Державна влада і місцеве самоврядування

Функції місцевого самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування.

Поняття місцевого самоврядування.

Тема 2. Поняття, принципи і функції місцевого самоврядування

1. Однією з основ будь-якого демократичного ладу є місцеве самоврядування. Це такий спосіб децентралізації влади, при якому її нижчий рівень, найбільш наближений до населення, володіє значною автономією і самостійністю в розв'язанні питань місцевого життя, обирається жителями і несе відповідальність перед ними. У цьому значенні потрібно розрізнювати принципово протилежні поняття «місцеве державне управління» і «місцеве самоврядування».

При кваліфікованому керівництві місцеве державне управління може бути вельми ефективним. Все питання в тому, ким при цьому є громадянин - керованим або джерелом влади. У визнанні права громадянина бути джерелом місцевої влади, самому приймати рішення з повсякденних питань свого життя і самому відповідати за їх наслідки і є суть місцевого самоврядування, його головна відмінність від місцевого державного управління. По відношенню до людини можна сказати, що самоврядування - це управління внутрішнє, а державне управління - зовнішнє.

Самоуправлятися означає самостійно заробляти, самостійно витрачати, самостійно управляти і самим відповідати за наслідки своїх дій.

Нарівні з відмінністю місцевого самоврядування від місцевого державного управління потрібно також підкреслити принципову відмінність місцевого самоврядування від інших форм самоврядування, наприклад, від самоврядування в громадських організаціях. Ця відмінність полягає в тому, що місцеве самоврядування має форму публічної влади. Член самоврядної громадської організації, не бажаючий підкорятися її статутним положенням і вимогам, може просто вийти або бути виключеним з її складу. Мешканця виключати нікуди, і тому він повинен бути примушений до виконання правил і порядків, встановлених громадою. Для можливості такого примусу органи місцевого самоврядування повинні мати владні повноваження, отримані від населення, що їх обрало.

Визнання місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади і особливого громадянського інституту означає визнання того, що нарівні з приватним інтересом кожної людини і державним інтересом існує також колективний інтерес територіальної громади. Цей інтерес полягає в забезпеченні сприятливих умов спільного мешкання на території.

Як первинна ланка демократії, місцеве самоврядування створює необхідні умови для наближення влади до населення, формує гнучку систему управління, добре пристосовану до місцевих умов і особливостей, сприяє розвитку ініціативи і самодіяльності громадян.

Для сучасного розуміння місцевого самоврядування значний внесок зробила Європейська Хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи в Страсбурзі в 1985 році. Деякі відправні положення Європейської Хартії, що характеризують суть місцевого самоврядування, розкриваються в інших темах курсу, що відображають окремі сторони діяльності місцевого самоврядування. Різноманіття позицій в трактуванні змісту місцевого самоврядування обумовлює появу великої кількості різних його визначень.

Стаття 3 пункт 1 Хартії:

«Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».

Стаття 3 пункт 2 Хартії:

«Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні ним виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, до референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це допускається законом».

Стаття 3 визначає характер місцевого самоврядування на практиці, уточнюючи, в якому значенні воно є прийнятною формою демократії (створення спеціальних органів, що обираються загальним голосуванням і відповідальних за управління суспільними справами, при цьому виконавчі органи є підзвітними ним). Поняття правоздатності є найважливішим в тому значенні, що право здійснювати владу на місцевому рівні обов'язково повинно супроводжуватися наданням коштів (фінансових, а також технічних і кадрових ресурсів), які дозволяли б місцевій владі здійснювати свої повноваження ефективно. Це право і здатність здійснювати місцеве самоврядування може бути конкретизоване в законодавчих актах. Поняття «під свою відповідальність» має на увазі, що повноваження місцевої влади не повинні зводитися до ролі простих керівників місцевими справами, підзвітними верховній владі. Основна проблема полягає в тому, що необхідно визначити галузі, які знаходяться у сфері компетенції місцевої влади. У цьому значенні Хартія залишає дуже широке поле невизначеності. Ця сфера значно відрізняється від однієї європейської країни до іншої, кордони ж між повноваженнями органів місцевого самоврядування і владою інших рівнів часто розмиті (з певними коливаннями по вертикалі). Очевидно, що відповідальність місцевої влади не може обмежуватися виключно місцевими справами. Певні повноваження, виходячи з логіки, повинні залишитися за національним рівнем (наприклад, оборона). Визначати ж їх межі - справа самих країн відповідно до їх політичних, культурних, історичних та інших традицій.

