КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Особенности современного бюджета России
Рассмотрение этого вопроса связано с тем, что Россия все еще не вышла из экономического кризиса, и ее бюджет — это бюджет страны, испытывающей очень серьезные трудности в хозяйстве, в финансах, в социальных отношениях. Бюджет страны отражает то неблагополучие, в котором она оказалась, по его состоянию можно судить о тяжести положения, но он же одновременно является средством выхода из создавшейся очень сложной ситуации. Коренная ломка всей системы экономических отношений за годы не очень удачной и чрезмерно затянувшейся реформы создала, особенно на первом этапе, обстановку хаоса и неопределенности. Прежде всего это относится к денежно-финансовой сфере. Безудержный рост цен, натурализация хозяйства, чрезмерная либерализация внешнеторговой и валютной деятельности, фактическое уничтожение денежных сбережений, поспешная и неэффективная приватизация привели к падению доходов в хозяйстве и 'бострили все бюджетные проблемы. Произошло резкое сокращение эбъема бюджетного финансирования, все получатели бюджетных средств оказались в очень тяжелом положении. По всей государствен-;°й финансовой системе был нанесен сильный удар, от которого она тала оправляться только после 1998 г. В течение всего десятилетия "2—2001 гг.) функционированию государственной финансовой стемы были присущи определенные черты, отражающие специфику еРиода перехода к рынку от социализма. В связи с высокой инфляцией, особенно начиная с 1992 г., доходы ДЖета стали зависеть от динамики цен или от уровня инфляции. достаточно распространенное в мире явление, оно наблюдается
во многих странах, особенно в Латинской Америке. Здесь основной вопрос — мера влияния инфляции на доходы бюджета. Точных методик определения этой меры пока не разработано, но в принципе ясно что чем выше инфляция, тем больше доля бюджетных доходов, полученных от нее. Само по себе формирование доходов бюджета за счет инфляции осуждать не следует. В таких сложных ситуациях лучше иметь хотя бы такие доходы, чем ничего. Бюджет, осуществляя платежи за счет этих доходов, поддерживает социальное равновесие и удерживает общество от катастрофы. Но важно, чтобы период, когда инфляционные доходы играют заметную роль в бюджете, был как можно меньше. Ведь инфляционные доходы не связаны с реальными изменениями в производстве (объем продукции, ее структура, смена технологий и т.д.), они зависят только от повышения цен. Привыкание к инфляционным доходам таит в себе опасность деградации общества.
России вообще удалось погасить сверхинфляцию к 1997 г., но затем произошла ее новая вспышка. Характерно, что наибольшие трудности в бюджете в течение переходного периода возникли в России именно в 1997 г., когда была наинизшая инфляция, измеряемая индексом потребительских цен. За 2000—2001 гг. инфляция составляла в среднем (по тому же индексу) 18—20%. Это достаточно много и говорит о том, что а бюджете сохраняются инфляционные доходы, хотя их доля, несомненно, снизилась по сравнению с 1992—1995 гг. Нельзя, конечно, отрицать и некоторой заинтересованности финансистов в инфляционных доходах. Ведь проще проблемы решать за счет инфляции, чем за счет увеличения реальных доходов бюджета (в неизменных ценах). Поэтому снижение инфляции и устранение инфляционных доходов из бюджета — обязательное условие оздоровления финансовой системы. Поставленная задача — снизить инфляцию до «международного стандарта», т.е. до 3% в год, в случае ее решения фактически сделает несущественным влияние роста цен на доходы бюджета. Во всяком случае, не будет оснований для выдвижения требований о компенсации доходов бюджетникам в связи с ростом цен.
