Проблемні питання законодавчого регулювання адміністративних процедур у справах, пов'язаних з порушенням законодавства про захист об'єктів довкілля

Перш ніж розпочати аналіз визначених розділом питань, доцільно навести деякі положення, які регулюють здійснення регламентації адміністративних процедур у французькому адміністративному праві. Г. Бребан відзначає, що регламентація адміністративних процедур і форм управлінських рішень полягає перш за все у жорсткому регулюванні сфери діяльності адміністрації; розподілі обов'язків усередині адміністрації, тобто, як розподіляються обов'язки серед окремих управлінських ланок [237, с. 197]. У склад процедур, як зазначає автор, входить також і процес прийняття рішень, що передують ухваленню рішення адміністрацією [237, с. 199].

Сфера діяльності державної адміністрації жорстко обмежена й обкреслена із трьох позицій. По-перше, стосовно законодавчої влади. Тобто, у цю сферу орган управління не має права втручатись. По-друге, державна адміністрація не має права втручатись у сферу діяльності судових органів. Нарешті, державна адміністрація не має права втручатися в сферу діяльності приватних осіб, наприклад, втручатися у внутрішню діяльність якої-небудь асоціації або профспілки [237, с. 198]. Розподіл обов'язків усередині ланок державної адміністрації регулюється принципом, відповідно до якого внутрішні обов'язки розподілені й зафіксовані у жорсткій формі; будь-яка форма обов'язків, пов'язаних з реалізацією публічної влади, відповідає певному роду діяльності [237, с. 198]. Делегування обов'язків може бути тільки на підставі закону [с. 199].

Серед таких процедур автор виокремлює дві категорії: норми, які складають право на захист, і норми, що забезпечують консультативні процедури [237, с. 200], відповідно до яких до ухвалення рішення орган державної адміністрації повинен проконсультуватися з іншими органами, які виступають у якості колегіальних або дорадчих. Слід також відзначити, що під процедурами адміністративне право також розуміє технічні процедури щодо визнання адміністративного акту незаконним, процедури накладення дисциплінарних санкцій тощо [237, с. 203]. Під формою адміністративних рішень адміністративне право розуміє саме форму адміністративного рішення, яке може бути викладене як у письмовій формі, так і усній [237, с. 200]. Закон від 11 липня 1979 р. щодо цього встановив обов'язок щодо їх мотивування, оскільки це сприяє поліпшенню відносин між адміністрацією й громадянами [237, с. 202].

У реалізації зазначених заходів велике значення має закріплення обов'язків в юридичній формі, оскільки це пов'язується з необхідністю вирішення декількох проблемних ситуацій [237, с. 168]. Обов'язки, як зазначає Г. Бребан, "можна розглядати у двох основних аспектах: в аспекті принципу законності, тобто, зв'язаності апарату управління законом, і в аспекті принципу відповідальності", оскільки у випадку заподіяння збитку, особливо внаслідок провини або недоглядів по службі, винні зобов'язані відшкодувати збиток [237, с. 169]. Наведені принципи, як зазначає автор, мають причинний зв'язок з іншим принципом, який їх доповнює, - це принцип юрисдикційного контролю, оскільки ефективність моральних вимог краще забезпечується в тому випадку, якщо за неякісне виконання обов'язків передбачені санкції.

Важливо те, що у разі, якщо адміністрація "не забезпечує виконання рішень, пов'язаних з обов'язками служби, вона несе за це відповідальність [237, с. 174]. Що заслуговує на увагу: "незаконный характер акта автоматически влечет за собой ответственность администрации. Исходным является требование об аннулировании акта, а затем о выплате возмещения, однако можно избежать первой стадии и немедленно потребовать выплаты возмещения, в случае если установлен факт, что имеется потерпевший от действия незаконного акта. В этом случае можно в любое время ссылаться на незаконность акта вне зависимости от правила относительно соблюдения сроков судебного рассмотрения актов, подлежащих отмене" [237, с. 218].

Державний службовець, який здійснив злочин, правопорушення чи проступок притягується до відповідальності, зокрема, за підкуп, хабарництво, добування особистої вигоди з посадового становища, словом, усі дії, що полягають у зловживанні владою з метою одержання грошей, вигоди або інших переваг, або ж з метою поширення тиску на будь-кого на загальних підставах [237, с. 314]. Фінансова відповідальність службовців має велике практичне значення. Мова йде про те, якою мірою їх дії можуть створювати несприятливі наслідки для майнової маси, що перебуває в їхній особистій власності.

Звернемось до праці В.П. Тимощука "Адміністративна процедура та адміністративні послуги: Зарубіжний досвід і пропозиції для України" [238]. З огляду на назву праці, зазначене дослідження можна було б вважати революційним у адміністративно-правовій науці стосовно сутності адміністративних процедур, але ознайомлення з працею дає підстави вважати, що автор і досі оперує пострадянськими поняттями "державного" або "соціального управління": "…адміністративний орган впливає на приватну особу", а тому "постає проблема гарантування прав та законних інтересів особи" [238, с. 19]. Залишаючи без уваги такі важливі аспекти процедурної діяльності адміністративного органу, як чітке виконання обов'язків, що випливають з положень ст. 3 Конституції України (права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави), - автор наголошує на тому, що гарантування прав та законних інтересів особи є "одним з найважливіших завдань адміністративно-процедурного законодавства" [238, с. 19].