В українському законодавстві поняття місцевого самоврядування дається в ст. 140 Конституції України: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища і міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і Законів України». Більш розширене визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у ст. 2 Закону "Про місцеве самоврядуванн я в Україні” івизначається як «гарантоване державою право і реальна здатність територіальної громади - жителів села і добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України ».

Дані визначення дозволяють сформувати чіткі уявлення про суб'єкт і об'єкт управління на місцевому рівні. Як первинний суб'єкт управління територіальної одиниці виступає територіальна громада або обрані нею органи самоврядування, як об'єкт - питання місцевого значення (тобто, питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності територіальної громади).

З даних визначень логічно витікає наступне: по-перше, місцеве самоврядування - це не самоціль, а лише засіб поліпшення якості життя населення (жителів, які утворюють територіальну громаду);

по-друге, місцеве самоврядування спрямоване, головним чином, на розв'язання питань місцевого значення. Однак, це не означає, що органи територіального самоврядування можуть ігнорувати задачі, що мають загальнонаціональне і регіональне значення. Але їх вирішення потрібно здійснювати тільки згідно із законом або при обов'язковій передачі органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів;

по-третє, місцеве самоврядування базується на системі принципів, основоположними з яких є самостійність і відповідальність;

по-четверте, місцеве самоврядування передбачає використання різноманітних форм прямого волевиявлення громадян: місцеві референдуми, збори (сходи), місцеві вибори та ін.;

по-п'яте, обов'язковим елементом місцевого самоврядування є наявність у самоврядних територіях виборних органів місцевої влади.

Необхідно зазначити, що при збереженні принципової схожості визначення, що дається в Конституції України і Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», виявляються деякі конструкційні неспівпадіння з дефініцією, закріпленою в Європейській Хартії. Передусім, звернемо увагу на те, що згідно з Хартією, суб'єктом місцевого самоврядування є органи місцевого самоврядування, в той час же за українським законодавством суб'єктом є територіальні громади, тобто жителі самоврядних територіальних одиниць.

Аналіз цих понять місцевого самоврядування як форми і способу організації і здійснення влади на місцях дозволяє представити місцеве самоврядування як систему організації і діяльності громадян, що забезпечує самостійне (під свою відповідальність) розв'язання населенням питань місцевого значення, управління комунальною власністю виходячи з інтересів жителів даної території. Розходиться з Хартією і положення про те, що місцеве самоврядування здійснюється через органи місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування. У статті 3, пункті 2 Хартії чітко вказується на те, що місцеве самоврядування як право місцевого співтовариства регламентувати і управляти суспільними справами здійснюється «радами або зборами, обраними шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування». І ніяк інакше! А український базовий закон припускає здійснення цього права і іншими органами і навіть посадовими особами місцевого самоврядування. Звідси і існуюче сьогодні майже всюди в Україні приниження ролі представницьких органів місцевого самоврядування і посилення ролі виконавчих органів і сільського, селищного, міського голови.

У результаті виявляється на узбіччі політичного процесу головна, як вважаємо, дійова особа в системі місцевої влади - населення. Люди не бачать значення в обранні депутатів, які нічого не вирішують, і голови, якого неможливо зняти, якщо він погано виконує свої повноваження.

Визначення дає Європейська Хартія. Ратифікований Україною офіційний текст звучить так: «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення» (п. 1 ст. 3). Основна правова суть місцевого самоврядування,зао даним визначенням, - право і реальна здатність органів місцевого самоврядування (в контексті ч. 2 ст. 3 представницьких органів) регламентувати і управляти значною частиною публічних справ на своїй території.