Как известно, переход к рыночным отношениям в России сопровождался такими явлениями, как натурализация хозяйства, уменьшение денежного оборота и замена денежных платежей бартером, зачеты и появление денежных суррогатов типа векселей, выпускаемых отдельными предприятиями. Это сказалось и на бюджете, часть доходов и расходов бюджета реализовалась не в денежной форме, а за счет разнообразных зачетов, а также денежных суррогатов, некоторые из которых являлись государственными ценными бумагами. Подобная практика серьезно подрывала роль бюджета и его значение как орга- юЩеГ0 начала не только государственных, но и всех финансов Н аны Дело в том, что в нынешних условиях именно бюджет являет- °я наиболее надежной и устойчивой частью всей финансовой систе- От его состояния и укрепления зависит выход из кризиса всей нашей финансовой сферы. И если опора системы будет подорвана, то спективы выхода из кризиса и экономики, и финансов становятся [еопределейными. Эту негативную тенденцию удалось преодолеть, и, По крайней мере, федеральный бюджет свободен от участия каких-либо суррогатов и зачетов в его доходах и расходах. Бюджеты субъектов Федерации и местные также должны перейти на исключительное использование денежных отношений и по доходам, и по расходам, это — важная предпосылка оздоровления и государственных финансов, и денежного оборота в хозяйстве. Кризис экономики и другие трудности переходного периода создали обстановку неопределенности, ненадежности и непредсказуемости в хозяйственных процессах, в выполнении правовых норм, с получением достоверной информации и т.д. Это выразилось в том числе и в факте резкого понижения реальности принимаемых бюджетов, фактические отчетные показатели по бюджетам резко отклонялись от плановых. Причем в этих отклонениях невозможно найти какую-то закономерность. Было бы понятно, если бы фактические данные всегда были меньше планов. Но отклонения были самые разнообразные и противоположные по знаку. В 1992 и 1993 гг. было существенное превышение фактических доходов и расходов федерального бюджета над плановым. 3 1993 г. доходы превысили план почти в 2 раза. Скорее всего, это объясняется высокими темпами инфляции в эти годы. Зато в 1994 г. последовал провал, доходов собрали всего 64% от плана. В 1995 г. снова превышение плана на 30%. В течение 1996—1998 гг. наблюдается систематическое невыполнение плана и по доходам, и по расходам примерно на 20%, а в 1999 г. наблюдалось перевыполнение плана расходов почти на 30%. Такие существенные расхождения плановых и фактических данных говорят как о неустойчивости самого хозяйства, так и о низком уровне управляемости финансовой системой, о большой доле случайных, но очень влиятельных факторов, формирующих финансовые отношения. Видимо, сказывалось и отсутствие у работников финансовых органов опыта работы в условиях рыночного хозяйства и инфляции. Надо полагать, что столь резкие расхождения *ежду планом и его исполнением постепенно уменьшатся и войдут в Приемлемый интервал 5%. Данные за 2000 г. отчасти подтверждают то. Федеральный бюджет был выполнен по доходам на 102,2%, а по
ходам — на 94,1%. В 2001 г. плановые объемы и доходов, и расходов федерального бюджета были существенно превышены.
В связи с большими отклонениями реального выполнения бюджета от плановых показателей в некоторые годы возникали очень существенные недоборы доходов и фактическая невозможность выполнения планового финансирования. В этом смысле характерен 1997 г., когда была сделана попытка скорректировать утвержденный бюджет в сторону его уменьшения, т.е. осуществить секвестр государственных расходов, чтобы таким образом «выполнить» план. Надо отметить, что большого успеха это мероприятие не имело, породив очень серьезные конфликты. Дело не столько в конкретной ситуации в России в 1997 г., сколько в самом принципе секвестра, в том, насколько он вообще уместен и возможен. Имеется американский опыт использования этого финансового приема. Оттуда, видимо, и была позаимствована эта идея российскими политиками. В начале 80-х гг. прошлого века США испытали значительные экономические трудности, был высок уровень инфляции и дефициты бюджета. В этих условиях американский конгресс и принял закон о секвестре бюджетных расходов с целью недопущения дефицита и дальнейшего роста государственного долга. Закон был очень конкретным и предусматривал, как и когда надо сокращать государственные расходы. Надо сказать, что финансовые трудности у американского государства продолжались до конца 1980-х гг., но ни разу закон о секвестре не был использован. Это знаменательный факт. Самая богатая страна в мире не решилась на использование столь прямолинейных средств сокращения бюджетного дефицита. Слишком много неприятных последствий порождает секвестр государственных расходов. Этот опыт ценен и для России. Конечно, желательно иметь бездефицитный бюджет, но надо хорошо взвешивать социальные последствия сокращения государственных расходов против принятых в утвержденном бюджете. Можно, пожалуй, сделать вывод, что секвестр, как радикальное средство корректировки бюджета, не оправдан, он опасен. Нельзя, конечно, исключить его использование в частных случаях, по отдельным второстепенным статьям, но и там он должен быть хорошо обоснован. В части секвестра просматривается определенное сходство с инфляционными доходами бюджета. Конечно, такие доходы нежелательны, но общественная психология такова, что лучше такие доходы, чем никаких, и политики должны с этим считаться.
