Зарубіжний досвід правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об'єктів довкілля

СТАН ТА ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У ГАЛУЗІ ЗАХИСТУ ОБ'ЄКТІВ ДОВКІЛЛЯ

РОЗДІЛ 3.

Розпочинаючи аналіз зарубіжного досвіду правового регулювання діяльності державних органів у сфері захисту об'єктів довкілля насамперед необхідно з'ясувати, що слід розуміти під терміном "рецепція". Рецепція - це процес запозичення однією державою більш розвиненого права іншої держави [79]. ВРЕ під поняттям "рецепція" розуміє запозичення й пристосування більш розвинених правових форм до умов якої-небудь країни права, виробленого в іншій державі або в попередню історичну епоху [19].

Автори підручника "Адміністративне право України. Академічний курс" [278, с. 24-27] відзначають, що рецепція права підтверджується фактами появи в адміністративному праві України нових інститутів, зокрема адміністративної юстиції, управлінських послуг, адміністративного договору тощо. Вони також відзначають, що поява таких нових інститутів "свідчить про наявність певних ознак рецепції духу, ідей, головних засад та окремих положень публічного права, що сформувалося під впливом західної традиції права". Не вдаючись до аналізу тверджень щодо появи нових інститутів та їх відношення до західної традиції права, вимушені нагадати міркування А.І. Єлістратова, який під послугами, що повинна надавати влада, називає боротьбу з інфекційними захворюваннями, санітарні послуги населенню шляхом оздоровлення житла та фабрик, відкриття шкіл та університетів, оскільки це сприяє духовному розвитку громадян, надання продовольчої допомоги та житла найбіднішим, обов'язкове страхування робочих тощо [204, с. 48-50]. Цілком зрозуміло, що ці дії державою мають здійснюватись за рахунок коштів платників податків, в інтересах економічного благополуччя держави та її громадян.

К. С. Бєльський у праці "Полицейское право" [279] відзначає, "що поняття "поліція", "поліцейська діяльність", "поліцейське право" перестають бути в роботах адміністративістів одіозними й у них вкладається, нарешті, позитивний зміст" [279, с. 181]. Автор констатує, що з крахом марксистської ідеології має місце рецепція поліцейського права в науці і законодавстві [256, с. 29, 67].

О. А. Підопригора та Є. О. Харитонов відзначають, що метою і кінцевим результатом рецепції є "створення на існуючій базі чогось нового" у сфері права, культури тощо. Поняття "рецепція", на думку авторів, досить близьке до категорії "правова акультурація", під якою розуміють щеплення однієї правової системи до іншої. Однак на відміну від акультурації (обмежується якимось одним інститутом або навіть нормою), рецепція є глобальним явищем [280, с. 127].

З огляду на зазначене зарубіжний досвід правового регулювання діяльності державних органів у сфері захисту об'єктів довкілля може бути необхідним інструментом розвитку вітчизняної правової системи. Правова акультурація, як інструмент вдосконалення (модернізації) права, дозволить оцінити власний досвід правового життя, знайти можливість удосконалити окремі елементи своєї правової системи, наповнюючи їх новим смислом.

Як свідчить дослідження, запропоноване оновлення (трансформація, реформування) адміністративного права за рахунок встановлення додаткової плати за виконання безпосередніх обов'язків держави не передбачає аспектів вдосконалення діяльності адміністративних органів або модернізації її структур. В той же час, за наведених умов законодавець обминає питання закріплення обов'язків посадових та службових осіб ОВВ, встановлення їх відповідальності, вдосконалення в цілому адміністративних процедур та інших форм та методів діяльності посадових та службових осіб ОВВ. Більш доцільним є запозичення досвіду зарубіжних країн, відповідно до якого обов'язки можна розглядати у двох основних аспектах: в аспекті принципу законності, тобто зв'язаності апарату управління законом, і в аспекті принципу відповідальності [277, с. 169].

Фактично до 24 жовтня 1990 р. на території України забезпечувалось верховенство законів СРСР. Угодою про створення СНД [281] було констатовано, що СРСР, як суб'єкт міжнародного права і геополітична реальність, припиняє своє існування. Договірні сторони домовились про те, що вони гарантуватимуть своїм громадянам права і свободи відповідно до загальновизнаних міжнародних норм про права людини (ст. 2). Зазначене знайшло відображення в Угоді про взаємодію в галузі екології та охорони середовища [282] та Рекомендаційному акті ''Про принципи екологічної безпеки в державах співдружності'' [283]. Зокрема, цими документами було встановлено, що основним принципом забезпечення екологічної безпеки держави мають вважати пріоритет безпеки для життя й здоров'я особистості й суспільства в цілому, з метою забезпечення поставлених цілей вважати за доцільне створення та підтримку спеціальних сил і засобів, необхідних для попередження екологічних катастроф, нещасть, аварій і ліквідації їх наслідків; гармонізацію прийнятих ними природоохоронних законодавчих актів, екологічних норм і стандартів тощо.