Зрозуміло, це більш широка правоздатність, ніж просто «самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення» (ст. 140 Конституції) і чим «самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення», як це визначає ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Разом з тим, сама Конституція зовсім не обмежується встановленням повноважень місцевого самоврядування тільки забезпечувати самостійне розв'язання територіальною громадою питань місцевого значення. Конституція встановлює можливість виконання органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної виконавчої влади (ч. 3 ст. 143), встановлює конституційну компетенцію органів місцевого самоврядування по забезпеченню прав громадян на житло (ст. 47), на охорону здоров'я і медичну допомогу (ст. 49), на освіту (ст. 53).

Таким чином, Конституція визначає місцеве самоврядування через встановлення його як інституту, правова основа якого уточнюється Європейською Хартією і правовий зміст якого конкретизується Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Місцеве самоврядування - не тільки публічна влада, але і більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим пояснюється його цінність як необхідного елемента громадянського суспільства, з одного боку, як інструмента розвитку і вдосконалення цього самого громадянського суспільства, з іншого. Власне владною структурою є органи місцевого самоврядування в повній відповідності зі ст. 5 Конституції України.

Владну діяльність у системі місцевого самоврядування здійснює також і територіальна громада безпосередньо через місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві вибори, місцеві ініціативи, громадські слухання. Таким чином, у системі місцевого самоврядування виявляються такі форми безпосереднього вираження публічної влади, які відсутні в системі влади державної.

У той же час цілком правомірно говорити про єдину систему публічної влади в Україні, яку складають органи державної влади і органи місцевого самоврядування, що власне і витікає зі ст. 5 Конституції. Можна відмітити найбільш істотні моменти внутрішньої єдності органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Єдність джерела влади - народ; єдність системи апарату державної служби і служби в органах місцевого самоврядування; єдність способів управління - через закони і нормативні акти, в першому випадку - через нормативні акти, у другому - через адміністративні встановлення, що носять загальнообов'язковий характер в обох випадках.

З розв'язанням проблеми місцевого самоврядування частина політиків пов`язує майбутнє нашої держави, інші ж вважають це надуманим питанням. Так що ж це таке? Передусім, місцеве самоврядування - це система влади. Це найважливіший елемент всієї системи управління в державі, який багато в чому визначає всю структуру державного устрою. Місцеве самоврядування - це форма народовладдя, що забезпечує населенню можливість самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення. Це самостійна система влади, яка існує у нас в країні багато років, але можливості її завжди були надто обмежені через пряме, невиправдане втручання держави в питання місцевого значення.

З прийняттям нової Конституції місцеве самоврядування складає одну з основ конституційного ладу України, в становленні якого держава має відігравати визначальну роль. Чи потрібно це державі, навіщо їй розвивати місцеву систему влади? Питання буде правильним і точним, оскільки одразу стає однією з численних проблем. Державі, і передусім людям, що проживають на її території, це необхідно. Але це не завжди потрібно органам державного управління. Оскільки саме вони вимушені ділитися реальною владою.

Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших (ніж в умовах централізації і концентрації влади) основ взаємовідносин центральних органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні" в ст. 4 містить основні принципи місцевого самоврядування. Принципами місцевого самоврядування потрібно вважати основоположні ідеї, на яких базується місцева демократія. У принципах знаходить відображення змістовна характеристика концепції місцевого самоврядування, найбільш істотні моменти її реалізації. Не можна вважати, що принцип - це щось теоретичне, не пов'язане з практичним життям. Часто при вирішенні спірних ситуацій в практиці місцевого самоврядування відповідність дій якому-небудь початку є вирішальним чинником оцінки сторін, що сперечаються.