Що є дивним? В.П. Тимощук, стверджуючи, що його міркування "грунтуються на західному досвіді", пропонує під адміністративною процедурою розуміти те, що підтримується і іншими фахівцями: "адміністративна процедура - це встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ" [238, с. 24]. При цьому автор робить висновок, що "адміністративна процедура не стосується внутрішньоорганізаційної діяльності адміністрації" [238, с.22].

Відомі російські фахівці з питань адміністративного права І.Л. Бачило, Н.Г. Саліщева та Н.Ю. Хаманєва [239, с. 9] під адміністративною процедурою розуміють порядок розгляду ОВВ конкретних індивідуальних справ, пов'язаних зі зверненнями громадян і організацій у відповідний орган з метою реалізації або захисту своїх прав і законних інтересів. На думку авторів, адміністративні процедури "у більш широкому значенні" означають порядок здійснення ОВВ посадовою особою встановлених для нього повноважень. Як ми бачимо, у міркуваннях авторів відсутні такі поняття, як: обов'язки, відповідальність (кримінальна, адміністративна, майнова), процедурні питання реалізації публічних та приватних інтересів тощо.

У попередніх розділах ми акцентували увагу на тому, що законодавче регулювання охорони середовища орієнтоване перш за все на реалізацію природноресурсових питань, на ліквідацію наслідків впливу негативних факторів, а не на їхнє попередження. Констатація наявності отруєння об'єктів довкілля є виявленням юридичного факту, що, за словами О.Ф. Скакун, породжує суб'єктивне юридичне право з однієї сторони та суб'єктивні юридичний обов'язок та суб'єктивну юридичну відповідальність з боку посадових осіб [240, с. 350]. В. Б. Ісаков пов'язує з настанням юридичного факту "виникнення обов'язку державного органу прийняти відповідне рішення" [241, с. 140]. З наведеним слід погодитись.

Звертаючись до положення про Держекоінспекцію [211, п. 5], ми бачимо, що законодавчі положення на розсуд СУ ЦОВВ набувають іншої трансформації: окрім права складати протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати справи про адміністративні правопорушення та виносити по них рішення додається право уживати заходів досудового врегулювання; здійснювати фотографування, звукозапис, відеозапис порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Крім цього ми визначаємо, що Держекоінспекція має право передавати до правоохоронних органів матеріали про діяння, у яких вбачаються ознаки злочину (незрозуміло якого). Посадові особи мають право вилучати в установленому порядку (підстави не визначені) в осіб, які порушили вимоги законодавства про охорону середовища, знаряддя добування природних ресурсів (яких?), об'єктів рослинного та тваринного світу, транспортні (у тому числі плавучі) засоби, обладнання та предмети, що є знаряддям незаконного добування об'єктів рослинного та тваринного світу, незаконно добуті природні ресурси і продукцію, що з них вироблена, а також відповідні документи (ліцензії, дозволи). Яким чином здійснюються означені дії – положення не надає відповіді, незважаючи на те, що вони за своїм характером містять процесуальну ознаку. В той же час, ст. 375 МКУ чітко обумовлює, що у справі про порушення митних правил процесуальні дії проводяться з метою отримання доказів, необхідних для правильного вирішення цієї справи, зокрема, що стосується вилучення товарів, транспортних засобів і документів (п. 3).

З огляду на факти, які свідчать про грубе порушення чинного законодавства, зокрема, стосовно надання прав на носіння та застосування зброї, проведення процесуальних та оперативних дій (фотографування, звукозапис, відеозапис, вилучення доказів тощо) вбачається, що ці дії за законом можливі тільки за умов, якщо є: а) "наявність підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності"; б) заведена оперативно-розшукова справа [242, ст. 8, 9]. Так, згідно із ст. 8 ЗУ "Про оперативно-розшукову діяльність" підрозділи, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, мають право: зокрема відвідувати жилі та інші приміщення за згодою їх власників або мешканців для з'ясування обставин вчиненого або такого, що готується, злочину, а також збирати відомості про протиправну діяльність підозрюваних або осіб, щодо яких проводиться перевірка (п. 6); здійснювати візуальне спостереження із застосуванням фото-, кіно- і відеозйомки, оптичних та радіоприладів, інших технічних засобів (п. 11); застосовувати засоби фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю на підставах і в порядку, встановлених законами про міліцію, Службу безпеки, Державну прикордонну службу України, державну охорону ОДВ України та посадових осіб (п. 18). Слід зазначити, що порядок проведення оперативних заходів має здійснюватись виключно з метою отримання розвідувальної інформації для забезпечення зовнішньої безпеки України, запобігання і припинення терористичних актів, розвідувально-підривних посягань спеціальних служб іноземних держав та іноземних організацій, зазначені заходи можуть здійснюватись в порядку, узгодженому з Генеральним прокурором України та Головою ВСУ.