Закон РФ "Об охране природы в РСФСР" від 27 жовтня 1960 р. [284] втратив чинність на підставі п. 6 постанови ВР РФ "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" від 19 грудня 1991 р. [285]. Завданнями природоохоронного законодавства закон 1991 р. визначив: регулювання відносин у сфері взаємодії суспільства і природи; запобігання шкідливого впливу господарської та іншої діяльності, оздоровлення й поліпшення якості навколишнього середовища, зміцнення законності і правопорядку (ст. 1). Найменування законодавчого акту свідчить, що його метою є охорона навколишнього природного середовища, в той же час його положення говорять за те, що громадяни мають право на захист від "несприятливого впливу навколишнього природного середовища" (при цьому упускається той факт, що потерпають саме людина та об'єкти довкілля від негативних факторів) [285, ст. 11]. Таке право реалізується абстрактним наданням "каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды" … Так само, як і ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", закон РФ передбачає економічний механізм охорони навколишнього природного середовища (ст. 15-24), шляхом встановлення платежів за викиди й скиди забруднюючих речовин у довкілля. Стаття 15 закону РФ майже повністю копіює положення ст. 41 ЗУ. Слід відзначити, що законодавець РФ, продовжучи пострадянські традиції, не вважає доречним введення у правове поле інститутутів обов'язку та відповідальності посадових осіб ОВВ, а тому наділяє органи виконавчої влади всіх рівнів тільки компетенцією та повноваженнями.

Так, в компетенцію Уряду РФ у галузі охорони середовища, зокрема входять: встановлення порядку розробки і затвердження нормативів викидів і скидів отруйних речовин у довкілля, лімітів використання природних ресурсів, розміщення відходів; встановлення порядку визначення плати за отруєння довкілля, розміщення відходів тощо (ст. 6). В компетенцію республік у складі РФ, автономної області, автономних округів, зокрема входить встановлення диференційованих ставок плати за викиди й скиди отруйних речовин; керівництво екологічною службою; державний екологічний контроль, прийняття рішень про обмеження, призупинення діяльності об'єктів, які "шкідливо впливають" на довкілля (ст. 8). В компетенцію країв, областей входять, зокрема державний екологічний контроль, прийняття рішень про обмеження, призупинення, припинення діяльності об'єктів, що не відповідають вимогам природоохоронного законодавства; заборона будівництва "екологічно шкідливих об'єктів"; надання дозволів на викиди і скиди отруйних речовин, складування й поховання відходів (ст. 9).

Як відзначають дослідники В. Ларін, Р. Мнацаканян, І. Честін, Є. Шварц "… дублювання компетенції в тексті закону знайшло найбільше вираження в декларованих повноваженнях усіх без винятку органів влади координувати природоохоронну діяльність органів державного управління" [286, с. 90].

Так само, як і в Україні у РФ діють спеціально уповноважені державні органи у галузі охорони середовища (ст. 7). Обов'язки та відповідальність посадових та службових осіб спеціальних органів – законом не встановлені. В їх компетенцію, зокрема входять видача дозволів на: поховання (складування) промислових, коммунально-побутових і інших відходів, викиди, скиди та викиди отруйних речовин у довкілля; обмеження або призупинення діяльності підприємств, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням природоохоронного законодавства, з перевищенням лімітів викидів і скидів отруйних речовин; подання позовів про відшкодування збитків за порушення природоохоронного законодавства (не за спричинення шкоди довкіллю!); складання протоколів і розгляд справ про адміністративні правопорушення у галузі охорони довкілля.

Автори праці "Законность в Российской Федерации" В.Д. Єрмаков, О.П. Бєдний, даючи оцінку законності у сфері охорони довкілля, відзначають, що аналіз екологічного законодавства свідчить про те, що майже 30 % правових норм носять декларативний характер, відсутні механізми їх реалізації [287, с. 85]. Не сприяє укріпленню законності в сфері екології розпливчастість норм у природоресурсових законах і інших законодавчих актах [287, с. 84]. Спостерігається тенденція до збільшення прийняття незаконних підзаконних актів. Так, органами прокуратури їх було виявлено в 1991 р. - 690, в 1992 р. -1915, в 1993 р. - 1376, в 1994 р. - 2112, в 1995 р. - 2234, в 1996 р. - 2122. Означеному сприяє не тільки правовий нігілізм, який у значній мірі має місце в різних ланках владних структур і органів управління, але й негативна якість законодавчих актів [287, с. 87]. Спеціально уповноважені органи по контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища перетворились в інформаційно-консультативні служби при ОВВ, нерідко самі покривають екологічних правопорушників, а також ухвалюють власні незаконні рішення [287, с. 87].

Л.В. Бірюков [288] пише, що встановлений законодавством РФ економічний механізм захисту довкілля сприяє тому, що численні іноземні компанії освоюють територію РФ з метою поховання радіоактивних матеріалів і високотоксичних відходів, створення небезпечних виробництв, впровадження отруйних технологій, увезенню сміття тощо (що власне здійснюється і в Україні). Це обумовлено їх прагненням уникнути додаткових витрат на виконання жорстких нормативів екологічної безпеки у своїх країнах і тим самим знизити власні витрати виробництва. Окрім цього, більшість російських виробничих підприємств включає витрати на природоохоронні заходи в собівартість продукції, ухиляючись тим самим від реального захисту довкілля (аналогічно в Україні). Узагальнюючи недоліки, автор поділяє їх на дві групи: юридичного характеру та структурологічного. Зокрема, до першої групи автор відносить: загальну недосконалість законодавства про захист довкілля, перенасиченість відсильними нормами, неузгодженість між актами й нормами, нечіткі формулювання норм, що дають можливість різночитань і вільного тлумачення; законодавче регулювання захисту довкілля орієнтоване на ліквідацію вже виниклих негативних наслідків виробничої, господарської й іншої діяльності, а не на їхнє попередження; до другої групи: відсутність належної уваги до проблеми на державному рівні; неефективність діяльності контролюючих органів; недосконалість системи державних органів спеціального управління в галузі захисту довкілля й природокористування; непослідовність у реалізації законодавчо закріпленого принципу розмежування контрольно-наглядових і господарсько-розпорядчих функцій (що має місце і в Україні); відсутність ефективного механізму участі громадськості у сфері захисту довкілля й взаємодії з державними органами.

