Организационно-кибернетическое направление

Социологическое и социально-психологическое направление.

Социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления. Социологи иногда склонны полагать, что познание институтов или практики управления носит второстепенный характер. Практически речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала. Основоположник социально-психологического подхода – Герберт Саймон. В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950) Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

К основным вопросам социально-психологического направления можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.

Здесь речь идет о прямых или косвенных последователях А.Файоля, то есть о научной школе, приравнивающей управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем.

Любая организация подчиняется определенным общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к отрицательным результатам.

Основная работа – книга Х.Л.Баратена и М.Дж.Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971), а также Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г. Эти очерки представляют собой одну из наиболее удачных попыток осмыслить административные явления. Видно, что этот раздел административной науки включает в себя изучение как методов государственного управления, так и анализ методологии познания государственной администрации во всех взаимосвязях.

Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-х годах и продолжался до конца 20 века.

Наиболее влиятельными направлениями этого этапа можно считать поведенческий подход (бихевиоризм), системный и ситуационный подходы.

Бихевиоризм – исследовательский подход и практика управления, делающие акцент на поведенческих аспектах организации и управления.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Бихевиоризм стремится оказать помощь госслужащим в осознании своих собственных возможностей в госструктурах на основе применения концепций поведенческих наук. В целом, основная цель этой школы – повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

Системный подход заключается в направленности на синтез знаний о государственном управлении, имеющихся в различных областях науки. Цель подхода – выявление всего комплекса отдельно взятых взаимосвязей элементов государственно-административного комплекса с обществом.

Ситуационный подход - с точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться. Следовательно, в рамках ситуационного анализа руководство административно-государственных организаций перманентно должно определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации

Новый институционализм появляется в конце 1980-х — начале 1990-х годов.

Сетевые связи между индивидами и институтами представляются как множественные, многозначные, подвергаемые хозяйственными агентами различным интерпретациям и оценкам. Под институтами здесь понимаются не абстрактные нормы и ценности, а формальные и неформальные правила, которые регулируют практики повседневной деятельности и поддерживаются этими практиками.

Синергетический подход рассматривает­ся как дальнейшее развитие системного подхода, который дает специалисту новые возможности для исследования и осущест­вления управленческой деятельности. Синергетика представляет собой системный подход к сложным открытым нелинейным си­стемам с их свойствами неустойчивости, неравновесности, би­фуркации, катастрофы, самоорганизации и др. Неравновесные системы характеризуются особыми состояния­ми, так называемыми точками бифуркации, в которых невозмож­но определить пути дальнейшей эволюции системы. Главной ха­рактеристикой точки бифуркации является принципиальная непредсказуемость дальнейшего поведения системы. Функциональной сутью самоорганизованных процессов яв­ляется самосоздание, самосохранение, самосовершенствование и самовоспроизведение порядка в структуре и функционировании системы. В качестве примера может выступать система государственного управления.

Новый государственный менеджмент (менеджеризм) – направление политико-административной идеологии и государственной практики, возникшее на рубеже 80-х годов ХХ в., обоснование реформ в ряде государств, ставящее в качестве принципов демонополизацию госсектора, дерегулирование, маркетизацию, дебюрократизацию, экономическое стимулирование госсектора, корпоратизацию и введение конкурентных начал.

Следует подчеркнуть, что теория государственного управления являетсямеждисциплинарной наукой.

Теория государственного управления возникла на пересечении теории политики и менеджмента; впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересное сравнение теории государственного управления с медициной предложил американский политолог Ф. Мошер. Он обращает внимание на концептуальное сходство наук, на первый взгляд далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, химии, физики. Однако знание этих наук еще не предполагают знания медицины. Точно так же обстоит дело с теорией государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории государственного управления, это самостоятельное научное направление.

Наиболее близка к науке государственного управления наука административного права. Но теория государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. В предмет праксеологии входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления. Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления.

Контрольные вопросы:

1. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы public administration.

2. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы бихевиоризма.

3. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы институционализма.

4. Назовите проблемную область и основные особенности научных школ ситуационного подхода, синергетического подхода, нового государственного менеджмента.

5. С какими областями знаний у науки государственного управления существуют междисциплинарные связи?

Тема 4: «Политический механизм государственного управления»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы рассмотрим политический механизм как способ организации высших и центральных органов исполнительной власти, их взаимодействия с общественными институтами, выявим элементы политического механизма государственного управления и способы формирования органов власти и управления. Также мы изучим характер взаимовлияния формы государства, формы правления, политического режима и политического механизма государственного и муниципального управления. Кроме того, мы определим понятие и характеристики государственной администрации.

Основные понятия и термины:политический механизм государственного управления, государственная администрация.

Современный экономический словарь рассматривает категорию механизм управления как совокупность организационных структур, конкретных форм и методов управления, а также правовых норм, с помощью которых реализуются действующие в конкретных условиях экономические законы, процесс воспроизводства. Формирование и развитие механизмов управления всегда связано с функционированием различных организационных систем.