Если секвестр неприемлем как повседневное средство финансового регулирования, то как разрешить финансовые трудности в случаях большого недобора доходов? Очевидно, надо признать образование задолженности бюджета перед соответствующими организациями и лицами. Это в определенной мере и происходит в России, где бюджет, к сожалению, часто является должником по текущим платежам. Можно сказать, что это одна из характеристик состояния бюджета в России. Но задолженность бюджета по расходам почти всегда связана задолженностью бюджету по доходам. Одновременное наличие двух противоположных по смыслу задолженностей — характерная черта нынешнего российского бюджета. Ясно, что первопричиной задолженности бюджета являются долги по платежам бюджету. Обоюдная задолженность в бюджетных отношениях начала формироваться с начала 1990-х гг. и шла по нарастающей до 2000 г. Если говорить о «первопричинной» задолженности, т.е. задолженности перед бюджетом главным образом за счет поступления налогов, то в 2000 г. она продолжала расти, но темпы ее роста резко упали. В середине 2001 г. общий объем задолженности перед консолидированным бюджетом составлял 1060 млрд руб., в том числе собственно задолженности 525 млрд руб., а в ее состав входят недоимка и отсроченные платежи. Недоимкой в русской финансовой литературе называют саму задолженность по налогам, т.е. неуплату положенных налогов. Термин этот известен с XVIII в. Остальная часть задолженности в составе 525 млрд руб. — это тоже неуплата налогов и других обязательных платежей в бюджет, но согласованная с налоговыми органами. В федеральном бюджете только недоимка составляла в конце 2000 г. 225 млрд руб. Общая сумма задолженности бюджету, т.е. 1060 млрд руб., весьма внушительна, она составляет в рамках консолидированного бюджета примерно 50% годового объема. Следует, правда, иметь в виду, что общая сумма задолженности растет не только за счет ежегодной неуплаты обязательных платежей в бюджет, но и за счет пени и штрафов, начисляемых налоговыми органами на уже имеющуюся задолженность. Сумма этих санкций и составляла в середине 2001 г. 535 млрд руб. Во многих случаях образовавшаяся таким образом суммированная задолженность не может быть выплачена предприятиями в установленные сроки, и речь идет о ее реструктуризации, т.е. уменьшении ежегодных платежей, но с увеличением общего срока возврата Долгов. Не исключена и процедура списания безнадежных долгов государству. Задолженность бюджета тоже стала «постоянно действующим» фактором. Правда, объем ее значительно меньший, чем долги бюджету. В середине 2001 г. она равнялась 116 млрд руб. Но это задолженность консолидированного бюджета только перед бюджетными организациями, 85% этой задолженности приходится на бюджеты субъектов Федерации и местных властей. Статус этой задолженности несколько иной, она накапливается только по некоторым статьям расходов. Прежде всего это заработная плата работникам бюджетных организаций и другие социально значимые расходы. Но недоплачиваются (без
накопления задолженности) деньги и по другим статьям. В основном это расходы по отдельным отраслям хозяйства (промышленность, сельское хозяйство и др.). В промышленности наиболее заметные суммы выделяются на финансирование заказов военной продукции, а сельское хозяйство получает значительные суммы по многим позициям (топливо, поощрение экспорта и др.). Разумеется, недофинансирование этих отраслей ухудшает их экономическое состояние, но здесь имеются значительные внутренние резервы и возможны варианты развития, не требующие существенной государственной поддержки. Гораздо хуже, когда недофинансируются такие отрасли обслуживания населения, как образование, медицина, социальная помощь (дома престарелых, детские учреждения и др.). В этих случаях действует, правда, принцип накопления задолженности, но хотя сами по себе платежи невелики, их задержка, пусть и с последующим возвратом, порождает большое недовольство и представляет серьезный недостаток всей бюджетной работы. Большая часть «социальной» задолженности приходится на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Сокращение обоих видов задолженности (и по доходам и по расходам) представляется одной из самых актуальных