Ли Куан Ю. Из третьего мира – в первый

Правительство Сингапура сможет оставаться чистым и честным только в том случае, если честные и способные люди будут бороться на выборах за право занимать официальные должности. Для этого необходимо платить им заработную плату, сопоставимую с той, которую человек, обладающий их способностями и честностью, мог бы заработать, занимаясь частной профессиональной практикой. В условиях быстрого экономического роста заработная плата министров должна быть сопоставимой с заработной платой руководителей их уровня в частном секторе. Мало оплачиваемые министры и государственные служащие разрушили не одно азиатское правительство. Адекватное вознаграждение жизненно важно для поддержания честности и морали у политических лидеров и высших должностных лиц.

Во время бюджетных прений в марте 1985 года я столкнулся с оппозицией увеличению заработной платы министров. Член парламента от Рабочей партии Д. Б. Джеяретнам сравнил мой месячный заработок (29 тысяч сингапурских долларов) с заработной платой премьер‑министра Малайзии, который получал только 10 тысяч сингапурских долларов. Я привел дополнительное сравнение и указал, что ежегодное жалование президента Филиппин Маркоса составляло только 1 тысячу сингапурских долларов в месяц, а президент Индонезии, управлявший страной с населением 150 миллионов человек, ежемесячно получал 2500 сингапурских долларов. Тем не менее они были куда богаче меня. Лидер Индонезии сохранил за собой свою резиденцию и после отставки; премьер‑министру Малайзии предоставляли дом или землю для строительства частного дома. Моя официальная резиденция принадлежала правительству. У меня не было никаких льгот, не было автомобиля, не было водителя, как не было и садовников, поваров и прочей прислуги. Я установил практику, при которой премьер‑министр и другие министры ежемесячно получали определенную сумму денег и сами решали, на что ее потратить.

Показной эгалитаризм – хорошая политика. Стремление завоевать общественную поддержку, как правило, побуждает правительство, находящееся у власти, поменьше платить своим министрам. При этом стоимость жилищных льгот, покрытие текущих расходов и затрат на пользование автомобилем, путешествия, расходов на образование детей зачастую превышает размеры их жалования.

В США высокооплачиваемые представители частного сектора назначаются президентом в правительство на один или два срока (4–8 лет). После этого они возвращаются в частный сектор, зачастую становятся лоббистами чьих‑либо интересов, и их «ценность» значительно возрастает, ибо они имеют свободный доступ к ключевым фигурам в администрации президента. Такая система «вращающихся дверей» (revolving door) казалась мне нежелательной.

После получения Сингапуром независимости я ограничил рост заработной платы работников госсектора, чтобы успешней бороться с безработицей и экономическим спадом, а также чтобы подать пример самоограничения. Но когда к 1970 году мы решили проблему безработицы, и всем стало немного легче, я увеличил жалованье министров с 2500 до 4500 сингапурских долларов в месяц. Я оставил собственное жалование неизменным (3500 сингапурских долларов в месяц), чтобы напомнить работникам госсектора, что некоторое самоограничение все еще необходимо. Каждые несколько лет я вынужден был увеличивать жалование министров, чтобы сократить нараставший отрыв в оплате их труда по сравнению с частным сектором.

В 1994 году я внес на рассмотрение парламента предложение о внедрении системы, согласно которой пересмотр жалованья высших государственных служащих стал бы автоматическим, привязанным к сумме налогов на доходы, уплачиваемых частным сектором. Экономика Сингапура росла на 7–10 % в год на протяжении двух десятилетий, и увеличение заработной платы в государственном секторе всегда отставало от частного сектора на 2–3 года. В 1995 году премьер‑министр Го Чок Тонг остановился на предложенной мною формуле, которая увязывала жалованье министров и высших государственных служащих с заработной платой работников сопоставимого ранга в частном секторе. Это изменение, устанавливавшее заработную плату работников госсектора на уровне 2/3 дохода работников частного сектора сопоставимого ранга, вызвало острую полемику.

Мы отвергли аргументы оппонентов, которые доказывали, что та честь, которую общество оказывает министрам, доверяя им право занимать высокую должность, уже является более чем достаточным вознаграждением. Они настаивали на том, что служба обществу должна влечь за собой потерю в доходах. Я полагал, что такой подход, при всем его благородстве, нереалистичен.

