессов с точки зрения их этико-правовой состоятельности. Такому анализу должны подвергаться и действия отдельных граждан в их обыденной и общественной жизни. Имеем ли мы аналогичный опыт деятельности СМИ – об этом разговор пойдет в последующих параграфах.

Дата добавления: 2014-10-17