Останнє має пряме відношення до того факту, що РФ відмовилась від підписання Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (м. Орхус (Данія), 25 червня 1998 р.) [289]. В той же час, відповідно до закону РФ "Про державну таємницю", відомості про стан довкілля та заходи щодо його захисту не можуть бути засекречені й стати об'єктом державної таємниці (ст. 7) [290].

В.Д. Єрмаков і О.П. Бєдний вказують, що за експертними оцінками порядку 60-70 % від загального обсягу природоохоронних заходів регулюються нормами економічної відповідальності, які виражаються, головним чином, у формі обов'язкових платежів за отруєння довкілля (у тому числі й понадлімітне) тощо [287, с. 88]. Як висновок, рівень правового забезпечення відповідальності за спричинення шкоди довкіллю не відповідає масштабам цієї проблеми. Норми, що регулюють питання економічної відповідальності встановлюються в основному підзаконними документами, в яких вузьковідомчі інтереси нерідко переважають над екологічними, чим відверто порушуються інтереси проживаючого на даній території населення. Існуюча прогалина у законодавстві щодо відсутності розмежування понять "збитки" та "втрати" не сприяє захисту об'єктів довкілля [287, с. 90]. Аналогічне становище і в Україні.

Дослідження В.Д. Єрмакова і О.П. Бєдного свідчить про те, що отруєння довкілля призвело до щорічної загибелі кількох сотень людин на території РФ та погіршення здоров'я мілліонів громадян держави. 15 % території є зоною, де життя людини унеможливлюється. 85 % населення дихають повітрям, забрудненим значно вище гранично припустимих концентрацій. Кожен другий мешканець Росії використовує для питва воду, що не відповідає санітарно-гігієнічним вимогам. Медико-біологічні дослідження свідчать, що понад 80 % злоякісних пухлин виникає внаслідок отруєння довкілля. 90-95 % захворювання органів дихання і 30-40 % захворювань загального характеру обумовлено отруєнням довкілля. Кожна 10-а дитина народжується з вродженими аномаліями тощо [287, с. 83].

20 грудня 2001 р. Державна дума РФ прийняла Федеральний закон "Об охране окружающей среды" [291]. Як ми вбачаємо, з найменування закону вилучено термін "природного", при цьому ст. 1 закону вказує, що "навколишнє середовище - сукупність компонентів природного середовища, природних і природно-антропогенних об'єктів, а також антропогенних об'єктів". Тобто, відтепер закон має на меті й охорону антропогенних об'єктів [292], замість захисту об'єктів довкілля від антропогенної дії об'єктів, за рахунок яких здійснюється отруєння довкілля. За своєю глибинною сутністю закон не змінився. Якщо попередній закон передбачав розділ щодо "економічного механізму охорони навколишнього природного середовища", то нова редакція передбачаючи "економічне регулювання у сфері охорони навколишнього середовища" залишила сутність нового за назвою розділу у редакції закону 1991 р.: так, замість речення, яке передбачало встановлення нормативів плати за скиди і викиди отруйних речовин, нова редакція передбачає, що "Негативний вплив на навколишнє середовище є платним" (ст. 16). Інші положення щодо надання податкових і інших пільг за своїм абстрактним змістом не відрізняються від попередньої редакції закону.

Державний контроль у галузі охорони середовища здійснюється федеральними ОВВ та ОВВ суб'єктів РФ (ст. 65). Стаття 66 закону присвячена правам, обов'язкам і відповідальності державних інспекторів у галузі охорони середовища. Обов'язками інспекторів визначено: попередження, виявлення та припинення порушень законодавства в галузі охорони навколишнього середовища. В той же час, притягнення до адміністративної відповідальності осіб, що допустили порушення законодавства в галузі охорони навколишнього середовища – визначено правом. Не зважаючи на те, що у найменуванні статті є посилання на відповідальність інспекторів – її зміст не підтверджує цього.

Починаючи з 2009 р. у РФ діють "Правила здійснення державного контролю в галузі охорони навколишнього середовища (державного екологічного контролю)" [292]. Державний екологічний контроль покладений на ФС по нагляду в сфері природокористування та органи, які уповноважені вищими виконавчими органами державної влади відповідних суб'єктів РФ на здійснення державного екологічного контролю (п. 4). Тобто, приоритет надається не захисту довкілля, а як і за часів тоталітарного режиму - інституту природокористування. Обов'язки посадових та службових осіб правилами не передбачені, положення щодо їх відповідальності за невиконання або неналежне виконання "функцій по здійсненню державного екологічного контролю" обмежуються абстактними посиланнями, що вони несуть встановлену законом відповідальність (п. 20). Такі положення грунтуються на конституційних приписах [293, ст. 53], відповідно до яких "Кожний має право на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб". Тобто, за змістом і суттю це є аналогією ст. 56 Конституції України. Нявність таких спільних ознак свідчить про спільність інтересів влади щодо звільнення чиновнцтва від відповідальності.