Загальновідомо, що Конституція України є основним джерелом національного права в цілому. При цьому, Україна, як демократична та правова держава, гарантує, що прийняті закони та нормативно-правові акти мають відповідати Конституції України (ст. 1, 8). Проте, п. "и" ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" наділяє СУ ОДУ в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів правом здійснення судочинства. В той же час, із змісту ст. 92 Основного Закону держави вбачається, що виключно законами України визначаються, зокрема, питання організації і діяльності ОВВ, основи державної служби; судоустрій, судочинство, статус суддів. Конституція України, встановлюючи єдиний порядок здійснення правосуддя виключно судами, одночасно встановлює заборону на делегування функцій судів іншим органам та посадовим особам (ст. 124). При цьому юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

КСУ відзначає, що "Положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, означає, що до юрисдикції … "судів загальної юрисдикції належить, відповідно до їх повноважень, вирішення питань, що мають правовий характер" [243]. Важливість судового рішення, як пояснює ВСУ, є "найважливішим актом правосуддя, покликаним забезпечити захист гарантованих Конституцією України прав і свобод людини, правопорядку та здійснення проголошеного Конституцією принципу верховенства права. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, а при їх відсутності - на підставі закону, що регулює подібні відносини, або виходячи із загальних засад і змісту законодавства України" тощо [244].

Доречно відзначити, що Конвенція про захист прав людини, яка є частиною вітчизняного законодавства, встановлює, що "Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом…", який вирішить суперечки щодо його прав та обов'язків або встановить обґрунтованість звинувачень … (ст. 6) [245].

Попри все, КУпАП від 7 грудня 1984 р. [131] надає право посадовим та службовим особам здійснювати судочинство, що не відрізняється від положень АК УРСР 1927 р. [20, арт. 44, 45, 46], який надавав так само право здійснення судочинства посадовим та службовим особам виконавчої влади.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення, на думку В.К. Колпакова, є "… особливим різновидом адміністративного процесу… адміністративному провадженню не властиві складна процедура розслідування справ, спрощено порядок порушення, а нерідко і розгляду справи" (2000 р.) [184, с. 333-334]. Адміністративний процес автором ототожнюється з "юрисдикційним процесом органів управління" (у "вузькому розумінні"), під "широким розумінням" слід вважати "будь-яку діяльність виконавчо-розпорядчих органів із реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто, адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ" [184, с. 313, 314]. Надалі автор відзначає, що "Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні процедури" [247, с. 312] або правила, які закріплюються в нормативних актах і "… виступають як адміністративно-правові норми" [184, с. 312], їх слід вважати адміністративно-процесуальними нормами, оскільки вони регламентують "порядок вирішення адміністративних справ, порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права" [184, с. 313].

Як ми бачимо, застосуванням словосполучення "особливий різновид адміністративного процесу", як сутності сучасного бачення, ухвалюється факт порушення конституційних вимог, що, зокрема, видно з пояснень щодо "спрощеного порядку розгляду справи". В той же час, у монографії "Адміністративно-деліктний правовий феномен" (2004 р.) В.К. Колпаков, переосмислюючи попередні бачення, констатує, що на сьогоднішній день КУпАП фактично є "кодексом етатистських цінностей старої і вже віджилої тоталітарної системи, в якій правові відносини формувалися за принципом "заборонено все, що не дозволено законом", a втручання держави в усі сфери суспільного буття, прав і свобод людини було нормою" [247, с. 306].

На жаль, державна та правова політика стосовно позасудового провадження знайшла відповідне місце навіть у лексичних матеріалах. Під адміністративною юрисдикцією розуміється "передбачена законом або іншим правовим актом правомочність органів державного управління розглядати індивідуальні адміністративні справи [79], що не узгоджується з наведеним поясненням терміну "юрисдикція" (право чинити суд, давати правову оцінку фактам). Згідно з ВРЕ під адміністративною юрисдикцією слід розуміти "встановлену правовими нормами діяльність органів державного управління і їх посадових осіб по вирішенню індивідуальних адміністративних справ і застосуванню відповідних юридичних санкцій в адміністративному порядку (Н. Г. Саліщева) [19].

Всепроникнення минулого у сучасне або феномен схвалення науковцями курсу підтримки репресивного режиму можна пояснити висловлюванням А.М. Колодія: "… існування протягом тривалого часу командно-бюрократичної управлінської системи призвело до звеличення публічного, особливо адміністративного права, за рахунок правового захисту інтересів особистості та колективів, до надмірного державно-апаратного адміністративного втручання у різноманітні сфери права та юридичної регламентованості відповідних ним відносин, що негативно впливає не тільки на економіку, а й на політику..." (1998 р.) [248, с. 43, 61].

З огляду на вищевикладене, спробуємо проаналізувати у часі генезис (грец. génesis) правової думки відносно "управлінської" концепції адміністративного процесу або позасудового провадження. Так, ще у 1949 р. С. С. Студенікін у праці "Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права" наголошує, що "виконавчо-розпорядницька діяльність здійснюється на підставі певних процесуальних правил, сукупність яких складає адміністративний процес" [249, с. 44].