проблем совершенствования бюджетной деятельности в России. За последние годы удалось, в частности, значительно сократить задолженность бюджета перед получателями государственных финансовых ресурсов. Это существенно улучшило ситуацию в денежном обращении, сократилась доля суррогатов денег и неденежных форм расчетов. Бюджет перестал быть генератором неплатежей в народном хозяйстве. Но проблема задолженности перед бюджетом пока далека от удовлетворительного разрешения. Важнейшей особенностью современной экономической и финансовой ситуации в России является происходящий процесс приватизации государственной собственности. Началась она достаточно давно, почти 10 лет назад, но все еще не завершена. Не касаясь ее принципов по существу, посмотрим только на ее финансовые результаты, с точки зрения государства. В целом эти результаты следует признать неудовлетворительными. То, что большая часть бывшей государственной (общенародной, социалистической) собственности перешла в частный сектор хозяйствования, в принципе, конечно, хорошо. Но этот переход сопровождался финансовыми потерями для государства, хотя правильнее было бы получить от этого существенное пополнение государственной казны. Это — одна из причин нынешних трудностей бюджета страны. Приватизация имущества сопровождалась и приватизацией доходов государства, о конечном использовании которых го доподлинно не известно. Но и оставшаяся еще в распоряже-государства собственность также приносит относительно неболь-доходы. Низкая финансовая эффективность и уже прошедшей приватизации и использования пока еще принадлежащего государству имущества наблюдается на протяжении всего периода реформ. Одним из неблагоприятных результатов этих реформ стала возникшая финансовая зависимость бюджета от весьма ограниченного круга предприятий в экспортоориентированных отраслях. Бюджет, чьи доходы чрезмерно зависят от экспортной продукции, подвергается риску неустойчивости и колебаний мировой конъюнктуры. Да и, в принципе, небольшое число «ведущих» плательщиков — мало подходящая база формирования бюджета. Кто знает, что с этими плательщиками может случиться? Чем больше экономических субъектов реально участвуют в формировании доходов бюджета, тем лучше. Взять, к примеру, США. Основной доход их федерального бюджета — подоходный налог, уплачиваемый физическими лицами, его доля около 40% во всех доходах. Плательщиков этого дохода — десятки миллионов. Ясно, что это — солидная и устойчивая база бюджета. А когда несколько десятков компаний формируют 40—50% дохода, ситуация имеет неустойчивый характер вплоть до того, что появляется какое-то субъективное влияние на поступление доходов в бюджет. Подсчитано, что не менее трети всех доходов бюджета связано с деятельностью таможни. Это чрезмерно много и не соответствует практике развитых стран. Напротив, это типичный признак развивающейся страны. В перспективе нужно обязательно добиться снижения зависимости бюджета от таможенных доходов. Доля доходов от государственной собственности в российском бюджете должна, видимо, в перспективе увеличиться. Существенный государственный сектор в экономике соответствует историческим традициям России, и нужно добиться, чтобы доходы от государственного сектора и государственного имущества соответствовали по масштабности присутствию государства в экономике. Речь идет прежде всего о текущих поступлениях за счет повседневного использования государственной собственности. Но следует решительно поправить Дело и с доходами от приватизации, поскольку она еще продолжается, финансовая отдача от нее должна быть резко повышена в пользу государства. То, что это возможно, продемонстрировали страны Восточной Европы - бывшие члены СЭВ. Увеличение финансовой эффективности непосредственного учас- государства в экономике должно сопровождаться и повышением Дачи от государственных средств, направляемых на поддержку про- ■водства в частном секторе экономики. Надо изменить традицию,