Стаття 23.29 КоАП РФ [294] обумовлює перелік посадових осіб, яким надане право розглядати справи про адміністративні правопорушення, але не за спричинення шкоди довкіллю, а за порушення законодавства. В їх числі: головний державний інспектор РФ по охороні природи, його заступники; старші державні інспектори РФ по охороні природи; державні інспектори РФ по охороні природи; головні державні інспектори РФ по охороні природи в зоні своєї діяльності, їх заступники; старші державні інспектори РФ по охороні природи в зоні своєї діяльності; державні інспектори РФ по охороні природи в зоні своєї діяльності; головні державні інспектори суб'єктів РФ по охороні природи, їх заступники; старші державні інспектори суб'єктів РФ по охороні природи; державні інспектори суб'єктів РФ по охороні природи; головні державні інспектори по охороні природи в зоні діяльності відповідних міських, міжрайонних, районних природоохоронних структур у складі територіальних органів ФОВВ, уповноважені в галузі охорони навколишнього середовища, їх заступники; державні інспектори по охороні природи в зоні діяльності відповідних міських, міжрайонних, районних природоохоронних структур у складі територіальних органів ФОВВ, уповноваженого в галузі охорони навколишнього середовища.

Слід також відзначити, що з 2004 р. у РФ функціонує не менш численна ФС з екологічного, технологічного і атомного нагляду [295], яка також діє у складі Міністерства природних ресурсів і екології РФ і дублює діяльність ФС по нагляду в сфері природокористування.

Зазначимо, що у період з 1994 р. по 2001 р. система федеральних органів виконавчої влади реформувалася сім разів. Аналітичні дослідження свідчать, що станом на 1991 р. державний апарат СРСР складав 84 міністерства та комітетів, в яких працювало 43,8 тис. державних службовців; при цьому апарат РРСФР складав близько 15 тис. У 1993 р. в апараті органів державної влади РФ вже нараховується 921,6 тис. службовців, що на 29% перевищує чисельність всього апарату СРСР у 1991 р. [296].

За даними Росстату загальна чисельність працівників органів державної влади й місцевого самоврядування виросла в 2004 році на 1,1% і склала 1314,2 тис. чоловік (без урахування Міноборони Росії, МВС Росії, інших органів, що забезпечують правопорядок і охорону безпеки держави). За 10 років загальна чисельність працівників державної влади збільшилася на 31 % [297]. Можна зробити висновок, що чисельність органів державної влади та їх посадових осіб превалює над необхідністю здійснення реального захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у складі єдиної національної організації.

Закінчуючи огляд законодавчого регулювання РФ у сфері захисту довкілля (охорони) доцільно відзначити міркування С.А. Боголюбова, який акцентує, що державою центр уваги перенесений на обов'язки, "у тому числі екологічні, і не стільки держави, скільки громадян" [298]…

У відповідності з Конституцією РБ [299, ст. 55, 56] кожний має право на сприятливе навколишнє середовище і на відшкодування шкоди, заподіяного порушенням цього права; держава здійснює контроль над раціональним використанням природних ресурсів з метою захисту і поліпшення умов життя, а також охорони й відновлення навколишнього середовища [299, ст. 46]. Охорона природного середовища у відповідності з ст. 55 покладена на громадян. В той же час, виходячи з положень ст. 56 Конституції ("Громадяни Республіки Білорусь зобов'язані брати участь у фінансуванні державних витрат шляхом сплати державних податків, мит і інших платежів") можна зробити два висновки: на пострадянькому просторі гілки влади, покладаючи на своїх громадян обов'язки не вбачають доцільним покладати їх на себе; держава за рахунок коштів платників податків зобов'язана здійснювати заходи, з метою створення для них сприятливого довкілля.

Історично склалося, що на території РБ, як колишньої республіки СРСР, впродовж до 1992 р. діяв Закон РБ "Об охране природы в Республике Беларусь" від 21 грудня 1961 р. [300]. Згідно п. 4 постанови ВР РБ від 26.11.1992 р. [301] він втратив чинність, а замість нього в дію введений закон "Об охране окружающей среды" [302]. Порівняльний аналіз закону РБ в редакції закону РБ від 17 липня 2002 р. № 126-З та закону РФ "Об охране окружающей среды" від 10 січня 2002 р. дає підстави зробити висновок про те, що закон РБ за змістом і за сутністю повністю копіює суттеві аспекти закону РФ, тобто за принципом, який діяв для республік колишнього СРСР.