А. Є. Луньов (1961 р.), задовольняючи власне державну та правову політику, наголошує на тому, що каральна діяльність або застосування каральних санкцій покладено саме на виконавчо-розпорядчі органи радянської держави, а тому "Така точка зору є пануючою в радянській юридичній літературі" [250, с. 45].

У 1968 р. набуває прояву "управлінсько-процесуальна" концепція, яка викладена В. Д. Сорокіним у монографії "Проблемы административного процесса": "… административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной" [251, с. 14].

У 1979 р. Л.В. Коваль проголошує точку зору державної правової політики або примусово-сформовану, відповідно до політичного періоду, позицію науковців: "Переслідування стає не тільки правом, але й обов'язком державних і громадських органів, на які покладене здійснення адміністративно-юрисдикційних правообов'язків" [252, с. 40].

А. П. Шергін у 1979 р. наголошує на тому, що під сутністю юрисдикції слід розуміти "розгляд справи про правопорушення" та прийняття рішення [253, с. 9]; "Примусова реалізація права, так само як і юрисдикція, неможливі без владної діяльності компетентних державних органів, і в цьому одностайні майже всі правознавці" [252, с. 10].

У 1990 р. М. Я. Масленніков наголошує на тому, що "Адміністративна юрисдикція являє собою невід'ємну частину виконавчо-розпорядчої діяльності", це "самостійне процесуальне явище в межах системи радянського адміністративно-процесуального права" [254, с. 11]. "Адміністративно-юрисдикційний процес" автор визначає "специфічним видом процесуальної діяльності" [254, с. 5]. Під провадженням у справах про адміністративні правопорушення він розуміє систему "адміністративно-процесуальних норм, що регулюють суспільні відносини, порядок, форми та методи відповідних державних органів, їх посадових осіб та представників громадськості по порушенню та розгляду справ про адміністративні проступки, застосуванню до винних осіб справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконанню в цілях боротьби з адміністративними правопорушеннями та комуністичного виховання трудящих" [254, с. 13].

Ю.М. Козлов (1999 р.) під адміністративним процесом розуміє врегульовану адміністративно-правовими нормами діяльність посадових осіб, що здійснюють розгляд різного роду індивідуальних адміністративних справ, які виникають у сфері державного управління, в порядку реалізації завдань та функцій виконавчої влади. За думкою автора, ці показники зближують її із судово-процесуальною діяльністю, тобто, це юрисдикційна діяльність [255, с. 96-98].

Автори навчального посібника "Державне управління в Україні" (1999 р.) [256, с. 340-351] наголошують на тому, що сучасний стан інституту адміністративної відповідальності не відповідає об'єктивним потребам розвитку демократичного суспільства. На думку авторів, причина полягає в тому, що поняття адміністративного проступку у КУпАП ототожнюється із поняттям адміністративного правопорушення, а тому вони пропонують застосовувати термін "проступок", а не два терміни, як це має місце в чинному КпАП, та прийняти "Кодекс України про адміністративні проступки". Про неконституційність позасудового провадження, що здійснюється посадовими та службовими особами ОВВ – відсутні жодні пропозиції…

І. В. Панова (2000 р.) ототожнення діяльності по управлінню із процесуальною діяльністю вважає цілком виправданим; подібне трактування адміністративного процесу є найбільш правильним, на її думку, оскільки воно відбиває все різноманіття управлінської діяльності. Авторка вважає, що основною особливістю адміністративного процесу є те, що він є специфічним засобом здійснення виконавчої влади [257].

А.М. Бандурка та Н.М. Тищенко (2001 р.) наголошують на тому, що "Переважно управлінський характер адміністративно-процесуальної діяльності обумовлює більш складну структуру адміністративного процесу у порівнянні із процесами кримінальним і цивільним" [258, с. 32].

Н.Г. Саліщева та Н.Ю. Хаманєва (2001 р.) відзначають, що сутність адміністративної юстиції "не сводится только к деятельности общих судов по рассмотрению административно-правовых споров" [259, с. 22-26, 46].

Д. Галліган, В.В. Полянський та Ю.Н. Старилов (2002 р.), визнаючи, що під адміністративним процесом слід розуміти систему судових органів (адміністративна юстиція), які розглядають адміністративні справи, відзначають, що вони "виникають у процесі адміністративно-процесуальної діяльності органів виконавчої влади" [260, с. 289-299].

Є.В. Курінний (2002 р.), звеличуючи роль адміністративного права, наголошує на тому, що всі інші галузі права є сателітними, оскільки вони не можуть повністю забезпечити власний автономний розвиток, а внаслідок цього вони знаходяться у відчутній залежності від адміністративного права, як "метропольної" управлінської галузі [261, с. 11]. Оновлення адміністративного права автор пов'язує, зокрема із введенням інституту платних управлінських послуг [261, с. 23-34].

Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.Н. Гаращук та інші автори підручника "Административне право України" відзначають, що адміністративний процес є видом юридичного процесу і має всі властиві останньому ознаки (2003 р.) [262, с. 206]. Адміністративний процес ними ототожнюється з поняттям "юрисдикційного адміністративного процесу", а останній пов'язується з поняттям адміністративної відповідальності, під якою вони розуміють накладення адміністративного стягнення [262, с. 211].

А. І. Миколенко (2004 р.), як і певна кількість фахівців, вважає, що КУпАП є "синтезом матеріальних та процесуальних норм" [263, с. 21], а тому пропонує виділити в рамках системи права України самостійну галузь права "адміністративно-процесуальне право", а КУпАП перейменувати у "Кодекс Украины об административном принуждении" [263, с. 23].

Слід відзначити, що за умов тоталітарного режиму доктор юридичних наук А.М. Васильєв спромігся протистояти державній правовій політиці, відзначаючи, що "немає достатніх підстав, щоб погодитись із прагненням будь-яку процедуру прийняття юридично значущого рішення державними органами, навіть якщо немає її повної регламентації, розглядати як процесуальну форму" (1973 р.) [264, с. 184]. З наведеним слід погодитись.

Наслідком незгоди науковців з державною політикою, як відзначають Б. Комаров [47], В. Є. Борейко [265] та Л. Грехем [266], був арешт, звинувачення у злочинах, які вони не здійснювали, розстріл, заслання, створення перешкод для здійснення наукової діяльності тощо. Безперечно, що погляди науковців базувались на пануючій в СРСР комуністичній (марксистсько-ленінській) ідеології, яка визначалась "політикою пануючого класу …" або "введеною в закон волю пануючого класу" [267, с. 3].

Підсумовуючи наведене, зупинимось на аналізі праці Н. Г. Саліщевої "Административный процесс в СССР" (1964 р.) [268], до аналізу якої звертаються майже всі науковці з метою обґрунтування своїх сучасних наукових досліджень. В основу "юрисдикційної" концепції Н.Г. Саліщевої покладено наступне: - адміністративний процес є особливим видом виконавчої і розпорядчої діяльності, пов'язаної безпосередньо з можливістю реалізації у примусовому порядку адміністративно-правових актів, що визначають права та обов'язки учасників "матеріальних адміністративних відносин"; адміністративний процес – це "розгляд державними органами суперечок, що виникають при розв'язанні індивідуальних справ, а також застосування примусових заходів" [268, с. 11]; - адміністративний процес є "регламентована законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також у застосуванні заходів адміністративного примусу” [268, c.12]; - "адміністративне провадження" порівнюється із судовим провадженням у справі; при цьому різниця між процесом і провадженням, на думку автора, полягає у тому, "що провадження регулюється за допомогою організаційних норм, які становлять певну групу норм матеріального адміністративного права [268, c. 9]; - слід розрізняти адміністративне провадження як процес діяльності виконавчих і розпорядчих органів і адміністративний процес як діяльність із вирішення спорів, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, а також по застосуванню заходів адміністративного примусу" [268, с. 13]. Остаточний висновок автора відображає сутність епохи: "У нас уже склався адміністративний процес як інститут радянського адміністративного права" [268, с. 43]. В рецензії на працю Н. Г. Саліщевої відзначається: "Отже, і адміністративне провадження, й адміністративний процес являють собою свого роду правозастосовну діяльність органів державного управління", адміністративний процес є "фактичною діяльністю уповноважених органів держави по застосуванню адміністративно-правових норм" [269].

Через шість років після появи роботи Н. Г. Саліщевої автор праці "Административная ответственность в СССР" (І.А. Галаган) наголошує на тому, що процесуальні норми, на підставі яких здійснюється застосування заходів відповідальності, слід вважати нормами "процесуально-карального права" [270, с. 26]. Провадження у справах про адміністративні проступки визначається автором як самостійний інститут радянського адміністративно-процесуального права, "покликаним здійснювати специфічні завдання юрисдикційного характеру " [270, с. 27]. Норми провадження у справах про адміністративні проступки регулюють "суспільні відносини в сфері радянського державного управління, які складаються в ході боротьби із специфічним різновидом правопорушень - адміністративними провинами" [270, с. 27]. Надалі автор висловлює думку, яка і сьогодні активно підтримується сучасними фахівцями, - "… основне призначення процесуальних норм провадження у справах про адміністративні проступки полягає в тому, щоб регламентувати застосування матеріального закону про адміністративну відповідальність"; "провадження у справах про адміністративні проступки слід розглядати в якості окремого правового явища в системі радянського адміністративного процесу" [270, с. 28, 35].

Закінчуючи огляд праць адміністративістів радянського періоду та фахівців сучасності, звернемось до праць А.І. Єлістратова. Автор наголошує на тому, що метою адміністративного права є впорядкування відносин між правлячою владою та обивателем у справах державного управління [204, с. 5-12]. Розвиток адміністративного права, "як регулятора відносин між правлячою владою і громадянами в державному управлінні", залежить від "скорочення галузі актів уряду, від помірного користування правлячою владою надзвичайним указом і від укріплення авторитету закону і народного представництва" [204, с. 24]. Науковець акцентує увагу на тому, що повинен бути нагляд саме за законністю управління (звітність, ревізії і постійний контроль) [204, с. 51-62].

