Система державного управління в галузі захисту об'єктів довкілля 2 страница

У зв'язку з цим доречним є питання: а в які показники можна перевести отруєння людини та довкілля на суму 439,8 тис. грн.?

РПУ також відзначає, що систематично порушується Порядок встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, не перевірється повнота його сплати. Як зазначено у висновках, - це прямий шлях до зловживань з боку посадових осіб. Не створено реєстру місць видалення відходів, нелегалізовано діючих звалищ, не оформлено дозвільної документації суб'єктам господарювання, які утворюють та розміщують відходи. Держекоінспекції не контролюють усунення порушень, не звертають увагу на безвідповідальність суб'єктів господарювання.

Доречно відзначити, що в компетенцію СУ ДОУ входять також: видача дозволів на транскордонне перевезення небезпечних відходів; затвердження переліку небезпечних властивостей відходів за погодженням із державною санітарно-епідеміологічною службою України (в той час, коли це є прямим обов'язком санітарно-епідеміологічної служби); здійснення функцій щодо забезпечення виконання положень Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням тощо. З вищенаведеного також вбачається, що положення ст. 23 ЗУ "Про відходи" дублюють частково зміст ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" щодо "видачі дозволів на захоронення…". Факти свідчать також про те, що в Україні відсутній всеохоплюючий національний документ у сфері захисту довкілля [65].

Варто відзначити, що на території України завдяки бездіяльності Міохоронприроди і досі існує велика кількість небезпечних хімічних речовин і токсичних відходів, що систематично поповнюються незаконним ввезенням їх із сусідніх держав [73].

Іншим органом, який у відповідності із ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" має здійснювати дублювання компетенції СУ ДОУ, є МДА. Згідно із ЗУ "Про місцеві державні адміністрації" [199], МДА "вирішують питання" використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля (ст. 13). Відповідно до зазначеного та ст. 16, МДА здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів. Стаття 21 визначає повноваження МДА в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, зокрема, зобов'язує вживати заходів до відшкодування шкоди, заподіяної не спричиненням шкоди, а внаслідок порушення законодавства про охорону довкілля; вносити пропозиції в установленому законом порядку про зупинення діяльності юридичних та фізичних осіб у разі не спричиненням шкоди, а порушення законодавства про охорону довкілля та санітарних правил.

Державний контроль за використанням та охороною земель, відповідно до положень ЗКУ [125, ст.188], здійснюється: а) уповноваженими ОВВ по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель – б) спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Відповідно до теми дослідження та умов п. "в" ст. 163 ЗКУ під охороною земель слід розуміти їх "захист від … забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від … техногенних процесів". Звернемось до змісту 187 ЗКУ. Завдання контролю за використанням та охороною земель "полягає в забезпеченні додержання ОДВ, ОМС, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України". Із змісту статті видно, що з цього переліку виключені саме посадові та службові особи, що не сприяє захисту довкілля, забезпеченню законності у сфері захисту довкілля. Проблема, на нашу думку, більш складна, оскільки отруєння довкілля скидами, викидами та застосовуванням отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві здійснюється з дозволу тих осіб, на яких не поширюється відповідальність.

Словосполучення ст. 188 ЗКУ "додержання вимог законодавства про охорону земель" змушує звернутись до іншого законодавчого акту, яким є ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" [200]. Згідно із ЗУ, під отруєнням земель слід вважати "накопичення в ґрунтах і ґрунтових водах внаслідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімікатів, важких металів, радіонуклідів та інших речовин, вміст яких перевищує природний фон, що призводить до їх кількісних або якісних змін (ст. 1). Накопичення ж є наслідком протиправного, у відповідності із ст. 50 Конституції України, застосування отрутохімікатів, за що монополіст у сфері обороту цих отрутохімікатів (Мінагрополітики) – не відповідає. І, як не дивно, державний контроль за використанням та охороною земель здійснює СУ ОВВ з питань земельних ресурсів (ч. 1 ст. 5). Додатковий державний контроль [200, ч. 2 ст. 5], але за додержанням законодавства про охорону земель, здійснює СУ ОВВ з питань екології та природних ресурсів.

Доречно відзначити, що судова практика України не містить жодного прикладу розгляду позовів з боку СУ ОВВ з питань земельних ресурсів або СУ ОВВ з питань екології та природних ресурсів до Мінагрополітики стосовно отруєння водних та земельних ресурсів.