Так, ст. 1 законів РФ та РБ під навколишнім середовищем розуміє "сукупність компонентів природного середовища, природних і природно-антропогенних об'єктів, а також антропогенних об'єктів"; глава 14 закону РБ та ст. 79 відтворюють положення глави IV "Економічне регулювання у галузі охорони навколишнього середовища" та ст. 14 "Методи економічного регулювання в галузі охорони навколишнього середовища" закону РФ. Відмінність полягає у тому, що закон РФ прямо говорить про "встановлення плати за негативний вплив на навколишнє середовище " (ст. 14), а закон РБ – цю норму обумовлює ст. 83 "Плата за природокористування" ("Платежі за шкідливий вплив на навколишнє середовище стягуються за: викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; скиди стічних вод або забруднюючих речовин у навколишнє середовище; розміщення відходів" тощо).

Державне управління у галузі охорони навколишнього середовища РБ [302, ст. 8] здійснюється Президентом РБ, РМ РБ, МПРО та його територіальними органами, іншими спеціально уповноваженими республіканськими ОДУ і їх територіальними органами, МР, їх виконавчими й розпорядчими органами в межах їх компетенції. Тобто, як і за радянських часів залишається многоступенева структура дублюючих органів. До спеціально уповноважених органів законом віднесені МПРО, Мінздоров'я, МНС, Комлісгосп, Комземресурсів, інші республіканські органі державного управління, відповідно до законодавства РБ. Згідно з ст. 10 закону (повноваження МПРО у галузі охорони навколишнього середовища) МПРО здійснює окрім відомчих повноважень ще й державне управління в галузі охорони навколишнього середовища. Будь-які відомості про статус спеціалізованих служб, які безпосередньо здійснюють захист довкілля у законі відсутні (тобто, за принципом ст. 20 ЗУ). Проте, п. 15 положення про МПРО, затв. постановою РМ РБ від 29 липня 2006 р. [303] говорить про те, що у структурі МПРО створені, зокрема спеціалізовані інспекції, положення про які затверджуються МПРО. Зазначене свідчить про те, що вищим органом виконавчої влади РБ грубо порушуються принципи верховенства права, що встановлені ст. 7 Конституції РБ.

Стаття 11 закону обумовлює повноваження МР, їх виконавчих та розпорядчих органів у галузі охорони середовища. Зокрема, МР наділені правом: затвердження програм та заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони довкілля, з одночасним правом: розпорядження надрами, водами, мисливськими й рибальськими угіддями, іншими природними ресурсами, що перебувають у їхньому віданні; здійснення контролю над їхнім використанням тощо.

Тобто, у РБ, як в Україні та РФ, відсутня єдина національна організація захисту довкілля, що в цілому не може сприяти на користь проголошених конституцією РБ гарантій.

Згадування про статус спеціалізованих служб з охорони довкілля ми знаходимо у постанові МПРО "О наделении должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальных органов полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению" [304]. Зокрема, у відповідності з ст. 3.29 ПВКпАП ("Повноваження посадових осіб органів, що здійснюють адміністративний процес") [305] правом складання протоколів про адміністративні правопорушення і підготовки справ про адміністративні правопорушення до розгляду наділені міністр МПРО та його заступники; начальники міжобласних спеціалізованих інспекцій МПРО, їх заступники, керівники структурних підрозділів, головні й провідні спеціалісти міжобласних спеціалізованих інспекцій МПРО; голови обласних, Мінського міського комітетів природних ресурсів і охорони навколишнього середовища, їх заступники, начальники спеціалізованих інспекцій цих комітетів, керівники структурних підрозділів у складі спеціалізованих інспекцій обласних, Мінського міського комітетів природних ресурсів і охорони навколишнього середовища і їх заступники, головні фахівці, провідні фахівці обласних і Мінського міського комітетів природних ресурсів і охорони навколишнього середовища й структурних підрозділів у складі спеціалізованих інспекцій обласних, Мінського міського комітетів природних ресурсів і охорони навколишнього середовища; начальники міських і районних інспекцій природних ресурсів і охорони навколишнього середовища, їх заступники, керівники структурних підрозділів, їх заступники, головні фахівці, провідні фахівці, фахівці першої категорії міських і районних інспекцій природних ресурсів і охорони навколишнього середовища тощо.

Частина 1 ст. 3.29 ПВКпАП обумовлює право посадових осіб: складати протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення. Відомості про те, хто має право здійснювати означені дії містяться у п.п. 20 ч. 1 ст. 3.1 ПВКпАП, якою встановлено, що справи про адміністративні правопорушення розглядаються органами МПРО.

Слід відзначити, що Конституція РБ [306], так само як і в Україні, проголошує, що державна влада в РБ здійснюється на основі розподілу її на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6); у РБ "встановлюється принцип верховенства права", а "Держава, усі його органи і посадові особи діють у межах Конституції і прийнятих у відповідності з нею актів законодавства (ст. 7); "Судова влада в Республіці Білорусь належить судам" (ст. 109). Як вбачається з вищенаведеного, положення ПВКпАП в частині наділення правом позасудового розгляду адміністративних правопорушень грубо порушують конституційні положення.

С.А. Балашенко у монографії "Государственное управление в области охраны окружающей среды" [307, с. 33] відзначає, що "якісний аналіз законодавства вказує, що деякі чинні норми законодавства РБ "суперечать Конституції, а іноді у своїй основі містять положення, що порушують права людини"...