Місцеве самоврядування – основа демократичної держави

ß

Для того, щоб стати дійсно демократичними, держави Центральної і Східної Європи повинні створити відповідні системи місцевого самоврядування

ß

Для цього слід прийняти необхідне законодавство у цій галузі

ß

Слід змінити сталі звички людей

ß

Необхідно оволодіти фундаментальними принципами місцевого самоврядування, які зазвичай не підлягають сумніву і визнаються загальновизнаними

ß

Унікальна роль в цьому належить освіті, яка враховує знання, навички і традиції

Для принципів місцевого самоврядування характерним є наступне:

1) вони визначають єдині основи побудови і функціонування місцевого самоврядування на всій території України;

2) як теоретична основа будівництва місцевої влади, вони допомагають з´ясувати суть місцевого самоврядування, його відмінні риси і ознаки;

3) вони виступають як критерій оцінки діючої системи місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає ідеям, вираженим у принципах місцевого самоврядування;

4) відображаючи суттєві ознаки і межі місцевого самоврядування, вони сприяють збереженню спадкоємності в розвитку інститутів місцевого самоврядування.

До основних принципів місцевого самоврядування відносяться: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна і матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених законами; підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб; державна підтримка і гарантія місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування. Розглянемо деякі з них.

Принцип законності - один з основних конституційних принципів української державності. Згідно Конституції України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції і законів. Держава гарантує обов´язковість виконання актів органів місцевого самоврядування, передбачаючи адміністративну відповідальність за їх невиконання. При цьому визнання даних рішень недійсними є винятковим правом суду.

Принцип законності вимагає, щоб організація і діяльність місцевого самоврядування здійснювалася на підставі закону і в рамках закону. Держава, визнаючи і гарантуючи місцеве самоврядування, забезпечує, разом з тим, дотримання законності в системі місцевого самоврядування. Мова йде про контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування правових норм, а не про доцільність або якість рішень, що приймаються цими органами з питань місцевого життя.

Гласність - важливий елемент демократичної системи управління суспільством і державою. За допомогою гласності забезпечується демократизм управлінської діяльності, її підконтрольність суспільству, а також можливість громадян впливати на прийняття рішень, що стосуються їх інтересів, прав і свобод.

Реалізація принципу гласності в роботі органів місцевого самоврядування означає відкритий характер їх діяльності, систематичне інформування населення про засідання представницьких органів місцевого самоврядування, про питання, що вирішуються виборними та іншими органами місцевого самоврядування. Вони повинні доводити до відома громадян зміст рішень, що приймаються ними. Закон зобов'язує їх забезпечити кожному жителеві можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо стосуються прав і свобод людини і громадянина. Формами забезпечення гласності в роботі органів місцевого самоврядування є: звіти депутатів і виборних посадових осіб перед населенням, їх зустрічі з виборцями, виступи в засобах масової інформації, організація «гарячих» ліній, коли громадяни можуть по телефону отримати необхідну їм інформацію.

Ідея правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в розв'язанні питань місцевого значення вказує на те, що всі учасники місцевого самоврядування володіють певним об'ємом правових можливостей, суб'єкти наділені достатніми економічними ресурсами і фінансовими коштами, що створюють міцний захист інтересів територіальної громади.

Правова самостійність означає, що учасникам місцевого самоврядування в правотворчості відводиться власна, формально відособлена правова роль. Така роль знаходить пров у наявності у населення, виборних та інших органів, посадових осіб і депутатів власної компетенції і здатності реалізувати її у відповідних правових формах.

Організаційна самостійність виражається в тому, що кожна територіальна громада має внутрішню структуру. Це і система органів, що створюються для управління територією, і своя територія, на якій здійснюється місцеве самоврядування.

Фінансова самостійність означає право територіальної громади мати свій бюджет. Джерела поповнення прибуткової частини бюджету закріплюються законодавством на довгостроковій основі. Витратна частина бюджету формується самостійно представницьким органом місцевого самоврядування, виходячи з потреб в обслуговуванні місцевого населення.

Принцип підзвітності і відповідальності перед територіальними громадами органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи наділені не тільки правами, відповідними повноваженнями. Безумовно, вони несуть політичну і юридичну відповідальність, передусім, перед територіальною громадою. Наприклад, така відповідальність може бути реалізована за допомогою відкликання виборних осіб місцевого самоврядування, крім цього, вони несуть відповідальність і перед державними органами у разі недотримання законодавства, неналежного виконання переданих ним окремих державних повноважень.