Механизмы государственного управления, соответственно, функционируют в таких крупных и сложных системах как государства. Государство - организация политической власти, которая распространяется на всю территорию страны и её население и располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает самостоятельностью при решении внутренних и внешних проблем.

Для описания государств используются характеристики формы государственного устройства, формы правления, политического режима.

Форма государственного устройства - понятие, характеризующее территориальное деление государства и соотношение полномочий центральных и региональных (местных) органов власти. Классические формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство.

Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей; оно управляется из центра. Регионы и их органы власти не имеют собственной государственности и законодательства, они не могут участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению решений центра.

Ос­новными признаками унитарного государства являются:

- равенство правового положения всех граждан,

- жесткая централизованная структура исполнительной власти,

- сильная президентская власть,

- однопалатный парламент.

Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передачей ряда важных его функций субъектам федерации. Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Регионы имеют собственную государственность, законодательную, часть судебную власть.

Несколько юридически независимых государств могут образовать конфеде­рацию — союз государств. Он может иметь общие органы власти: парламент, правительство, верховный суд. Отличительная осо­бенность конфедерации в том, что акты ее органов вступают в силу после ратификации входящими в союз государствами.

Понятие форма правления используется в современной литературе в двух основных значениях:

1. Основополагающий принцип формирования высшего органа (высших органов) власти.

2. Конкретная конфигурация высших органов власти, с учетом их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к государству, даже к обществу в целом.

Монархия -верховная власть принадлежит одному человеку-монарху. Монарх олицетворяет суверенитет, целостность страны, соединяет воедино нацию, придает власти легитимность, если даже непосредственно сам не управляет. Он отвеча­ет за государство, ни от кого не зависит, кроме своего внутрен­него долга, не представляет никакие партии.

Виды монархии:

1. Абсолютная (власть монарха неограничена, все политические решения принимаются им самостоятельно).

2. Ограниченная (власть монарха и свобода принятия им политических решений ограничена либо наличием Конституции (конституционная монархия), либо деятельностью Парламента (парламентская монархия).

Если власть принадлежит одному лицу — главе государства, то такое государство приобретает в большей или меньшей сте­пени монархические черты.

Республика характеризуется принадлежностью высшей госу­дарственной власти представительному органу; выборностью главы государства населением или специальной избирательной коллегией. Выборы являются основным инструментом республиканской власти. Республика служит олицетворением демократии, народовластия, соединяет государственность с само­управлением народа. Различают парламентскую и президент­скую республику.

Парламентская республика опирается на партийное боль­шинство в высшем представительном органе власти. Обеспечи­вается взаимозависимость исполнительной и законодательной власти: парламент поддерживает правительство, но может вы­разить ему и недоверие; исполнительная власть может распус­тить парламент.

В президентской республике все ветви власти независимы друг от друга. Президентство сочетается с многопартийностью, но не­делимо на партии, коалиции. Парламент потерявшему доверие президенту может объявить импичмент. При отсутствии под­держки в парламенте президент управляет посредством указов.

Теократическое правление означает, что политическая власть в стране принадлежит духовенству, глава государства является одновременно религиозным главой. Теократические институты рассматриваются как порождение духа, национального характеpa и отражают идеалы, ценности, нормы и стандарты поведе­ния, охватывая политическую сферу, право, культуру, этику, религию, отчасти экономику. Теократия не имеет прецедентов на Западе, но на Востоке влияние теократических государств растет.

Политический режим является правовой и политической конкретизацией формы правления.

Типы политических режимов:

- деспотический, к которому относятся тоталитарный, автокра­тический, авторитарный режимы; здесь способом реализации госу­дарственной воли, олицетворяемой каким-либо верховным прави­телем, яв­ляется насилие, подавление, произвол, ограничение свободы, установление сыскного контроля за поведением каждого человека;

- либеральный, при котором государственная власть исходит прежде всего из прав и свобод человека и их осуществлению подчи­няет свои возможности; власть как бы обслуживает свободу; к со­жалению, этот режим чаще выступает политическим лозунгом, чем реальностью;

- демократически-правовой, сущность которого состоит в прове­дении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли на­рода строго в рамках материального и процессу­ального законодательства. Сегодня во многих странах очевидно движение к установлению именно такого политического режима.

Механизм осуществления государственной власти также находит свое выражение в соотношении трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной;

Законодательная власть - принимает законы и другие важные документы, определяющие жизнь страны (в демократическом государстве занимает ведущие место среди других ветвей власти).

Исполнительная власть, обеспечивает исполнение законов и осуществляет повседневное управление страной.