Ми неодноразово акцентуємо увагу на тому, що чисельність контролюючих органів в Україні, зокрема, у сфері захисту довкілля, не свідчить на користь реалізації проголошених ст. 50 Конституції України гарантій щодо безпечного для життя та здоров'я довкілля. Відзначений нами фактор свого часу знайшов відображення у постанові ЦК КПРС і РМ СРСР "Про корінну перебудову справи охорони природи в країні" від 7 січня 1988 р. [201], якою констатовано, що державні органи, на які покладено здійснення контролю за станом навколишнього середовища, дублюють діяльність один одного, ведуть роботу вкрай неефективно, керуючись найчастіше відомчими й місцевими інтересами; результатом є погіршення екологічної обстановки й невиправданих втрат матеріальних і фінансових ресурсів.

Ще раніше, і більш раціонально висловився академік А.Н. Несмеянов, видатний учений-хімік, президент АН СРСР (1951-1961) у статті "Охрана природы - дело государственной важности" ("Правда" від 13 липня 1957 р.) [202], в якій відзначав, що розпорошення обов'язків з охорони природи між роз'єднаними в організаційному відношенні інспекціями є недоцільним. Вихід з цієї ситуації відомий вчений вбачав у посиленні державного контролю в цій галузі, зокрема, шляхом створення єдиної системи органів по охороні природи.

Аналіз п. "а" ст. 6 (повноваження СУ ОВВ з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель) [200], яким передбачено виконання комплексу необхідних заходів, зокрема, щодо захисту земель від "забруднення, засмічення відходами" так само декларативні, як і здійснення моніторингу родючості ґрунтів, результати якого не впливають жодним чином на інтенсивне застосування отрутохімікатів. Не менш декларативними вбачаються положення п. "а" ст. 7 ЗУ [200], яким визначаються повноваження СУ ОВВ з питань екології та природних ресурсів в частині здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель, зокрема, хімічними речовинами, відходами та стічними водами (факти свідчать про те, що СУ ОВВ не перешкоджає застосуванню отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві).

Відповідно до наведеного, не є такими, що відповідають реальному стану речей, і положення ст. 9 ЗУ [200], які обумовлюють "організацію і здійснення державного контролю" щодо охорони грунтів з боку Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель (система ЦОВВ з питань земельних ресурсів) та Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель у системі ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів.

Аналіз ст. 10 ЗУ [200] щодо повноважень державних інспекторів у сфері державного контролю, зокрема, в частині охорони земель, свідчить про те, що вони не тільки абстрактні, але й незаконні; ч. 2 цієї статті передбачає "безперешкодне обстеження … земельних ділянок, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб" та перевірку документів "щодо використання та охорони земель" і базується на неконституційних положеннях відносно участі Держкомзему у процесі набуття права власності, що суперечить ст. 13 Основного Закону держави, з якої випливає, що цей орган не має ніяких прав здійснювати від імені Українського народу права власника.

Третім об'єктом довкілля нами визначено водні ресурси. Державне управління, відповідно до ст. 13 ВКУ [126], здійснюється за трьома напрямами (використання, охорона, відтворення) КМУ, Урядом АРК, МР та їх виконавчими комітетами, СУ ОДВ та іншими державними органами, які статтею не вказані. Слід зауважити, що розділ VII ЗКУ (управління в галузі використання і охорони земель) не містить подібної градації, не зважаючи на вимоги ст. 14 Основного Закону, яка, визначаючи землю основним національним багатством, наголошує на необхідності особливої охорони з боку держави. Тобто, інтенсивне отруєння землі не узгоджується з вимогами вказаної статті.

Частина 3 ст. 13 ВКУ свідчить, що СУ ОДВВ у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів є: СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів; СУ ЦОВВ з питань водного господарства; СУ ЦОВВ з питань геології та використання надр; інші державні органи, найменування яких у статті відсутнє. Стаття 14 визначає компетенцію або відання КМУ у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів. Пункт 6 ч. 1 цієї статті встановлює, що КМУ визначає порядок діяльності ОДВВ у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. На нашу думку, це не узгоджується з вимогами п. 12 ст. 92 Конституції України (організація і діяльність ОВВ визначається виключно законом України) та ст. 19, яка встановлює, що ОДВ та ОМС, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Слід також звернути увагу на те, що зміст п. п. 4, 7 ч. 1 ст. 14 щодо встановлення порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування суперечить в тому числі й порядку визначення пріоритетів водокористування, обумовленому п. 5 ст. 92, якою встановлено, що виключно законом України визначаються засади використання природних ресурсів. Це стосується також і положень п. 8 щодо встановлення нормативів збору за спеціальне водокористування та нормативів збору, які справляються за скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти (варто відзначити, що дія п. 8, починаючи з 2006 р., знаходиться у "постійному призупиненні", що свідчить в першу чергу про задоволення інтересів зацікавлених осіб). Пункт 9 ст. 14 щодо "встановлення нормативів плати за користування водами для потреб гідроенергетики та водного транспорту і порядку її справляння" виключено на підставі ЗУ № 1990-III від 21.09.2000 р.