давно сложившуюся в России, рассматривать государственные средства как подарок. Коль скоро государство считает возможным участвовать в работе частного сектора, то и требования к эффективности таких расходов должны быть соответствующие. Если такие требования не выдвигаются, то нужно иметь объяснение, в чем же состоит конечный эффект государственных расходов в этом случае (создание новой технологии, повышение безопасности страны и т.д.). Финансовая отдача и финансовый порядок в стране не в последнюю очередь зависят от того, как с этим обстоит дело у самого государства, в его хозяйстве, в его бюджете. Бюджет государства в конечном счете формируется, создается ради его расходов. Именно расходуя собранные средства, государство оказывает влияние на общество, точнее говоря, общество само, при посредстве государства, достигает тех целей, которые оно считает необходимыми. Именно расходы бюджета содержат в себе активное начало, управляющее в какой-то мере общественным развитием. Но с этой точки зрения различные расходы бюджета не равноценны. Некоторые безусловно содействуют решению поставленных принципиальных задач, другие тратятся на пассивные меры, сохраняющие существующее положение или исправляющие ошибки, допущенные в прошлом. Ясно, к примеру, что военные расходы, в принципе, сокращают, а не увеличивают потенциал общественного роста, хотя в силу реальной действительности они необходимы и в этом смысле полезны. Помимо военных расходов к этой группе, условно говоря, пассивных расходов можно отнести и расходы, связанные с обслуживанием государственного долга. Характеристика этих расходов непосредственно связана с их долей в бюджете. Чем она больше, тем меньше в них рационального, они превращаются в наглядный измеритель прошлых ошибок правительства. Высокая доля этих расходов говорит о неправильной оценке будущего в момент, когда правительство брало соответствующие займы. В финансовой практике существует даже особый термин процентные расходы бюджета. Это как раз те расходы, которые связаны с обслуживанием государственного долга, т.е. они просто вычет из общей суммы ресурсов и учитывать их как источник для решения каких-то текущих задач бесполезно. Соответственно выделяются непроцентные расходы бюджета, которые в сущности и представляют реальные ресурсы, находящиеся в данный момент в распоряжении. общества. Сумма непроцентных расходов в консолидированном бюджете, выраженная по отношению к ВВП, сократилась в 2000 г. против 1998 г. больше чем на 1% (в условиях 2000 г. это примерно 60 млрд руб.), фактически она составляла в первом полугодии 2001 г. 76,4% расходов бюджета. Для России в течение 1990-х гг. был характерен быстрый рост государственного долга и быстрый рост расходов по его обслуживанию В этом процессе было допущено много ошибок, имел место кризис государственных финансов в 1998 г., самые главные трудности удалось преодолеть, но доля процентных расходов в текущих расходах бюджета в настоящее время весьма значительна. Так что пасходы по обслуживанию госдолга не просто пассивная статья, она содержит в себе определенные угрозы для финансового равновесия в стране. К числу типичных пассивных статей следует отнести бюджетные дотации. Хотя дотации имеются в бюджетах почти всех стран, но в России они играют особую роль. Исторически дотации в их нынешней форме являются наследием СССР, в финансовой системе которого они достигли громадных размеров и стали одной из причин его краха. В настоящее время главные виды дотаций — это поддержка сельского хозяйства и средства, идущие на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства и местного транспорта. Дотации по своей экономической сути больше всего напоминают долги, полученные по наследству, и в этом смысле недалеко ушли от платежей по государственному долгу, хотя формально эти средства и поступают в организации, занимающиеся производством продукции и услуг. Все дело в их объеме. Дотации как прием финансовой политики характеризуются тем, что обычно они носят строго целевой и, так сказать, точечный характер, как правило, они временные. В России же дотации громадны по объему и применяются (считая с СССР) десятки лет, причем в СССР они возрастали год от года. По расчетным данным, только дотации сельскому хозяйству составляли в СССР в 1990 г. 7 млрд руб., что равнялось 22,8% всех расходов государственного бюджета. Приняв в силу необходимости такое тяжелое наследство, оссия сразу оказалась в очень сложном положении. Либерализация