Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы государственного управления

В завершение раздела о государственном управлении как системном общественном явлении хотелось бы отметить, что государство, с одной стороны, и по своим причинам, а общество, с другой, весьма заинтересованы в том, чтобы в любой момент времени и перед лицом любых, даже самых неожиданных проблем система государственного управления всегда была действенной, рациональной и эффективной. Весь вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать средства и ресурсы.

Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая социалистическую идею свободы и равноправия трудящихся превратила чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. Приведу лишь несколько суждений, написанных в 1905 году человеком, наверное, лучше нас знавшим ситуацию в свое время: "При безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно... В результате единственной действительной властью в стране является канцелярия... В довершение всего — это 50-летнее владычество бюрократии очень быстро произвело вредное воздействие на ее собственный персонал... В общем получилось то явление, что всевластный правящий класс бюрократии, по личным качествам, начал становиться гораздо ниже "управляемых".

¹ Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 398 — 399.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т105

"Ахиллесовой пятой" нашего государственного управления, независимо от его формационных особенностей, фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм, которые не давали ему ни устойчивости, ни динамики. Неустойчивость происходила (да и происходит) потому, что при унифицированности элементов государственные органы "схватывают" адекватно только отдельные стороны, моменты управляемой действительности, в то время как другие проявления просто втискиваются в искусственно созданные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искусственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него вырваться, уйти, уклониться. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.

Для сохранения и навязывания искусственного государственным органам приходится постоянно бороться с отклонениями, преодолевать сопротивление "среды". В результате система государственного управления погружается в состояние напряженности, зыбкости, внутренней конфликтное™. Но поскольку жизнь всегда сильнее любых догм и канонов и рано или поздно прорывает их сеть, то государственное управление подвергается таким "спазмам" и деформациям, которые вообще надолго выводят его из строя. Оно сотрясается революциями, реформами, а общество теряет управляемость.

Динамизм государственного управления утрачивается по той причине, что участниками управленческих процессов всегда являются люди и любая унификация их отношений ведет к закостенению, формализации и омертвлению жизни. Не срабатывают здесь даже периодические реформы, пусть самого радикального свойства, ибо и они часто охватывают лишь отдельный круг явлений, оставляя многие вне преобразований, и не продвигают, как правило, развитие, а лишь компенсируют его отсутствие и к тому же влекут за собой существенные и безвозвратные общественные издержки.

Выход существует, он найден многими странами, но в наших условиях требует совершенно нового мышления, фактически прорыва традиционных подходов. Речь идет не просто о реализации концепций (в· мировой трактовке) разделения власти, федерализма, децентрализации, деконцентрации и других в государственном управлении. Имеется в виду признание системы государственного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному саморазвитию.

Разумеется, что статусы государственных органов и государственных должностей — это юридические установления, и в известной мере они должны быть стабильными, но реальное функционирование им задается людьми, теми, кто в этих органах служит и

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т106

эти должности замещает. Поэтому ни один однотипный орган и ни одна однотипная должность не реализуются абсолютно одинаковым образом. Их человеческий потенциал предопределяет многообразие конкретных и дифференцированных способов, форм, методов, операций и процедур по созданию и реализации управляющих воздействий. Самое большее, к чему реально здесь можно стремиться, видимо, состоит в том, чтобы путем установления компетенции государственного органа, обязанностей и полномочий по государственной должности ограничить произвол и добиться согласования управленческих решений и действий. Творчество же всегда будет оставаться за человеком.

Первая проблема, которая при этом возникает, заключается в том, каким образом и насколько система субъекта государственного управления может охватывать и воспроизводить систему многообразных управляемых объектов. При ее рассмотрении нередко ссылаются на кибернетический закон У.Р. Эшби, согласно которому для обеспечения гомеостазиса динамической системы необходимо, чтобы многообразие управляющих параметров соответствовало многообразию составляющих управляемых объектов. Закон этот, в общем, верен для кибернетических систем, но при применении в государственном управлении он нуждается в поправках на способность управляемых объектов к самоорганизации и самоуправлению.