Принцип державної підтримки і гарантії місцевого самоврядування виражає природу взаємодії державної влади і місцевого самоврядування. Мова, передусім, йде про судові органи, правоохоронні органи, прокуратуру та інші, задача яких - відстоювати інтереси місцевого самоврядування. Закон особливо підкреслює роль судового захисту прав територіальних громад в системі державних гарантій місцевого самоврядування.

3. Питання визначення функцій місцевого самоврядування є одним з найбільш актуальних для національної юридичної науки, оскільки його вирішення дозволяє чітко визначити місце і роль місцевого самоврядування в механізмі здійснення публічної влади в державі, встановити межі відповідальності місцевого самоврядування перед населенням, державою тощо.

Функції місцевого самоврядування - це зумовлені правовою природою місцевого самоврядування основні напрямки діяльності його органів. Функції місцевого самоврядування характеризують зміст діяльності органів місцевого самоврядування, відображають соціальне призначення місцевого самоврядування і його місце в системі органів влади.

Саме тому в залежності від концепції організації місцевої влади, постулати якої закріпляє законодавство тієї або іншої сторони, розрізняються і підходи до визначення основних функцій місцевого самоврядування.

Так, концепція державної політико-правової природи місцевої влади вимагає, щоб діяльність місцевого самоврядування обмежувалася реалізацією лише тих функцій, які окреслені державною виконавчою владою і нормативно нею закріплені. У свою чергу, концепція дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування передбачає наділення місцевого самоврядування переважно функціями із забезпечення життєдіяльності територіальної громади. При цьому ця концепція надає пріоритет законодавчому закріпленню функцій місцевого самоврядування.

Оскільки в Україні місцеве самоврядування розвивається згідно з концепцією дуалізму функцій місцевого самоврядування, потрібно визнати, що об'єм функцій місцевого самоврядування визначається чинним законодавством України, традиціями, які склалися, та ініціативою органів місцевого самоврядування.

Згідно ч.I ст. 140 Конституції України, п.1 ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні », місцеве самоврядування - це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної громади, жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста, самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і законів України.

У відповідності з ч.I ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що знаходиться в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори згідно із законом; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Таким чином, зміст вказаних статей дозволяє виділити декілька основних функцій місцевого самоврядування, які відповідають його правовій природі.

По-перше, основною функцією місцевого самоврядування є залучення членів територіальної громади жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста до самостійного розв'язання питань місцевого значення, до участі в управлінні місцевими справами. Реалізація цієї функції забезпечується переважно за допомогою форм безпосереднього волевиявлення територіальної громади (вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання та ін.). Крім того, громадяни беруть участь в управлінні місцевими справами і за допомогою індивідуальних форм реалізації ними цього права, наприклад, через службу в органах місцевого самоврядування.

По-друге, місцеве самоврядування забезпечує комплексний соціально-економічний і культурний розвиток відповідної території. З цією метою органи місцевого самоврядування розробляють і затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку, цільові програми з інших питань місцевого значення, організують і контролюють їх виконання. Органи місцевого самоврядування сіл, селищ і міст мають право вносити пропозиції до програм соціально-економічного і культурного розвитку районів і областей, а також в плани підприємств, установ і організацій незалежно від їх форм власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов'язаних з соціально-економічним і культурним розвитком адміністративно-територіальних одиниць.

По-третє, місцеве самоврядування як найбільш близький до громадян рівень влади, покликано забезпечувати ефективне управління комунальною власністю, фінансовими ресурсами місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, здійснюють контроль за їх діяльністю, самостійно розпоряджаються прибутками місцевих бюджетів, встановлюють місцеві податки і збори тощо. Чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» підкреслює, що реалізація цієї функції покликана задовольнити інтереси відповідної територіальної громади. Саме право комунальної власності визначається Законом (ст. 1) як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй. Згідно ст. 17 Закону, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами і організаціями, що знаходяться в комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на принципах їх підлеглості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради мають право встановлювати для підприємств, установ і організацій, що знаходяться в комунальній власності відповідних територіальних громад, розмір частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

У більшості зарубіжних країн місцеве самоврядування здійснює таку важливу соціальну функцію, як задоволення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших послугах, які надаються місцевим самоврядуванням.