цен в 1992 г. несколько сократила объем дотаций, но, разумеется, их не устранила. Эта связь не случайна. Вопрос дотаций в России — это эпрос уровня жизни населения. В настоящее время это относится прежде всего к дотациям жилищно-коммунального хозяйства, так как 'ации сельскому хозяйству достаются только занятым в этом хозяй-ве, ибо розничные цены свободны. Хотя дотационные средства ос-тся в хозяйстве, дотации как таковые не являются финансовым сУрсом с народно-хозяйственной точки зрения. Они только консер-РУют сложившиеся отсталые неконкурентоспособные структуры в зстве, тормозят реальное развитие производства, поощряют иж-^ество и воровство. Поэтому главным направлением финансо- * политики по отношению к дотациям должно быть их сокращение
процентов на 90—95. Полностью отменить дотации, видимо, невозможно, как показывает опыт других вполне рыночных стран. Дотации в России мешают становлению рынка в таких важных сферах, как сельское хозяйство и обслуживание населения. Давно обнаружена связь дотаций с финансовыми злоупотреблениями, поскольку это «дармовые» деньги, то они часто не доходят до адресата в полном объеме, соответствующие приемы давно отработаны. Поэтому в части дотаций особо важна прозрачность финансовых отношений, возможность проследить движение дотационных денег по всем этапам перечислений и установление их поступления в полном объеме именно конечному адресату, а также их использование последним на указанные цели. Дотации означают низкое качество продукции и услуг, так как предоставляются на формальных основаниях вне отношений купли-продажи. На примере российского комплекса жилищно-коммунального хозяйства очевидно, что длительные дотации ведут к снижению уровня квалификации занятых в этих отраслях, поощряют вымогательство и взятки. Можно указать и на вредные психологические последствия массовых дотаций. Люди привыкают не платить за квартиру, ездить без билетов на общественном транспорте, нарушаются основы законопослушания. Установленная массовая бесплатность одних благ легко распространяется в сознании людей и на другие, официально платные. Сокращать дотации в российском бюджете лучше всего по специально разработанной программе и постепенно, стараясь по возможности избегать вспышки концентрированного социального недовольства. Но при составлении и реализации такой программы приходится учитывать, что бюджетные дотации не исчерпывают общей суммы дотаций в народном хозяйстве России. Дело в том, что помимо прямого дотирования из бюджета различных отраслей и социальных потребностей в СССР существовала практика больших социальных расходов за счет средств крупных предприятий. Промышленные гиганты типа Магнитогорского металлургического комбината, Норильского никелевого комбината и многие другие были так называемыми градообразующими предприятиями, т.е. за их счет существовали крупные города, все расходы на содержание и на развитие которых брали на себя эти самые предприятия. После начала рыночных реформ подобные города оказались в очень трудном положении, так как предприятия по новым порядкам не обязаны их содержать. Как правило, все это огромное хозяйство стараются передать в ведение местных властей, но у тех нет ресурсов для его содержания. Вопрос не сводится только к сравнительно крупным городам. Десятки тысяч промышленных предприятий имели свои рабочие поселки или просто свое жилье в городе, пе они находились, помимо жилья были санатории, базы отдыха, дет-кие и медицинские учреждения. Реформа заставила искать новых хо-для большинства этих объектов и новые источники средств для их содержания. Эта сложнейшая проблема пока не решена, но нетрудно видеть, что механическая передача этого имущества местным властям потребует существенного роста дотаций из бюджета. Поэтому программа сокращения бюджетных дотаций жилищно-коммунальному хозяйству должна быть увязана с решением вопроса о «социалке» бывших государственных предприятий, так как это, в сущности, единый комплекс проблем, объем расходов на эти цели, пока еще осуществляемых предприятиями, возможно, превышает сумму дотаций из бюджета. Имеются значительные трудности и с упорядочением дотаций для отдельных отраслей. Сельское хозяйство получает дотации непосредственно