Чому в Україні відсутній порядок використання природних ресурсів, як це встановлено Конституцією Швейцарської Конфедерації [107]? Це пояснюється сутністю адміністрування податків, пов'язаних із діяльністю нафтогазовидобувних підприємств. Так, за наслідками аудиту РПУ [198] встановлено, що комерційним структурам законодавчим шляхом надане право привласнювати природну ренту, що сприяє і отримувати їм надприбутки. РПУ відзначає, що вітчизняна система оподаткування доходу від видобування природних ресурсів далека від досконалості, оскільки дарує комерційним структурам необґрунтовано високі прибутки і позбавляє державу частини доходу від видобутку корисних копалин. Так, нафтодобувні компанії невпинно нарощують валові доходи: впродовж останніх трьох років вони зросли майже в 1,4 раза - з 20,2 млрд. грн. у 2007 р. до 28,6 млрд. грн. у кризовому 2009 р.. А загальна сума сплачених податків за цей час скоротилася на 20 відсотків і 2010 року становила лише 7,5 млрд. грн. Рівень податкового навантаження за цей період зменшився із 46 % у 2007 р. до 26 % у 2009-му. Фактичні надходження рентних платежів від видобування вуглеводнів до держбюджету скоротилися на 33 відс., або 2,3 млрд. грн., у тому числі за видобуток нафти - майже на 2 млрд. гривень.

Атмосферне повітря [129] є надзвичайно важливим об'єктом довкілля, від стану якого залежать життя людини, тварин і рослин, в тому числі обмін речовин у грунтах. Безпечне або неотруєне повітря є однією з обов'язкових умов людського життя. Преамбула закону наголошує на тому, що закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, але з цим важко погодитись, оскільки головною метою має бути саме його захист від впливу отруйних речовин внаслідок неконтрольованої діяльності джерел викидів.

Державне управління в галузі охорони атмосферного повітря (ст. 3) здійснюють: КМУ; СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів; СУ ЦОВВ з питань охорони здоров'я; РМ АРК, МДА, інші центральні та місцеві ОВВ, МР (за наявності такої чисельності контролюючих органів повітря мало б бути ідеально чистим). Контроль у галузі охорони атмосферного повітря (ст. 27) здійснюється: а) місцевими ОВВ; б) ОМС, посадовими особами цих органів; в) підприємствами, установами, організаціями; в) громадянами. Іншою формою є державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря у відповідності із ст. 28 (як і державне управління в галузі охорони атмосферного повітря, що передбачене ст. 3), здійснюється СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів, його територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими на це органами виконавчої влади, які не визначені законом.

Шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом (ст. 34), але будь-які відомості щодо цього розділом VII, який обумовлює поняття такої шкоди, в тому числі й відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, – відсутні. У тому ж стилі викладений зміст ст. 33, яка, говорячи про відповідальність, - містить абстрактні відомості: "особи … несуть відповідальність згідно із законом" (це нагадує абстрактний зміст ст. 21 Закону УРСР "Про охорону природи Української РСР", яка говорить про те, що повітря підлягає охороні). Але чи можна взагалі обговорювати питання відповідальності за отруєння довкілля, якщо законодавець замість прийняття заходів у відповідності з Хартією, легалізує право здійснювати отруйні скиди та викиди і відповідно – залучає до цього процесу ОВВ?

Законотворчий інтерес, не обмежуючись прийняттям наведених законодавчих актів у сфері контролю ініціював прийняття додаткового ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" [203]. Як зазначено преамбулою, закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Відповідно до ст. 1 - державний нагляд (контроль) – це діяльність СУ ЦОВВ, їх територіальних органів, МР, інших органів (яких - не вказано) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства, зокрема, у сфері охорони середовища. Між тим, ототожнення термінів "нагляд" та "контроль" суперечить їх змістовному навантаженню: "дія за значенням наглядати, негласний нагляд", у другому - "перевірка відповідності контрольованого об'єкта встановленим вимогам; документальний контроль - вивчення, аналіз документів" [79].