Статті 15.1.- 15.64. КпАП (гл.15) [308] присвячена адміністративним правопорушенням "проти екологічної безпеки, навколишнього середовища та порядку природокористування". Стаття 15.1. встановлює відповідальність за "Порушення обов'язкових для дотримання вимог технічних нормативних правових актів і нормативів у галузі охорони навколишнього середовища". Порушення тягне накладення штрафу в розмірі від п'яти до п'ятдесяти базових величин, на індивідуального підприємця - від двадцяти до ста базових величин, а на юридичну особу - до п'ятисот базових величин. Словосполучення "базова величина" у чинне законодавство РБ введено на підставі закону РБ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь и особенностях применения базовой величины в уголовных и административных правоотношениях" [309], на підставі якого поняття "мінімальна заробітна плата" у кримінальному кодексі та КпАП було змінено на термін "базова величина". На сьогодні розмір базової величини складає 35 000 крб. [310].

Зупинимось на деяких аспектах застосування адміністративних стягнень за порушення законодавства про захист довкілля. Так, згідно з ст. 15.11. КпАП знищення родючого шару ґрунту, або забруднення їх хімічними або радіоактивними речовинами, відходами виробництва, стічними водами, бактериально-паразитичними шкідливими організмами тощо тягнуть накладення штрафу в розмірі від трьох до тридцяти базових величин; якщо це скоєно індивідуальним підприємцем - від тридцяти до ста базових величин, юридичною особою - від п'ятдесяти до п'ятисот базових величин. Забруднення лісу будівельними й побутовими відходами або стічними водами, або шляхом розміщення шкідливих (отруйних) відходів виробництва (ст. 15.30.) тягне попередження або накладення штрафу в розмірі до двадцяти базових величин, на індивідуального підприємця - до п'ятдесяти базових величин, а на юридичну особу - до трьохсот базових величин. Знищення рідких диких тварин, що й перебувають під загрозою зникнення, або здійснення інших дій, які можуть призвести,спричинити до їхньої загибелі, скорочення чисельності тощо (ст. 15.34.) - тягнуть накладення штрафу в розмірі від двадцяти до п'ятдесяти базових величин. Отруєння атмосферного повітря виробничими викидами з перевищенням установлених нормативів тощо (ст. 15.48.) - тягне накладення штрафу в розмірі від чотирьох до двадцяти базових величин, на індивідуального підприємця - до п'ятдесяти базових величин, а на юридичну особу - до двохсот базових величин. Забруднення вод, або їх отруєння (ст. 15.51.) - тягне накладення штрафу в розмірі від чотирьох до двадцяти базових величин, на індивідуального підприємця - до ста базових величин, а на юридичну особу - до п'ятисот базових величин. Наведені та інші статті КпАП не містять положень щодо відшкодування шкоди за спричинення шкоди об'єктам довкілля. Встановлений кодексом розмір базових величин не може сприяти знешкодженню спричиненої довкіллю шкоди.

Слід відзначити, що компенсацією за отруєння довкілля є стягнення відповідно до закону РБ "О налоге за использование природных ресурсов (Экологический налог)" [311] податку за використання природних ресурсів. Останній складається з платежів за використання природних ресурсів, за скиди та викиди отруйних речовин у довкілля в межах установлених лімітів, за перевитрату природних ресурсів, скиди та викиди отруйних речовин у довкілля понад затверджені ліміти, а також за переробку нафти й нафтопродуктів (п. 2. ст. 2). Ліміти припустимих скидів та викидів отруйних речовин у довкілля встановлюються РМ РБ за поданням спеціально уповноважених державних органів (п. 4. ст. 2).

Згідно з Конституцією РМ [312] положення щодо прав людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля, так само, як і в Україні (ст. 50 Конституції України) об'єднані однією статтею (ст. 37 - "Право на благоприятную окружающую среду"). Вона містить терміни: "сприятливе навколишнє середовище", "екологічно безпечне для життя і здоров'я навколишнє середовище". Частина 3 та 4 ст. встановлюють, що утаювання або перекручення інформації про шкідливі для здоров'я людей фактори забороняється законом; фізичні та юридичні особи відповідають за шкоду, заподіяну здоров'ю й майну особи внаслідок екологічного правопорушення. Обов'язок із захисту довкілля покладений на її громадян (ст. 59), обов'язки гілок влади, рівно як їх відповідальність – відсутня.

На території республіки діє закон РМ "Про охорону навколишнього середовища" від 16 червня 1993 р. [313]. Стаття 2 закону визначає, що він є правовою основою для "охорони середовища", зокрема в цілях забезпечення кожній людині права на "здорове та естетично приємне середовище (п. "а"); охорони землі і надр, води і повітря від хімічного, фізичного й біологічного забруднення, від інших впливів, що порушують економічну рівновагу (п. "d").

Заслуговують на увагу положення п. "с" ст. 3, якими встановлено, що одним з основних принципів охорони довкілля є відповідальність усіх фізичних та і юридичних осіб за збитки, що спричинені середовищу; "відшкодування збитку, нанесеного середовищу і її компонентам (навіть ненавмисно або по недбалості), за рахунок винних фізичних і юридичних осіб". Як і у інших державах СНД закон не містить положень щодо обов'язків та відповідальності органів виконавчої влади. Положення щодо "стимулювання впровадження ресурсозберігаючих технологій за допомогою надання пільгових кредитів" тощо власне дублюють абстрактний зміст відповідних норм законодавства України (п. "f").