Значит, субъект государственного управления не должен буквально повторять или воспроизводить в себе развивающееся многообразие общественной жизни. Вместе с тем, он не может и не реагировать на происходящее и оставаться как бы в стороне. Решение такой дилеммы видится в том, чтобы, с одной стороны, ограничить разумными и достаточными пределами вмешательство государственного управления в общественную жизнедеятельность людей, дав в последней простор ее естественным законам и формам, а с другой, сделать весьма многообразными и адаптационными сами управленческие процессы. Главное для субъекта государственного управления и его отдельных компонентов — найти в управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а также "критические" (болевые) точки, воздействуя на которые можно сохранять или преобразовывать их состояние.

Вторая проблема заключается в придании субъекту государственного управления такой конфигурации и таких свойств, которые бы, с одной стороны, позволяли совокупную мощность государственного управления использовать наиболее рационально и эффективно, а с другой, способствовали интеллектуальному усилению этой мощности при снижении удельного веса материальных затрат на нее. Первая часть данной проблемы требует умелого распределения целей и функций государственного управления по иерархической пирамиде государственных органов и государст-

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т107

венных должностей. Причем, распределения как по вертикали — принципы федерализма и самоуправления, так и по горизонтали — принципы специализации и комплексности управления. Необходимо слаженное и скоординированное развитие самостоятельности и ответственности человека, общественных самоуправленческих механизмов, общественного управления, менеджмента, местного самоуправления и государственного управления.

Логично, что многообразие форм и видов собственности, свободный рынок, международный обмен предполагают и предопределяют многообразие организационных структур хозяйствования — ведения экономических и социальных процессов. Ими могут быть как крупные, диверсифицированные концерны, консорциумы, ассоциации, научно-производственные и производственные объединения, агропромышленные комплексы и фирмы, так и одновременно, рядом с ними и даже в их структуре — средние и мелкие предприятия, вплоть до основанных на семейном труде. Все зависит от объемов и технологии деятельности, охватывающей стадии производства, распределения, обмена и потребления.

Вторая часть названной проблемы обусловливает актуальность создания системы по развитию человеческого потенциала государственного управления. Здесь необходим комплексный подход, предполагающий управленческую подготовку не только собственно управленческих кадров либо государственных служащих для государственного управления, что у нас подразумевается традиционно, но и тех, кто находится в управляемых объектах, ориентируется на управляющие воздействия и воспринимает их. Ведь если те, кто по разным основаниям и причинам включаются в управленческие процессы, не будут понимать значения и смысла государственного управления, не смогут разделять его идеологии и ценностей, проводимой им государственной политики, то трудно надеяться на то, что государство сможет реализовать объективно стоящие перед ним цели. Как это ни странно прозвучит для некоторых, но вся система образования, воспитания и информации в обществе должна постоянно и неуклонно проводить линию на формирование управленческой культуры всех людей. Разумеется, не только управленческой культуры, но вообще культуры, всех ее видов, однако в том числе и управленческой.

В качестве примера приведу обзор известной всему миру "мягкой" системы управления, сделанный ученым из США. Эта система является зеркальным отражением глубоких исторических традиций в отношениях между людьми на всех уровнях, которые вплетены в ткань современного общества посредством семейных, школьных, корпоративных связей (школа — университет, университет — компания, компания — поставщик, бизнес — правительство, промышленность — торговля, корпорация — банк, торговая ассоциация — правительственный департамент и т.д.). Эти связи

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т108

составлены из многообразной и всеохватывающей мозаики личных отношений, коллективной работы, совместной учебы, одинакового социального происхождения. В японской культуре информация, ценностные установки, традиции, навыки становятся инструментами выработки и достижения общих целей. Вот понимание связанности управления с обществом, а общества с управлением.

Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно сформулировать в виде набора правил, которые должны быть разработаны и реально использоваться для обеспечения многообразия и целостности системы государственного управления. Не претендуя на исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила дифференциации и согласования различных элементов государственного управления, способные придать устойчивость и динамизм соответствующей системе.

При формировании "древа" целей: четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении; правильное определение обеспечивающих целей (целейсредств), достижение которых способствует главной цели; прогностический учет производных или побочных целей, которые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.

При построении функциональной структуры: предоставление подсистеме государственных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления; сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные управленческие задачи; обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления; "наполнение" управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.