Принять на работу в правительство талантливого человека из частного сектора теперь стало легче. До того как была введена новая схема оплаты труда, лучшие адвокаты зарабатывали от 1 до 2 миллионов сингапурских долларов в год, в то время как судьям платили меньше 300 тысяч. Без изменения системы оплаты труда мы никогда не смогли бы привлечь наших лучших адвокатов на должности судей. Жалованье других специалистов в правительственных учреждениях мы также привели в соответствие жалованью их коллег, занимающихся частной практикой.

Эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.

Когда страны Восточной Азии – от Южной Кореи до Индонезии – были опустошены финансовым кризисом 1997 года, коррупция и кумовство только ухудшили их проблемы.

4. ДЕНЕЖНО‑КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

В чем заключалась основная на тот момент проблема? Банковская система нашей республики по многим параметрам оставалась рудиментом советской финансово‑распределительной модели. Деньги не циркулировали в организме экономики естественным образом под действием рыночных законов, а директивно закачивались и в государственные, и даже в приватизированные предприятия (!) в виде кредитов. Скажем, легкая и пищевая промышленность, а также торговля к 1994 году были уже частными, но казенные деньги тем не менее просили как родные государству.

Эту модель следовало менять в принципе. В рыночной системе коммерческий банк самостоятельно ищет на рынке свободные ресурсы и кредитует бизнес на вполне конкретных коммерческих условиях – срочности, платности и возвратности. Иными словами, деньги предприятиям не раздает, а ссужает взаймы с обязательным возвратом, на определенное время и за вознаграждение. И при этом еще просчитывает риски, то есть реальную вероятность получения долга.

В Казахстане же в то время львиная доля кредитования экономики – до 80 % всех кредитов – ложилась на Национальный банк, который давал кредиты коммерческим банкам путем необеспеченной эмиссии. Возвратность при этом, мягко говоря, получалась не каждый раз. А с платностью дело обстояло так: кредиты выдавались по ставкам 55–60 % годовых при инфляции в 2000 %. Получив такой кредит, предприимчивый человек мог сразу «уйти в доллары» (или в товары), а спустя полгода часть долларов конвертировать обратно в тенге. Поскольку из‑за инфляции девальвация была огромной, то полученных от «прокрутки» денег хватало на то, чтобы погасить и основную сумму кредита, и проценты Национальному банку, и вдобавок очень хорошо заработать. Эта экономически ненормальная система порождала инфляцию: в экономику выбрасывалось все больше денег, а производство сокращалось.

Понятно, что такую схему следовало менять. Но только не путем закачивания в экономику еще большего количества денег. А именно этот способ был выбран в начальный момент. В феврале‑марте 1994 года в республике был проведен так называемый межзачет – мероприятие, имевшее катастрофические последствия. В чем была его суть? Ряд товарищей убедили президента в том, что самая главная проблема – нехватка у предприятий оборотного капитала. Так что если капитал дать, то промышленность сразу заработает, а экономика начнет развиваться прямо‑таки семимильными шагами.

Предпосылкой этих решений был, естественно, лоббизм директорского корпуса, фундированный непониманием экономических процессов. Национальный банк был категорически против, поскольку понимал, что впрыскивание в экономику больших денег однозначно приведет к резкому скачку инфляции. Но у правительства такого понимания в тот момент еще не было: так что соответствующий указ был подписан, хотя и без визы НБК. А исполнение в лучших аппаратных традициях возложили именно на Национальный банк, который против проведения межзачета резко возражал.

Я в то время находился в Вашингтоне и приехал уже на грустные последствия этого решения. (Собственно, именно с этого и началась моя работа в Национальном банке.) А последствия не замедлили появиться. Предприятия вернули (в номинале) всего 22 % полученных по межзачету средств (в реальном выражении это составляло порядка 5 %). Взамен мы получили инфляцию (в июне 1994 года ее месячный показатель достигал 46 %) и девальвацию национальной валюты. Когда национальную валюту только ввели, курс тенге к доллару был 4,75. Чуть подергавшись из‑за накопившегося спроса на доллар, к февралю курс стабилизировался на уровне 11 тенге. А потом, когда правительство только еще объявило о проведении тенгового межзачета для предприятий, курс за три месяца упал до 40 тенге.