Так само, як в Україні та у РФ закон РМ містить положення щодо плати за отруєння довкілля [314, п. "е" ст. 2] у вигляді мита за отруєння довкілля, в тому числі й за накопичення отруйних речовин. Цим питанням, як і у РБ, присвячений Закон РМ "Про плату за забруднення навколишнього середовища" [289].

На відміну від вітчизняного ЗУ встановлення нормативів плати здійснюється Парламентом (ст. 4). Що вбачається цікавим, ініціатор отруєння довкілля (за законом – природокористувач) має право відрахувати з суми платежу за отруєння (забруднення) довкілля витрати по освоєнню ним коштів, що використані ним на природоохоронні заходи (ст. 5 - Корегування розмірів плати). В той же час залишається відкритим питання, чи спроможні витрачені кошти зменшити отруєння довкілля…

Глава II закону присвячена компетенції парламенту, президента, уряду та місцевого самоврядування у галузі охорони середовища (ст. 6-10). Так, президент республіки "відповідає перед світовим співтовариством за стан середовища в республіці" (ст. 7). Уряд реалізує політику Парламенту у галузі охорони середовища і забезпечує раціональне використання природних ресурсів, "встановлює пільги у сфері діяльності з охорони середовища" (тобто, не законом); координує діяльність міністерств, відомств й органів місцевого місцевого управління з питань охорони середовища; визначає місця розміщення та режим полігонів республіканського рівня по накопиченню й переробці виробничих відходів, зберіганню токсичних і радіоактивних речовин, а також регламентує їхнє транспортування й знешкодження тощо (ст. 8).

Органи публічного управління району, муніципія разом з місцевими органами охорони середовища та охорони здоров'я (ст. 9): забезпечують дотримання законодавства про охорону середовища; затверджують за погодженням з департаментом (відповідно до ст. 11 - це центральний орган, що наділений "пріоритетними повноваженнями в питаннях охорони середовища і раціонального використання природних ресурсів") межі використання природних ресурсів, рівня отруйних скидів і викидів у середовище; місць накопичення виробничих і побутових відходів; здійснюють нагляд і координацію діяльності примерій і претур у сфері накопичення та переробки виробничих і побутових відходів, будівництва й функціонування очисних споруджень, встановлення устаткування, пристроїв по вловлюванню й нейтралізації забруднюючих речовин, попередження й боротьби зі зсувами, ерозією, засоленням, ущільненням і забрудненням ґрунтів мінеральними добривами і пестицидами, раціонального використання пасовищ, виділення земель для забезпечення необхідного рівня залісення, створення захисних лісосмуг і зелених зон; організовують розробку і реалізацію районних, муніципальних екологічних програм; забезпечують систематичне й оперативне інформування населення, підприємств, установ і організацій про стан середовища в районі, муніципії тощо.

Четвертим рівнем у сфері охорони довкілля закон визначає органи публічного управління комуни (села), міста (ст. 10), які спільно з місцевими органами охорони середовища і охорони здоров'я: забезпечують "збереження здорового середовища і раціональне використання природних ресурсів, здійснюють постійний контроль за дотриманням законодавства про охорону середовища; затверджують за погодженням з органами охорони середовища межі використання природних ресурсів, скидів та викидів отруйних речовин у середовище, місць накопичення смітників виробничих і побутових відходів тощо; забезпечують будівництво й функціонування очисних споруд, здійснюють нагляд за обладнанням, пристроями по попередньому очищенню стічних вод, уловлюванню забруднюючих та отруйних речовин; забезпечують проведення заходів щодо попередження й боротьби з зсувами, ерозією, засоленням, ущільненням і забрудненням ґрунтів мінеральними добривами й пестицидами; надають пільги підприємствам, що здійснюють "не забруднюючу господарську діяльність", припиняють проектування, будівництво й роботи, на проведення яких не отриманий дозвіл органів охорони середовища тощо.

Департамент (додатковий рівень) здійснює свою діяльність на підставі положення, що затверджується урядом (ст. 11, 12). Реалізація покладених на нього функцій та завдань здійснюється ним безпосередньо або через свої підрозділи (ст. 13). Його рішення є обов'язковими для виконання всіма міністерствами, відомствами, органами місцевого публічного управління, військовими частинами й усіма фізичними і юридичними особами. У відповідності з ст. 15 закону основними завданнями департаменту, зокрема визначені: здійснення державного контролю за "станом середовища і її компонентів", дотриманням законодавства про охорону середовища, розробка і здійснення заходів щодо зниження антропогенного впливу на екосистеми, біологічне розмаїття і здоров'я людей, прогнозування можливих екологічних криз, аварій і катастроф; створення позабюджетного Національного екологічного фонду і управління ним (п. "f"). До речі, джерелами утворення цих "позабюджетних" фондів визначені плата за забруднення середовища, штрафи за порушення законодавства про охорону середовища, кошти отримані від відшкодування заподіяного середовищу збитків, від реалізації конфіскованої продукції, отриманої від незаконної експлуатації флори й фауни, добровільні пожертвування та внески (ст. 84). Що є цікавим, - ці кошти накопичуються на спеціальних рахунках територіальних органів департаменту (тобто існує та сама, як і в Україні, порочна практика, яка дозволяє збіднювати державний бюджет). Стаття 85 передбачає, що кошти фондів можуть витрачатися, зокрема на: розробку й виконання місцевих і республіканських програм охорони середовища і збереження біологічного розмаїття; придбання технічних засобів, обладнання, апаратури, реактивів для лабораторій департаменту і його підрозділів; проведення наукових досліджень у галузі охорони середовища на замовлення департаменту; перепідготовку й підвищення кваліфікації кадрів у галузі охорони середовища; пропаганду екологічних знань; встановлення і підтримку міжнародного співробітництва в галузі охорони середовища; преміювання колективів незалежно від їхньої відомчої підпорядкованості за реальний внесок в охорону середовища; інформування громадськості про стан середовища …