Потрібно зазначити, що законодавство України досі не в повній мірі сприйняло цю концепцію. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» хоча і оперує поняттям «соціальні послуги», однак пов'язує його з мінімальним рівнем соціальних потреб (тобто гарантованим державою мінімальним рівнем соціальних послуг на душу населення в межах всієї території України), фактично не закріплює коло суб´єктів, які повинні безпосередньо надавати такі послуги.

З іншого боку, аналіз змісту норм Закону, які визначають коло повноважень місцевого самоуправління, дозволяє дійти висновку, що визначений перелік таких соціальних послуг надає громадянам саме місцеве самоврядування. Так, наприклад, здійснюючи управління об´єктами житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту, зв´язку, які знаходяться у комунальній власності відповідних територіальних громад, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, тим самим забезпечують необхідний рівень і якість послуг, які надаються цими підприємствами населенню. Безпосередньо органи місцевого самоврядування надають допомогу власникам квартир (будинків) у їх обслуговуванні, ремонті, вирішують питання водопостачання, утворюють місця для відпочинку, заняття фізичною культурою та спортом тощо.

Окремим напрямом діяльності місцевого самоврядування є забезпечення соціального захисту населення. З метою створення необхідних умов для реалізації цієї найважливішої соціальної функції Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяє органи місцевого самоврядування широким колом повноважень відносно встановлення (за рахунок фінансових коштів місцевого самоврядування і добродійних надходжень) додаткових гарантій по соціальному захисту населення. На практиці органи місцевого самоврядування постійно надають допомогу малозабезпеченим верствам населення, інвалідам, ветеранам війни, багатодітним сім'ям як в грошовій, так і в матеріальній формі (продуктами живлення, товарами першої необхідності тощо). Під патронатом органів місцевого самоврядування створюються і функціонують будинки-інтернати, установи безкоштовного харчування для малозабезпечених громадян похилого віку.

До функцій місцевого самоврядування потрібно віднести також охорону громадського порядку на території відповідної територіальної громади. Органи місцевого самоврядування з цією метою мають право, згідно із законом, створювати муніципальну міліцію, яка утримується за рахунок їх коштів. На жаль, ця практика є не дуже поширеною внаслідок обмеженості фінансових можливостей місцевого самоврядування. Проте, в окремих містах України утворено підрозділи муніципальної міліції, в тому числі кінної, основною задачею яких є охорона громадського порядку.

Як вже зазначалося вище, не існує двох країн з абсолютно ідентичними системами місцевого самоврядування. Особливо це можна віднести до об'єму компетенції органів місцевого самоврядування. Проте, в загальному вигляді органи місцевого самоврядування в Європі виконують дві основні функції:

- гарантують забезпечення громадського порядку на місцевому рівні;

- надають громадянам різні послуги.

Під забезпеченням громадського порядку потрібно розуміти наступне:

- реєстрацію актів громадянського стану (смерті, народження, шлюбу, розлучення) і реєстрацію прав на нерухомість фізичних і юридичних осіб, реєстрацію мешкання (переїзд з одного місця проживання на інше), реєстрацію інших актів, необхідність яких визначена законом;

- регулювання суспільного життя шляхом видання відповідних загальнообов'язкових норм і правил (час роботи магазинів та інших підприємств обслуговування, графік руху громадського транспорту, регулювання вуличного руху і тощо), видачу спеціальних дозволів і ліцензій (будівництво, комерційна діяльність, створення нових підприємств і тощо).

При цьому потрібно виходити з того, що необхідність такого регулювання зумовлена потребами місцевих співтовариств, що є головним джерелом суспільного життя в державі.

Друга основна функція місцевої влади з надання послуг населенню може бути представлена в наступному вигляді:

- організація роботи громадського транспорту;

- забезпечення освітніх і медичних послуг;

- благоустрій і прибирання території;

- організація водопостачання, каналізації й очищення стічних вод тощо.