Міркування автора надзвичайно актуальні і сьогодні, оскільки негативи сучасного законодавства тягнуть за собою неконтрольованість дій ОВВ, прийняття ними численних суперечливих та неконституційних нормативних актів, що в цілому ускладнює і без того негативне правове регулювання різних сфер буття…

На думку А.І. Єлістратова, сутність забезпечення законності "полягає в судовому характері оскарження актів управління". "Незрівнянно більш високу гарантію, ніж скарги по начальству, дають адміністративна юстиція й судова відповідальність посадових осіб". Автор критикує існуючий порядок адміністративного провадження, оскільки у разі порушення обов'язкових постанов, "изданных в порядке охраны", адміністрація сама розглядає справу і сама накладає стягнення. Такий порядок не задовольняє свого призначення, оскільки судові повноваження надані самій адміністрації. Зі скасуванням такого порядку можна розраховувати на те, що "адміністративне право правильно здійснить своє завдання регулятора публічних відносин між правлячою владою і громадянами" [204, с. 51-62]. Автор зауважує, що "Скасуванням незаконного розпорядження ще не усувається той збиток, іноді матеріальний, іноді й такий, що не може бути визначений грошима, який він поніс від незаконної міри. У цьому відношенні відомою гарантією для порушених інтересів громадян є судова відповідальність посадових осіб" [204, с. 63-75].

Повертаючись до повноважень Держекоінспекції (нагадуємо, що законодавчо статус її не визначений) ми вбачаємо, що працівники цих спеціальних та озброєних підрозділів наділені ще й правом розглядати справи про адміністративні правопорушення на підставі протоколів, які ними ж і складені [271]. Цілком зрозуміло, що таке правове регулювання не може сприяти законності та об'єктивності розгляду адміністративних справ. Такий порядок нагадує діяльність заснованої у 1934 р. "Особливої наради" ("трійки") при НКВС СРСР" (існування "трійок" продовжувалось до кінця 1953 р.) [272], якій було надано необмежене право застосовувати без слідства та суду адміністративні санкції. Варто зазначити, що до складу цих "органів" включались також і представники обкомів ВКП(б) та виконкомів. Розгляд адміністративної справи у сучасному варіанті здійснюється не "трійкою" – таке право надане одній будь-якій посадовій особі, яка за Конституцією України не має права на ці дії і до того ж є непрофесійною особою …

Практика застосування позасудових репресій, як відзначають російські науковці О.В. Волобуєв та В.В. Шелохаєва, тривала майже до розпаду СРСР [273]. Автори відзначають, що "сама по собі свобода, … без додаткового забезпечення особистості сукупністю реальних соціальних, політичних, юридичних і економічних прав не може бути гарантом від можливості сповзання суспільства і держави до несвободи і нового різновиду авторитаризму або навіть тоталітаризму [273, с. 261-273].

Згадуючи міркування А.І. Єлістратова щодо негативних правил, які надають адміністрації одночасне право розглядати адміністративну справу та накладати адміністративне стягнення у справі, що нею розлядається, ми вбачаємо, що тотожні положення закладені ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" і продубльовані відомчим положенням про Держекоінспекцію та КУпАП. Тобто, порядок застосування адміністративних процедур у справах про адміністративні правопорушення може бути встановлений не тільки КУпАП, але й відомчомчою інструкцією з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення [271].

Зупинимось на деяких аспектах цього документу. Так, у разі неможливості складення протоколу на місці вчинення правопорушення озброєні посадові особи спеціальних підрозділів можуть доставляти порушника до органів, визначених у ст. 259 КУпАП, але в інструкції відсутня конкретизація у яких випадках і саме в які органи мають доставлятись порушники (п. 2.3.). З ч. 2 п. 2.3. вбачається, що в разі вчинення адміністративних правопорушень, визначених ст. 258 КУпАП, якщо розмір штрафу не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, але якщо порушник оспорює стягнення, що на нього накладається за вчинення правопорушення – то складається протокол про адміністративне правопорушення. Звертаючись до ст. 258 ми вбачаємо, що вона визначає випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається (!).