Згідно з законом департамент, зокрема здійснює наступне (ст. 16): проводить державну екологічну експертизу, яка є його винятковою компетенцією; бере участь у роботі державних комісій з розміщення та введення у дію об'єктів виробничого, адміністративного, житлового та іншого призначення; щорічно видає дозволи на ввезення, складування, транспортування й використання пестицидів і інших токсичних речовин; припиняє й забороняє проектування, будівництво, реконструкцію промислових, сільськогосподарських об'єктів і об'єктів соціального призначення, роботи з експлуатації природних ресурсів і інші роботи, якщо вони проводяться з порушенням законодавства про охорону середовища; звертається з цивільними позовами до державних органів, підприємств, установ, закладів, організацій і фізичних осіб, що спричинили збиток РМ отруєнням середовища, нераціональним використанням природних ресурсів тощо. Департамент складається з підрозділів, управлінь і відділів (ст. 20). Основними підрозділами департаменту закон визначає Державну екологічну інспекцію, гідрометеорологічну службу та Національний інститут екології. Структура управлінь і відділів департаменту, його підрозділів визначається положенням про департамент. Обов'язками та відповідальністю працівники департаменту не наділені.

На відміну від вітчизняного ЗУ, який мимохідь згадує про існування спеціальних підрозділів (ст. 20), закон РМ визначає повноваження (обов'язки так само відсутні) головних державних інспекторів середовища і головних зональних інспектори середовища (ст. 27), старших державних інспекторів, державних інспекторів, старших зональних інспекторів та зональних інспекторів середовища (ст. 28). Так, головний державний інспектор середовища, головні зональні інспектори середовища, а за їх відсутності – їх заступники мають право: припиняти за власною ініціативою або за поданням органів місцевого публічного управління будь-яку діяльність, якщо вона суперечить законодавству про охорону середовища; звертатись з позовами до фізичних та юридичних осіб, у тому числі і до іноземних, з вимогами про відшкодування збитків, заподіяних середовищу в результаті його забруднення й нераціонального використання природних ресурсів; розглядати справи про порушення законодавства з охорони середовища та ухвалювати рішення, відповідно до чинного законодавства.

У старших державних інспекторів, державних інспекторів, старших зональних інспекторів та зональних інспекторів середовища так само відсутні обов'язки, закон наділяє їх тільки правами та повноваженнями, зокрема, це стосується права: позасудового розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони середовища; притягнення порушників до відповідальності.

Кодекс РМ про правопорушення [315, ст. 405] визначає повноваження органів охорони середовища та агентства лісового господарства "Moldsіlva". Розгляд правопорушень, що передбачені статтями 93–95, 109–130, 132–154, 156, 182 здійснюється органами охорони навколишнього середовища. При цьому, правопорушення, що стосуються недотримання правил водокористування (ст. 110), недотримання правил і інструкцій, що стосуються експлуатації гідротехнічних, водогосподарчих і водозахисних споруджень, обладнання, пристроїв та вимірювальних приладів (ст. 111), пошкодження гідротехнічних, водогосподарчих і водозахисних споруд, обладнань та пристроїв (ст. 112) та інших правопорушень, які ніяким чином не стосуються об'єктів рослинного світу (статті 113-115, 120-130, 132-137, 139-142) встановлюються агентством лісового господарства "Moldsіlva". Констатувати перелічені вказаними статтями факти правопорушень та складати протоколи мають право генеральний директор агентства "Moldsіlva" і його заступники, директори державних підприємств лісового господарства, лісомисливських господарств, природних заповідників (п. 4). Складені протоколи, за винятком правопорушень, що стосуються порушення правил забезпечення чистоти в міських і сільських населених пунктах (ст. 181) і які мають бути передані для розгляду в адміністративну комісію, - передаються для розгляду в органи охорони навколишнього середовища (п. 5).

З наведеного вбачається, що така важлива категорія справ, які стосуються захисту довкілля, - розглядається у позасудовому порядку державними інспекторами, що грубо порушує приписи ст. 114 Конституції РМ [316], яка встановлює, що "Правосуддя здійснюється іменем закону тільки судовими інстанціями". В той же час, всі інші категорії справ наприклад, правопорушення у сфері соціального страхування, енергетики тощо - розглядаються "компетентними" судовими інстанціями.

Стосовно відшкодування шкоди, спричиненої об'єктам довкілля Кодекс РМ про правопорушення, як в Україні, РФ та РБ не містить положень щодо цього. Стаття 45 передбачає "відшкодування збитків" тільки фізичним та юридичним особам.

Дата добавления: 2014-10-31