На мой взгляд, в результате неудачно проведенного межхозяйственного зачета взаимной задолженности самым тяжелым периодом для тенге стала именно первая половина 1994 года. Денежная масса в марте по сравнению с февралем выросла в 3,8 раза – до 58,6 млрд тенге. В последующие месяцы ее уровень постепенно снижался и к концу сентября составил 40 млрд тенге. Но даже этот уровень превышал уровень конца 1993 года в 4,9 раза. В результате инфляция за год составила 1158,3 %. No comment.

С другой стороны, нет худа без добра. После того как последствия межзачета удалось ликвидировать, большинство разумных политиков в нашей стране поняли, что, во‑первых, с денежно‑кредитной политикой шутить нельзя, и что, во‑вторых, Национальный банк действительно должен иметь независимость. Это помогло нам потом, при создании базового банковского законодательства. Необходимые выводы были сделаны, так что когда в 1994 и в 1995 году на той же почве кредитования у Национального банка возникали серьезные разногласия с правительством, президент совершенно однозначно поддерживал представителей банковского регулятора.

Но полностью прекратить кредитование реального сектора тоже было нельзя – экономику бы просто парализовало, потому что оборотных средств у предприятий действительно не имелось. А большинство предприятий имело еще к тому же государственную форму собственности. Процесс кредитования надлежало перевести в рыночный режим. Но определенные вещи невозможно делать в лоб: нельзя, скажем, говорить, что Национальный банк больше не будет кредитовать промышленность – такая позиция вызвала бы неоднозначную реакцию, даже отторжение. Нас бы, в конце концов, просто уволили. Само по себе это, конечно, не страшно, но ведь все наши завоевания (и планы!) пошли бы тогда прахом. Так что мы старались быть политиками. Мы не говорили, что на Западе центральные банки кредитованием промышленности не занимаются: не их это дело в принципе.

Дело не столько в том, откуда банки получают кредиты. Просто если кредиты дает ЦБ, то тем самым он подменяет собой коммерческие банки, что неправильно. Это, во‑первых. Во‑вторых, деятельность Центробанка по выдаче кредитов приводит к расширению денежной массы. В‑третьих, специалистов или служб, которые разбирались бы в состоянии дел того или иного предприятия, у ЦБ, понятное дело, тоже нет. Следовательно, адекватно оценить риски кредитуемого бизнеса он тоже не в состоянии. Поэтому получается, что выдача кредитов – во всех аспектах не свойственная Центральному банку деятельность.

Главная задача ЦБ – регулировать рынки. Но, и это в‑четвертых, если сам ЦБ является участником рынка, то как он может его же и регулировать? В идеале ЦБ должен занимать позицию «над рынком», но при активном кредитовании такой отстраненности не получается. Если Национальный банк присутствует на рынке как участник, то имеет возможность сам кредитовать лучших заемщиков, а сложных или проблемных спихивать, что в корне неправильно и нарушает баланс сил в банковской системе.

Классические функции ЦБ – это:

– ответственность за платежную систему;

– ответственность за денежно‑кредитную и валютную политику;

– банковский надзор (но это уже не во всех странах, поскольку надзор может быть передан мегарегулятору. И в Казахстане мегарегулятор создан, о чем речь ниже).

Суть наших реформ в том и состояла, чтобы свести деятельность Национального банка именно к его классическим функциям. До того НБК занимался очень многим, в том числе кредитованием промышленности. В его структуре даже существовал (с советских еще времен) соответствующий департамент, на базе которого потом мы создали казначейство.

Но в тот момент в Казахстане идеи о необходимости обеспечивать рефинансирование коммерческих банков за счет ресурсов Национального банка присутствовали еще в полный рост. Поэтому, не разводя дискуссий о функциях ЦБ, мы вначале в рабочем порядке создали систему так называемых директивных кредитов.

Вначале аккуратно заявили, что Национальный банк не может оценивать, насколько кредитоспособно то или иное предприятие. Он может лишь определять квоты и согласовывать их с Международным валютным фондом (с МВФ имелась совместная программа, и если мы выполняли ее условия, то получали кредиты). А распределение квот и утверждение списка кредитуемых предприятий должно взять на себя министерство экономики.