из бюджета, но имеются отрасли, где дотирование производства осуществляется в завуалированной форме. Как правило, это происходит там, где возникают естественные монополии. На железнодорожном транспорте, например, убытки от пассажирских перевозок в связи с низкими тарифами для населения компенсируются относительно высокими тарифами на грузовые перевозки, как следствие — сокращается налоговая база и уменьшаются платежи в бюджет. Такая практика получила название перекрестного финансирования, очевидно, что она не соответствует рыночным принципам хозяйства и относится к «пережиткам социализма» в российской экономике. Программа сокращения дотирования производства должна охватывать не только бюджет, но и крупные перераспределения средств в сфере естественных монополий, только тогда она сможет повысить эффективность экономики, заставит самих предпринимателей проявлять инициативу по снижению затрат, расширению объема реализации продукции и перехода к рентабельной работе предприятий. Важность дотационной проблемы для России исключительно велика, достаточно сказать, что ликвидация дотационное™ системы жилищно-коммунального хозяйства и его перевод на рыночные отношения оценивается в 800— и млрд руб. В сельском хозяйстве все расходы, идущие на поддержку производства и экспорта, оцениваются примерно в 500 млрд руб. ковы Масштабы финансовых трудностей, связанных с дотацион-лъю в России. Потребуется не менее 10 лет, чтобы нормализовать ложение, сведя дотации к «цивилизованному» уровню. В своих ны-1 них объемах дотации, безусловно, представляют серьезное пре-тствие для дальнейшего развития рыночных отношений. 1ри характеристике расходов бюджета обычно особо выделяется социальных расходов, доля которых рассматривается как свое-
образная оценка всего бюджета. Подразумевается, что чем выше эта доля, тем лучше бюджет, так как расход этих средств связан непосредственно с поддержанием и повышением уровня жизни населения. Но поскольку состав этих расходов достаточно разнороден, целесообразно рассмотреть отдельные виды этих расходов и уточнить их роль в жизни российского общества. В точном смысле слова термин «социальные» означает общественные, но при таком подходе все расходы бюджета являются социальными. Практика составления бюджета в России, сложившаяся под сильнейшим влиянием традиций СССР, сузила трактовку социальных расходов бюджета до тех, которые связаны непосредственно с получением населением каких-то благ за счет общества. Сюда включаются государственные расходы на систему образования и воспитания, на медицинские услуги, дотации в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также некоторые виды пенсионного обеспечения и многочисленные выплаты, связанные с болезнью, инвалидностью, детьми и др. Нетрудно видеть, что набор социальных расходов в бюджете современной России весьма широк, а также то, что аналогичные расходы могут делать и предприятия (частные фирмы), на что указывалось выше. Груз социальных расходов из всех источников сейчас достаточно тяжел и не соответствует экономическим возможностям нынешней России. Это несоответствие возникло как следствие унаследованного от СССР объема и состава социальных услуг и падения производства в России за годы реформ (ВВП России за 2001 г. составил примерно 68% к 1990 г.). Поэтому финансирование социальных услуг — одна из самых сложных проблем в настоящее время. Этот факт хорошо известен. Вопрос заключается в следующем: надо ли по мере постепенного роста объема производства стремиться восстановить прежний объем финансирования социальных услуг по уже сложившемуся их набору (а он образовался в СССР) или изменить этот набор, а возможно, и уровень финансирования за счет средств общества? Для ответа на вопрос следует выяснить смысл социальных расходов в современных условиях. Исторически социальные расходы в бюджетах государств появились сравнительно поздно, а это означает, что первоначально соответствующие услуги приобретались и потреблялись за счет частных средств. Только в XIX—XX вв. появились в бюджетах передовых стран расходы на образование (в основном начальное, среднее, профессиональное), причем общественное образование существовало наряду с частным. Это сочетание является