В п. 2.4. визначається, що суть правопорушення (якого невідомо) повинна бути описана таким чином, щоб вона найточніше відповідала термінології, що вживається у законах України (незрозуміло яких), які передбачають відповідальність (незрозуміло за що). Незрозумілими та суперечливими вбачаються положення п. 2.5., яким визначається, що у разі, якщо виявлено факт заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу, однак особу порушника встановити неможливо оскільки вона зникла з місця події, складається акт про порядок вилучення та передання вилученої у порушника вогнепальної та іншої зброї і боєприпасів. Інші положення цього пункту визначають, що складений акт протягом трьох днів з моменту виявлення правопорушення направляється до органу внутрішніх справ за місцем його вчинення для встановлення особи правопорушника. Але, як ми вже зазначили, КУпАП передбачає випадки, коли для встановлення особи правопорушника, останній доставляється, наприклад до міліції…

Враховуючи, що докази мають надзвичайно важливе значення у справі, можна дивуватись, що всупереч п. 2.5. опис доказів не має значення. У п. 2.8. йде річ про вилучення "речей або документів", які "є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення". Відсутні будь-які приписи щодо процесуального оформлення доказів, це – по-перше; відповідно до чинного законодавства об'єктом правопорушення є об'єкти довкілля, яким спричинена шкода, - це по-друге; по-третє, слід зупинитись на понятті "правопорушення". Під адміністративним правопорушенням (проступком) КУпАП визнає протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [131, ч. 1 ст. 9], метою якої є встановлення покарання шляхом стягнення штрафу, що не є тотожнім відшкодуванню шкоди, спричиненої рослині та навколишньому природному середовищу…

Аналіз гл. 7 КУпАП (Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів…) свідчить, що питання відшкодування шкоди при адміністративному провадженні проігноровано саме на законодавчому рівні …

Пункт 2.10. інструкції містить положення, що якщо правопорушення пов'язане зі шкодою, заподіяною об'єктам довкілля (за інструкцією – це забруднення або засмічення земель, вод тощо), то про це зазначається в протоколі. Але ми повинні запитати, яким чином, відповідно до інструкції, посадові особі встановлюють факт отруєння об'єктів довкілля? Цікавими є положення, відповідно до яких у разі відмови порушника від підпису "робиться відмітка у протоколі" (п. 2.13.). Хто має засвідчити правомірність дій посадової особи, яка є заінтересованою стороною?

Справи про адміністративні правопорушення розглядаються посадовими особами Мінохоронприроди (пункти 3.1.-3.9.). Щодо цього можна навести слова А.І. Єлістратова, який відзначав, що " Відома гарантія для законності управління може лежати вже в самому устрої правлячої влади. Так, якщо від посадових осіб адміністративного відомства потрібна освіта і особливо спеціальна юридична підготовка, те це захистить управління від таких порушень закону, які зобов'язані темряві й непоінформованості чиновника". Автор акцентує увагу на тому, що це є "Способом забезпечення законності" [204, с. 51]. Вважаємо, що коментар щодо зазначеного не потребується.

Аналіз пунктів 3.1.-3.9 свідчить про те, що питання щодо: прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (ст. 268 КУпАП); прав законних представників (ст. 270 КУпАП); участі захисника (ст. 271 КУпАП); участі свідків (ст. 272 КУпАП); участі експертів (ст. 273 КУпАП) та участі перекладача (ст. 274 КУпАП) в інструкції не знайшли відповідного відображення. Тобто, на підставі інструкції порушується право громадянина на: ознайомлення з матеріалами справи, на подання пояснень, можливість користуватися юридичною допомогою адвоката тощо, виступати рідною мовою або користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Інструкція не містить жодних відомостей щодо прав осіб, які беруть участь у справі (рівність процесуальних прав і обов'язків; право заявляти клопотання і відводи; подавати докази, брати участь у дослідженні доказів; висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам; подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб; робити із матеріалів справи виписки, знімати копії з матеріалів справи, одержувати копії судових рішень тощо).

З зазначеного вбачається, що права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності обмежені законом, це по-перше; по-друге, право подання доказів за відсутності права брати участь у дослідженні доказів – це є нонсенсом; по третє, - особа позбавлена права на гарантію присутності у цьому провадженні незалежних експертів та спеціалістів тощо.

Викликають подив положення п. 4.18., в якому річ йде про обов'язок сплати порушником штрафу, але за відсутності відомостей про те, на які рахунки мають перераховуватись кошти… Так само відсутні відомості відносно стягнення штрафів готівкою на місці скоєння адміністративних правопорушень [274, п. 4.22]. Негативними також вбачаються положення п. 4.10. [274], відповідно до яких постанова посадової особи може бути оскаржена особою, щодо якої її винесено, у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в суд. По-перше, - протокол та постанова складаються посадовими одного і того ж відомства, а отже справедливого та незалежного розгляду не може бути. По-друге, оскарження у адміністративному суді рішення про накладення у позасудовому порядку штрафу посадовими особами інспекцій [131, ст. 242-1] за порушення законодавства в галузі охорони природи унеможливлено, оскільки компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові спори про накладення адміністративних стягнень [275, п.п 3 ч. 2. ст. 17].

Слід відзначити, що сутність змісту ч. 1 ст. 242-1 КУпАП "Органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України розглядають справи про адміністративні правопорушення…" грубо порушує положення ст. 124 Конституції України.