Стосовно наведеного, доцільно навести міркування відомого адміністративіста А.І. Єлістратова [204, с. 13-25, 51-63], який відзначав, що "Полиция имеет надзор, чтоб никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал. Она пресекает в самом начале всякую новизну, законам противную" (Св. Зак., т. XIV, ст. 119)". При цьому він зауважує, що нагляд за обивателем властивий так званій поліцейській державі і він віджив свій час. Подібно тому, як і арешт, поліцейський нагляд може встановлюватись рішенням суду (у якості запобіжного заходу або додаткового покарання) або розпорядженням самої адміністрації. В останньому випадку, як зазначає автор, ми маємо поліцейський нагляд у власному розумінні цього слова. Існує дві форми поліцейського нагляду: негласний та гласний. Він встановлюється над так званими "политически-неблагонадежными лицами или, как сказано в законе, "над лицами, вредными для общественного спокойствия". А.І. Єлістратов констатує, що необхідно відрізняти адміністративний нагляд від адміністративного контролю ("постійний адміністративний контроль над законністю управління буває внутрішній (з боку вищих органів за нижчими в порядку підпорядкованості) і зовнішній"). Попри все, чинному законодавству, зокрема, адміністративному, таке розмежування невідоме.

В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко державний контроль ототожнюють з методом дієвого способу забезпечення законності, сутність якого полягає в тому, що суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції [184, с. 525]. Слід зазначити, що за своєю природою облік – це дії щодо засвідчення, встановлення наявності або з'ясування кількості чого-небудь, що здійснюється за допомогою бухгалтерського обліку або системи спостереження та контролю за господарською діяльністю.

Стаття 3 ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не містить жодного положення щодо забезпечення законності, що наглядно видно з Переліку основних питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженого Мінохоронприроди України [205]. Так, Держекоінспекціями (статус яких не визначений законом), зокрема, здійснюється перевірка документів, що посвідчують право власності, право постійного чи тимчасового користування земельною ділянкою, її державна реєстрація; рішення ОВВ та МР про надання земельних ділянок у власність чи користування; проект відведення земельної ділянки тощо, що абсолютним чином не має відношення до попередження, виявлення або ліквідації джерел отруйних скидів та викидів, але свідчить про наділення несумісними повноваженнями (у даному випадку - правами).

Що ж власне змінилось з минулих часів та впродовж до наших днів у питаннях обґрунтування тотального контролю та сутності державного управління, зокрема, у сфері захисту об'єктів довкілля? Так, Ю.С. Шемшученко [144, п. 7. 1.] пояснює, що під державним управлінням слід "розуміти певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень".

З огляду на те, що ситуація з отруєнням землі, води, атмосферного повітря стала критичною, а кількість дублюючих контролюючих структур у сфері захисту природи та людини має тенденцію до зростання, так само як і чисельність ОВВ у цілому, в тому числі і структур у її складі, що безпосередньо спростовує задуми адміністративної реформи, ми можемо зробити висновок, що назріла необхідність створення єдиної офіційної національної організації із захисту об'ктів довкілля від впливу негативних чинників, що дозволило б здійснювати централізовані та реальні заходи з їх захисту та контролювати діяльність ЦОВВ, ОВВ, підприємств, установ, організацій та фізичних осіб як у сфері їх захисту, так і охорони природних ресурсів. Відповідно до зазначеного, назріла необхідність скасування поєднаних у одне ціле функцій державного контролю та дозвільних функцій.

Дослідження свідчить, що критичний стан довкілля неоднозначно має причинний зв'язок з непродуманістю, неякісністю та безсистемністю законотворення. Так, у ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" за період з 25.06.91 р. по 19.03.09 р. внесено 33 зміни; ЗКУ з часу прийняття по 01.01.02 р. зазнав 5 редакцій; вновь прийнятий ЗКУ за період з 25.10.01 р. та станом на 05.11.09 р. зазнав 32 зміни; ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" з 19.06.03 р. та станом на 05.11.2009 р. зазнав змін тричі; ВКУ з 6 червня 1995 р. станом на 03.06.08 р. зазнав 15 змін; "Про охорону атмосферного повітря" з 16.10.92 р., станом на 03.06.04 р. зазнав як змін, так і прийняття нової редакції.

Дослідження Л.І. Брославського [206] свідчить, що природоохоронне законодавство США має три цілі: запобігати спричиненню шкоди об'єктам довкілля; притягувати до відповідальності винних у спричиненні шкоди об'єктам довкілля та за порушення встановлених обов'язкових вимог у галузі захисту довкілля, забезпечувати неухильне застосування, дотримання та виконання правил захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської та приватної діяльності. З огляду на зазначене вважаємо, що запозичення зарубіжного досвіду дозволило б визначитись як в цілому з цілями та завданнями законодавства у сфері захисту довкілля, так і напрямками діяльності офіційної національної організації захисту об'єктів довкілля, охороною національних багатств.

Дата добавления: 2014-10-31