Не стремясь участвовать в этом вкусном процессе, мы отдали все принципиальные полномочия по раздаче кредитов в руки министерства экономики. И правительство, надо сказать прямо, взялось за это дело радостно. Национальный банк выдвинул всего одно условие: если правительство уверено в своих, конечно же, супернадежных заемщиках (а иными они при таком гаранте и быть не могут), то пускай оно выдает кредиты под собственные гарантии. А в случае невозврата – как мы понимаем, возможном чисто теоретически – Национальный банк будет списывать кредиты со счета министерства финансов.

И поначалу система, как ни удивительно, вроде бы заработала. Директора предприятий ходили со своими проектами в Министерство экономики, определялась (совместно с МВФ) ежеквартальная квота, в ее пределах мы выдавали кредит правительству под его же гарантии, а уж правительство, в свою очередь, распределяло ресурсы предприятиям. Однако Национальный банк прекрасно знал, чем это кончится. В январе 1995‑го это узнало и правительство: оно убедилось, что выданные кредиты НЕ возвращаются (точнее, вернулось около 22 %). А ведь по всем невозвращениям кредитам оно должно было отвечать перед нами.

Как результат, правительство уже в январе 1995 года само отказалось от практики директивных кредитов. Принципиальный момент именно тот, что оно сделало это по собственной инициативе. Потому что убедилось: включаешь – не работает! Национальный банк уступил все рычаги управления, сам никаких решений не принимал. В результате министерство экономики поставило вопрос о том, что практику, при которой возвращается лишь 22 % кредитов, следует прекратить. А если бы к процессу распределения кредитов имел отношение также и НБК, то нарисовалась бы другая повестка. Правительство заявило бы, что в целом система кредитования построена правильно, просто Национальный банк не умеет отбирать проекты. Вот если в ЦБ наконец появятся специалисты с необходимой компетенцией, то все будет хорошо.

В итоге все обошлось без конфликтов, больших открытых боев с правительством не было. Национальный банк после этого этапа перешел на кредитование через (так называемые) аукционные кредиты. Их механизм таков: в рамках утвержденных квот проводился межбанковский аукцион. Те коммерческие банки, которые предлагали самые высокие процентные ставки, получали кредиты, из которых уже самостоятельно могли кредитовать заводы и фабрики. Причем ставки составляли до 338 % годовых, но заявки от банков на получение денежных ресурсов поступали без проволочек.

Словом, вроде бы заработала теперь уже эта система. Вначале ею активно пользовалось большинство кредитных учреждений. Потом ряд банков (как и следовало ожидать) деньги по таким высоким ставкам вернуть не смогли и стали банкротиться. Тогда даже шутили: большой аукционный кредит – это самый простой способ обанкротить. На самом деле в этой шутке лишь доля правды: многие банки кредиты все‑таки возвращали. Тем не менее после первых банкротств объемы аукционных кредитов заметно пошли вниз. Таким образом, у нас появились основания запустить (взамен отказавших) еще один механизм: Национальный банк перешел к так называемым «ломбардным» кредитам, которые выдавались под залог государственных ценных бумаг и, таким образом, являлись обеспеченными.

Общим итогом этих событий стало то, что в целом к 96‑му году в профессиональном банковском сообществе уже начала рассасываться привычка в случае нехватки денег рассчитывать на ресурсы ЦБ. Большинство банков поняли, что опираться надо на собственные силы, что следует не бегать в Национальный банк за материальной помощью, а привлекать вклады населения и счета предприятий, а кредитовать, соответственно, оперируя привлеченными средствами. То есть становиться нормальным коммерческим кредитным учреждением, работающим в рыночных условиях.

Вот так, поэтапно (межзачет – директивные кредиты – аукционные и ломбардные кредиты – нормальная система рыночного кредитования) в Казахстане прошла серьезная реформа денежнокредитной политики, в результате которой наша кредитная система стала работать по общемировым рыночным правилам. Это происходило, приблизительно, в течение 1994–1996 годов.