4. Відповідно до Конституції України органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень самостійні і не входять до системи органів державної влади. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом влади, що належить йому. Це передбачає, в свою чергу, організаційну відособленість місцевого самоврядування від державної влади, самостійний рівень здійснення народом влади, що належить йому. Місцеве самоврядування назване "не тільки сферою самоорганізації жителів, але і специфічним рівнем влади".

Українська і зарубіжна практика про розвиток місцевого самоврядування свідчить про тісний взаємозв'язок державних і самоуправлінських основ. Аналіз відношення держави і місцевого самоврядування дозволяє виявити ряд їх загальних ознак, в тому числі: обидва є інститутом суспільного розвитку; кожен з них має територіальну організацію; мають одне джерело влади - народ; здійснюють публічну владу, один різновид якої - державна влада - розповсюджується на всю територію, інша - місцева влада - на територію місцевого самоврядування; здійснюють збір податків; здійснюють правове регулювання і управління, тобто мають власні правові акти, а також власні апарати управління.

У той же час територія, на якій знаходиться територіальна громада, є державною територією, жителі є громадянами держави. Необхідно враховувати ще ряд моментів: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції України і законах і захищається органами державної влади; місцеві справи вирішуються хоч і самостійно, але в руслі єдиної державної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов'язкові до виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями; у органів місцевого самоврядування є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; вони не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень; на відміну від держави, територіальна громада не володіє суверенітетом. Крім того, органи місцевого самоврядування не володіють правом здійснення власне законодавчої влади. Органи місцевого самоврядування видають нормативні акти, що містять правила поведінки загального характеру.

Місцеве самоврядування в широкому розумінні - це інститут самоорганізації суспільства. Внаслідок своєї подвійної природи, як суспільної, так і державної, воно може реалізуватися у вигляді владного інституту. І саме в такому вигляді місцеве самоврядування існує сьогодні в Україні і гарантується діючою Конституцією. У той же час місцеве самоврядування може реалізовуватися у вигляді територіального громадського самоврядування.

Владна структура держави повинна включати в себе як інститут державної влади, так і владну складову місцевого самоврядування. Мова йде про місцеве самоврядування, передбачене Конституцією України. Разом з тим, залишається принципове питання про співвідношення державного і громадського елемента в сучасній державі, тобто про співвідношення державної влади і місцевого самоврядування як інститутів публічної влади. Працівники органів місцевого самоврядування можуть бути розділені на дві основні категорії:

- виборні представники, які здійснюють, умовно кажучи, «законодавчу» функцію в системі органів місцевої влади;

- посадові особи, що призначаються, які працюють в складі місцевої адміністрації.

Системи відносин між виборними представниками і посадовими особами місцевої влади, що призначаються, існують, як правило, аналогічно з відносинами між гілками законодавчої і виконавчої влади держави. Нижче наведені основні (але далеко не всі) типи таких відносень, які існують у країнах західної демократії:

1. «Президентська» система» (США, Італія), яка на місцевому рівні передбачає роздільне обрання населенням мера і ради. Мер володіє всією повнотою виконавчої влади і керує адміністрацією, що складається з працівників, які призначаються. Рада, до якої входять тільки виборні представники, ухвалює рішення виключно загального порядку (наприклад, у сфері міського планування), в той час як розпорядчі і виконавчі дії з реалізації самого планування здійснюються адміністрацією муніципалітету.

2. Традиційна «парламентська» система (Франція), в якій мер обирається радою з числа своїх членів і керує адміністрацією, що складається з працівників, які призначаються. Мер може мати одного або декількох заступників, що надають йому допомогу в здійсненні його повноважень. У цій системі мер служить своєрідним буфером між радою і адміністрацією.

3. Особлива модель «парламентської» системи (Німеччина, Скандинавські країни, Великобританія), в якій адміністрація підкоряється безпосередньо раді. У цьому випадку мер володіє тільки представницькими функціями, а рада поділяється на спеціалізовані комітети, кожний з яких відповідає за конкретну сферу діяльності. Комітети здійснюють поточний контроль за діяльністю відповідних підрозділів адміністрації. Очолює адміністрацію спеціально особа, що призначається радою (штадт-директор, генеральний секретар і т.п.).

Дата добавления: 2014-11-25