Судебная власть, осуществляет правосудие и разрешение юридических споров

Политический механизм государственного управления – способ преобразования политической воли в административные решения и действия; в демократическом государстве – способ преобразования политической воли народа в административные решения и действия государственных органов; упорядоченная совокупность нормативно оформленных методов, алгоритмов и средств (частично опосредованных правом и частично узаконенных) политического волеизъявления народа, формирования политических и административных органов государственной власти, их взаимодействия между собой, с организованными и неорганизованными гражданами по поводу подготовки, выбора и организации исполнения политических и административных решений и действий.

Наиболее развит политический механизм государственного управления в условиях демократической политической системы. Граждане здесь участвуют в управлении и политике как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффективными формами в прямого участия являются выборы и референдумы. В условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие процессы оказывает общественное мнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, посылка писем и т.д.).

Взаимовлияние рассмотренных характеристик государства настолько велико, что, к примеру, форму государства необходимо рассматривать только в соотношении с политическим режимом. Определяющее влияние политического режима на форму государства выражается в том, что:

1) конкретные формы государства взаимосвязаны с определенными политическими режимами (демократическое государство не может быть абсолютной монархией, в авторитарном режиме нет парламентаризма);

2) политический режим показывает действительное содержание той или иной формы государства (с точки зрения государственного устройства и СССР, и США относятся к федерациям, но СССР как федерация мало чем отличается от жесткого централизованного государства);

3) Политический режим как элемент формы государства обусловливает и остальные характеристики государственного устройства, в первую очередь влияя на форму правления.

В политический механизм государственного управления включаются институционализированные и неинституционализированные элементы.

Институционализация - превращение какого-либо политического явления, действий, идей, традиций, верований в правило поведения, организованное учреждение, формализованный, упорядо­ченный процесс с определенной структурой отношений, иерархией вла­сти различных уровней и другими признаками организации.

Институционализация политической власти – это механизм, обеспечи­вающий организацию совместной политической деятельности людей, предполагает формирование определенных организаций и методов.

За предела­ми институционализации всегда остаются неинституционализированные элементы общественной жизни: политические идеи, сознание, политическая культура, политические идентичности.

Уровень институционализации поли­тики свидетельствует о характере политической системы общества, развитии общества в целом. Политические силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом через систему государственной администрации.

Государственная администрация – 1) совокупность институтов государства, осуществляющих реализацию государственной политики и законов; 2) обобщенный образ высшего органа исполнительной власти; 3) совокупность институтов, процессов и деятельности сотрудников аппарата исполнительной власти по реализации государственной политики.

В государственную администрацию включаются следующие структурные компоненты:

1. государственный аппарат – аппарат управления, реализует законодательную, исполнительную и судебную функции,

2. государственные учреждения – организации, осуществляют практическую деятельность в различных сферах, выполняют экономические, социальные и культурные функции,

3. государственные предприятия - создаются для осуществления хозяйственных функций в целях извлечении прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции.

Понятие государственной администрации, включающее в себя не только систему органов государственного управления, но и прочие институты государства, процессы управления и деятельность госслужащих, очевидно шире понятия государственного аппарата (непосредственно системы органов государственного управления), а также шире понятия исполнительной власти.

В связи с политическим механизмом, функционирующим в государстве, особое внимание уделяется способам формирования государственной администрации:

1. Выборы — демократическая процедура, с помощью которой определяются исполнители на некоторые ключевые позиции в различных общественных структурах (государства, организации). Выборы осуществляются путём голосования (тайного, открытого), проводимого в соответствии с регламентом выборов.

2. Узурпация — захват власти насильственным путём, совершённый с нарушением закона либо незаконное присвоение властных полномочий. Совершается одним лицом или группой лиц. К узурпации относят также выборы, проведённые с грубыми нарушениями и фальсификация их результатов. Частным случаем узурпации является злоупотребление властными полномочиями.

3. Кооптация — введение в состав выборного органа новых членов либо кандидатов собственным решением данного органа без проведения дополнительных выборов. Кооптация может в дальнейшем утверждаться на общем собрании соответствующей организации, если того требуют её учредительные документы.

Кооптация являет собой вид «избрания сверху», чем потенциально создаёт почву для злоупотреблений, поэтому она часто подвергается критике, как недемократический метод выборов.

4. Политические назначения – назначение на посты государственных служащих по политическому признаку, например, формирование кабинета министров победившей на выборах партией.

Также для описания функционирования политического механизма принципиальное значение имеет используемая в государстве модель принятия правительственных (или государственных) решений.

Принципы принятия государственных решений:

1.Объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта.

2. Принцип обратной связи и самокоррекции решений - принимающие решения руководители или коллегиальные органы должны постоянно взаимодействовать со своим объектом управления, периодически корректировать отдельные политические решения и\или всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении политики.

Для принятия оптимального решения в государственной политике существует два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование.

Первый из них - способ консенсуса (от латинского 'consensus omnium' - согласие всех) весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Данный принцип, к примеру, используется для принятия ключевых решений в Совете Безопасности ООН.

Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений.

Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц, принимающих решения, а также определение удельного веса и пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в процессе голосования.

Дата добавления: 2014-11-08