Огромную роль в процессе продвижения финансовых реформ на этой стадии играл Сембаев. Переоценить его участие просто невозможно. Во‑первых, он являлся проводником (или точнее, локомотивом?) наших реформаторских замыслов. Может быть, значительную часть свежих идей и генерировали по большей части молодые члены команды. Но нам троим – Жандосову, Дамитову, мне – было в то время лет по тридцать с небольшим, и не все воспринимали нас всерьез. А к пожилым людям на востоке традиционно относятся с уважением. Так что без Сембаева наши планы было бы просто невозможно осуществить. Во‑вторых, Сембаев хоть и являлся плотью от плоти старой системы (он работал во времена СССР зампредом Госплана), однако обладал мощным стремлением к новому и желанием поддерживать своих молодых замов. Несмотря даже на то, что подчас эти ребята предлагали вещи, которые противоречили его старым советским представлениям о том, что такое счастье.

Так мы росли.

Если бы в 1994 году мы с места в карьер начали говорить про правила «высшей лиги» – внедрение европейских стандартов, консолидированный надзор или систему управления рисками, нас бы просто не поняли. Через какие‑то этапы эволюционного развития нельзя перепрыгнуть – вот мы и не пытались это сделать.

Хотя на первый взгляд все хорошее делать просто.

Когда человек теоретически знакомится, скажем, с международными стандартами бухгалтерской отчетности (МСФО) или Базельскими принципами консолидированного банковского надзора, то все в этих документах кажется ему понятным, логичным и не вызывает возражений. Какие проблемы – перейти на работу по таким замечательным правилам? Тем не менее у нас этот переход занял пять лет. А в некоторых постсоветских странах подобные задачи до сих пор не ставятся в принципе. И, несмотря на кажущуюся простоту, момент это очень тонкий. Теоретически почти всегда понятно, к каким именно целям следует стремиться – заминка случается в основном на путях практического достижения. Кроме того, одна из проблем успешности экономических реформ – их политическая обусловленность. Как замечает г‑н Бальцерович, все знают, что нужно сделать экономически: проблемы возникают по части политического обеспечения реализации этих мер. Экономические задачи каждый раз приходится решать, учитывая параметры, крайне далекие от экономики: состав парламента, позицию правительства и много чего еще в том же роде.

В этом смысле нашей команде сопутствовала удача. Деятельность казахстанского парламента можно оценивать по‑разному: но невозможно отрицать, что в конечном итоге он поддержал большинство рыночных законов. На каком‑то этапе к нашей команде начал прислушиваться уже и президент – но это произошло позднее, в 1995–1996 годах.

В конечном счете успех реформ обусловлен развитием структурных институтов (и даже шире – культурой общества в целом). А чтобы структуры банковского рынка оказались достаточно эффективными, необходимо как минимум два условия:

1) создание политически независимой банковской системы;

2) обеспечение должного уровня контроля над ней, создание системы эффективного раскрытия информации. В свою очередь, эффективность раскрытия информации напрямую зависит от стандартов ее передачи, от нормативов. Так что на следующем этапе финансовых реформ Национальному банку пришлось заняться именно нормативно‑правовой базой.

ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 4

Из статьи Педро Мачадо «Европейский Центральный банк» [3]

Вопрос о независимости центральных банков имеет особое значение. Естественно, он важен и для Европейского Центрального банка (ЕЦБ).

ЕЦБ следует рассматривать в общей структуре Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ). ЕЦБ вместе с национальными банками государств – членов Европейского Союза формирует Европейскую систему центральных банков.

Концепция независимости ЕЦБ воплотила в себе несколько традиций. Европейский Союз – это сложное образование. Оно объединяет 15 государств, имеющих собственные традиции деятельности центральных банков. Поэтому при формировании Европейской системы центральных банков необходимо было учесть существующие национальные традиции центральных банков.

В Договоре ЕС (ст. 108) и Уставе ЕСЦБ (ст. 7) говорится, что ни ЕЦБ, ни какой‑либо национальный Центральный банк, ни какой‑либо из их руководящих органов не принимают инструкций от органов или учреждений ЕС, правительств стран – членов ЕС или каких‑либо иных органов. Эти статья требуют также, чтобы правительства стран – членов ЕС, а также учреждения и органы ЕС «уважали этот принцип и не пытались влиять на членов руководящих органов ЕЦБ или национальных центральных банков».