Аналізуючи далі порядок оскарження постанови ми вбачаємо, що положення ст. 288 КУпАП обмежують конституційне право особи на оскарження рішення посадової особи у адміністративному суді. Яке ж оскарження передбачене КУпАП у справі про адміністративне правопорушення? Стаття 288 встановлює, що: - постанову адміністративної комісії у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено у виконавчий комітет відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП; - рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради може бути оскаржено у відповідній раді або в районний, районний у місті, міському чи міськрайонному суді, у порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП; - постанову іншого органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржено у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП. Зазначене свідчить, що постанови і рішення не підпадають під розгляд їх у касаційному порядку. Вихід із зазначеної ситуації ми вбачаємо в необхідності внесення відповідних змін у КАСУ. Зокрема, це стосується статей 2 та 4 КАСУ, якими визначаються завдання адміністративного судочинства та сутність правосуддя в адміністративних справах.

Звернемось до ст. 159 КАСУ. Вона встановлює, що законним може бути рішення, яке "ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права"; підставою для зміни судового рішення є помилкове застосування норм матеріального чи процесуального права (ст. 201); підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання (ст. 202); підставою для касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права (ст. 211).

Зміст п. 4.13. інструкції свідчить про те, що скарга або протест на постанову про адміністративне правопорушення розглядається посадовою особою вищестоящого органу без участі особи, якою подано скаргу.

На думку Б. А. Кистяківського, повноваження влади по припиненню порушення законів повинні бути поставлені в строгі рамки закону. "Ці законні рамки для повноважень органів влади в правовій державі й створюють так звану недоторканість особи " [276, c. 329]. У сучасному баченні це може означати необхідність скасування існуючого неконституційного провадження у адміністративних справах.

ЗУ "Про основи національної безпеки України" [277, ст. 3] визначає, що об'єктом національної безпеки є життя і здоров'я людини та об'єкти довкілля. Національна безпека має забезпечуватись шляхом запобігання і нейтралізації реальних та потенційних загроз. В той же час, ЗУ називаючи об'єкти правової охорони (земля, вода, атмосферне повітря тощо) [64, ст. 5] стверджує, що відповідальність настає за порушення законодавства (за фактом) [64, ст. 68], а не за спричинення шкоди охоронюваному об'єкту, що не узгоджується як з логікою та чинним законодавством.

Ми вкотре відзначаємо, що відповідальність можлива за умов сукупності елементів складу правопорушення. Тобто, підставою для притягнення до адміністративної відповідальності має бути факт спричинення шкоди охоронюваному об'єкту. Наявність шкоди є підставою для: а) притягнення до адміністративної відповідальності; б) для стягнення з правопорушника коштів для усунення наслідків впливу негативних чинників на об'єкт; в) прийняття відповідного рішення щодо функціонування джерел отруйних скидів, викидів тощо.

Не можуть сприяти об'єктивному правовому впливу на осіб, що спричиняють шкоду об'єктам довкілля і положення ст. 70 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", якою встановлено, що визначення складу правопорушень та злочинів встановлюються КУпАП та ККУ. І це введено у ЗУ за умов, що він не обумовлює сутність спричиненої шкоди.

Повертаючись до порядку оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення [271] зупинимось на питаннях відшкодування шкоди при здійсненні адміністративного провадження. Так, п. 2.4. абстрактно вказує про обов'язкове визначення "у протоколі заподіяної матеріальної шкоди (у разі наявності)"; п. 2.10. - якщо правопорушення пов'язане зі шкодою, заподіяною середовищу (забруднення або засмічення земель, вод тощо), то про це зазначається в протоколі"; п. 3.4. –"посадова особа при розгляді справи про адміністративні правопорушення зобов'язана з'ясувати: чи заподіяно майнову шкоду"; п. 3.9. - у разі наявності майнової шкоди у матеріалах повинні бути документи про відшкодування шкоди (які?); п. 4.6. - посадова особа, яка розглядає справу про адміністративне правопорушення, вирішує питання про відшкодування заподіяної шкоди, про що зазначається у постанові (суперечить п. 3.9.). Зазначимо, як ЗУ, так і інструкція не містять конкретизованого визначення у чому полягає сутність спричиненої об'єктам довкілля шкоди. Більш того, у законі відсутні поняття матеріальної та майнової шкоди. Стаття ж 40 КУпАП говорить тільки про обов'язок відшкодування заподіяної майнової шкоди громадянинові, підприємству, установі або організації. У переліку справ про адміністративні правопорушення (ст. 242-1 КУпАП), розгляд яких є прерогативою спеціальних підрозділів, - відсутні будь-які посилання про відшкодування шкоди об'єктам довкілля. Встановлені статтями санкції у вигляді попередження або штрафу є спотворенням обов'язку відшкодування шкоди об'єктам довкілля, що безпосередньо випливає з положень ст. 66 Конституції України (кожен зобов'язаний відшкодовувати завдані ним збитки). При цьому, як ми вже відзначали, навіть Основний Закон держави замість терміну "шкода" містить термін "збитки", що по відношенню до об'єктів довкілля є неправильним.

В той же час, як ми вбачаємо, якщо є заінтересовані особи з боку великого капіталу, - то у КУпАП вносяться положення, які передбачають і відшкодування шкоди (збитків) операторам телекомунікаційних послуг та накладення штрафу (ст. 148-1 внесена у КУпАП 18.11.2003 р.).

Дата добавления: 2014-10-31