При создании организационной структуры: распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, кол-

^См.: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М-, 1988. С. 71.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т109

лективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным и ответственным ведением конкретной управленческой работы; установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля; обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий; непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие; согласованное "расположение" человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.

При организации управленческой деятельности: обеспечение совпадения социальной роли элементов государственного управления и возможностей людей, призванных его реализовывать; использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления; последовательная ориентация при работе с элементами государственного управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.

Системное освоение даже названных правил может способствовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой проблемы требует знания того, что будет предложено в следующих разделах и темах.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем заключаются системные характеристики государственного управления? Их различие между собой.

2. Значение прямых и обратных связей в обеспечении системности государственного управления.

3. Что такое типичное и уникальное в государственном управлении? Какова зависимость между ними?

4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы государственного управления?

d:\zavalny\Books\temp\00.htm

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т110

d:\zavalny\Books\temp\00.htm - glava08

Раздел II. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

d:\zavalny\Books\temp\00.htm - glava09

6. "Древо" целей и функциональная структура государственного управления

6.1. Формирование "древа" целей государственного управления.

6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления. 6.3. Понятие и виды функций государственного управления. 6.4. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление.

6.1. Формирование "древа" целей государственного управления

Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана. Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема о том, какое общество хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители в виде императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на государственном уровне по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились. Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема (продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!

Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает прежде всего изменение механизмов целеполагания в государственном управлении, придание данной подсистеме элементов объективно обусловленного, обоснованного и рационального ха-

d:\zavalny\Books\temp\Kons1.htm - т111

рактера. Как уже отмечалось, цели представляют собой продукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность — объективное основание и идеальное выражение — ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различным соотношение между действительным и идеальным (воображением), образно говоря, между "земным" и "небесным". Чаще в целях превалирует субъективное, ибо его легче "создавать": лежи на диване, смотри в потолок — и сочиняй посмелее да поглобальнее. Этим-то и занимается уже не одно столетие наша "радикальная" интеллигенция.

Между тем выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опирающимся на государственную власть, — очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.

Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Надо сразу же и четко сказать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым "сверху", мол, виднее, объективно цели государственного управления рождаются и должны рождаться "внизу" — идти от потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Пора в конце концов осознать, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Нет избранных народов, и ни на один народ Господь не возложил какие-либо мессианские функции. Если кто и пытался их присваивать, то делал это по собственной инициативе и в своих корыстных интересах. Тем самым именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления.

Это требует большой умственной работы. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри его. реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления. Не случайно в предыдущем разделе освещению данных вопросов отведено столь много места. Целеполагание в государственном управлении должно рано или поздно стать объективизированным.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т112

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государства. Известна формула французского философа Огюста Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без "заглядывания" в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах нашего столетия Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как четыре "π" — предвидение, прогнозирование, программирование, планирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие виды управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем — логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него — к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию — выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, "планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы

icm.: Кондратьев Н.Д. План и предвидение. Проблемы экономической динамики. М., 1989. С. 91 - 134.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т113

хотим достичь". Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Под влиянием Марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополагающей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, экономика создает ресурсную базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к разрушению системы "природа — общество — человек", что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Думается, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей; 1 См.: Кунц Г., 0'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. В 2-х т. Пер. с англ. М., 1981. Т. 1. С. 147.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т114

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению; организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организационных структур; деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам; информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Разумеется, данная иерархия целей государственного управления во многом условна, является предметом логических размышлений, но она создает известный ориентир, "шкалу отсчета" в данном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осуществляет цели.

И, в-четвертых, построение, собственно говоря, самого "древа" целей государственного управления. Центральными, определяющими ("стволом") "древа" целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Д.К. Гэйбрейт называет защитными и положительными¹. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям: по объему — общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам — конечные и промежуточные, по времени — отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но могут возникать при этом и

1 См.: Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. Пер. с англ. М., 1976. С.126, 147.

d:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т115

носить негативный, противоположный смысл. Они нежелательны, и все-таки с ними приходится считаться.

Построение "древа" целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение стратегических (главных) целей, а затем произвести "разветвление" этих целей по всем другим их видам. Важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы "работали" друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.

Дата добавления: 2014-10-23