Указанные нормы являются фундаментом независимости ЕЦБ как Центрального банка. Если бы не эти положения, то независимость ЕСЦБ, изложенная в Договоре ЕС и Уставе ЕСЦБ, могла бы оказаться под угрозой.

Впрочем, полноценной независимость ЕСЦБ становится благодаря многим другим правовым нормам. Они обеспечивают институциональную и правовую независимость.

Важная черта ЕЦБ, во многом определяющая его статус, – личная независимость членов руководящих органов. В Договоре ЕС и Уставе ЕСЦБ закреплено, что члены Правления ЕЦБ пребывают в должности дольше, чем руководители национальных центральных банков, т. е. восемь лет. Это сделано для того, чтобы период пребывания в должности членов Правления ЕЦБ не совпал с циклами выборов или иных политических или правительственных событий. Более того, члены Правления ЕЦБ выбираются из числа лиц с выдающимся профессиональным опытом в денежной и банковской сфере. Так установлено в Договоре ЕС, что исключает возможность произвольного назначения членов Правления ЕЦБ.

Гарантией личной независимости членов Правления ЕЦБ служит норма, согласно которой они не могут быть отозваны с должности правительствами своих стран. Только Европейский суд может принять решение о досрочном прекращении их полномочий в случае невозможности дальнейшего пребывания в должности. Важно подчеркнуть, что только судебная власть принимает решение об освобождении от должности членов Правления ЕЦБ.

Члены Правления ЕЦБ исполняют свои обязанности на постоянной основе. Таким образом, личная независимость каждого члена Правления ЕЦБ хорошо защищена, что является одной из основ независимости ЕЦБ.

Одним из элементов общей независимости ЕЦБ является его функциональная независимость. Это означает, что ЕЦБ принимает решения совершенно автономно. Но условием такой независимости стало закрепление независимого статуса национальных центральных банков, что было осуществлено к началу третьей стадии становления Европейского экономического союза.

Указанные изменения национального законодательства должны были обеспечить совместимость, а не гармонизацию. Договор ЕС оставил возможность странам‑членам закреплять за своими национальными банками задачи, не связанные с Европейской системой центральных банков, но при условии, что они не противоречат принципам независимости Центрального банка, на которых основан ЕЦБ.

ЕЦБ встроен в сложную институциональную систему, для которой характерны четыре основных элемента.

Члены Правления ЕЦБ назначаются правительствами стран – членов ЕС на встрече глав правительств после консультаций в Европейском парламенте и Управляющем совете ЕЦБ и по рекомендации Совета. Это сложно, но так функционирует ЕС.

Существуют формы сотрудничества между ЕЦБ и другими учреждениями, вовлеченными в Европейский экономический и валютный союз. Например, Президент Совета и один члени Комиссии могут присутствовать на заседаниях Управляющего Совета без права голоса. В то же время Президент ЕЦБ может принимать участие в обсуждении на заседаниях Совета, затрагивающих вопросы Европейского денежного союза.

ЕЦБ находится под судебным контролем Европейского суда, и это обеспечивает судебную проверку юридических аспектов ЕЦБ.

Наконец, ЕЦБ обязан публиковать ежеквартальные отчеты. Президент ЕЦБ участвует по крайней мере дважды в год в обсуждении вопросов, касающихся ЕЦБ, проводимом в Комиссии и Европейском Парламенте. ЕЦБ отчетен перед Европейским парламентом и Комиссией.

Хочу подчеркнуть, что институциональная архитектура ЕСЦБ не основана на логической иерархии и субординации. ЕЦБ обладает новой формой наднациональной независимости, которая оказывается в законодательном поле Европейского Союза более широкой, чем это было ранее в рамках национальных правовых систем. Но независимость, которой обладает ЕЦБ, тем не менее, уравновешена несколькими механизмами, обеспечивающими межинституциональное равновесие. Каждое учреждение должно заручаться поддержкой других, т. к. оно не может навязывать своих решений или принимать их без политического согласия, и это вообще характерно для Европейского Союза. ЕЦБ должен проводить свою политику открыто, информируя о своих действиях. Будучи новым учреждением, он строит свою деятельность на новых принципах, таких как открытость и близость к гражданам.

Дата добавления: 2014-11-25