весьма полезным почти для всех видов социальных услуг. На таком же принципе стало развиваться пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание. резким контрастом с подобным развитием социальных услуг явля-положение в СССР. В нем была провозглашена полная бесплатность всех социальных услуг и существенно расширена сфера их применения. Казалось бы, ничего плохого в этом нет, напротив, видна явная забота о населении. Но практика показала, что советские принципы социального обслуживания населения вели в конечном счете в тупик. Принципиальная ошибка заключалась в распространении метода социального обслуживания на такие объекты, которые должны приобретаться населением за счет личных доходов. Речь идет о жилище и всем комплексе коммунального хозяйства, а частично о пенсиях и о медицинском обслуживании. Это решение фактически было вынужденным. Форсируя индустриализацию и создание мощной армии, руководители СССР фактически тормозили рост уровня жизни народа, и у людей не было средств на приобретение жилья, а иногда даже и на нормальное питание. Поэтому пришлось многие виды традиционно личного потребления сделать «общественными». За счет социальных выплат в СССР поддерживался прожиточный минимум, отсюда и номинальная квартплата, государственные пенсии — как единственный вид пенсионного обеспечения, бесплатная для потребителей медицина и т.д. Вообще-то на первых этапах своего существования советская система социальных услуг представляла сложную смесь положительных и отрицательных элементов, но к концу существования СССР негативное воздействие на общество этой системы стало очевидным. Социализм фактически сводил социальные расходы к «материальной помощи», тогда как их задача принципиально другая. Они должны способствовать развитию личности за счет доступности образования, бесплатности библиотек, музеев, других источников знания. Разумеется, полностью отвлечься от «материальной» стороны нельзя, расходы на медицину, к примеру, должны покрываться за счет комбинации частных и общественных расходов. Но все же главная цель сольных расходов в современных условиях — формирование «человека будущего». Однако сразу избавиться от «социалистической» системы социальных платежей очень тяжело, так как современная ситуация в эконо-России исключает возможность быстрого роста расходов населена социальные услуги. Но нужно, по крайней мере, сформулиро-ать основные направления реконструкции системы социальных выплат, о Условиях рыночной экономики социальные выплаты не должны ироких масштабах использоваться для обеспечения минимума по-эления. Каждый самодеятельный гражданин должен содержать
себя и свою семью, не надеясь на помощь от государства. Но для современной России нужно сделать исключение, учитывая резкое падение уровня жизни в ходе реформ. Приходится в ряде случаев за счет социальных расходов поддерживать необходимый уровень потребления. В перспективе в пенсионном обеспечении и в потреблении медицинских услуг необходимо постепенно повышать долю частных средств. Современное рыночное хозяйство создало необходимые возможности (прежде всего в виде мощной системы страхования) для каждого члена общества заранее создать соответствующие финансовые резервы и на предмет обеспечения в старости, и на предмет оплаты медицинских услуг. Сочетание частных и общественных средств должно стать в России, как и во всех развитых странах, ведущим принципом и условием получения социальных услуг. Надо учесть, что состав социальных расходов меняется прежде всего по объектам финансирования. Непрерывное повышение уровня жизни в развитых странах позволяет включать в состав частных расходов то, что раньше считалось социальными услугами. Например, начальное и среднее образование, определенные виды медицинских услуг и т.д. Но социальные расходы не исчезают, а возникают их новые виды. Пример других стран показывает, что в качестве социальных услуг могут реализовьшаться программы улучшения семейных отношений, перехода к всеобщему высшему образованию, поиска и воспитания одаренных детей, поддержки талантливых людей во всех сферах науки и искусства и др. Это связано с тем, что человек, его знания превращаются действительно в решающий фактор развития экономики и всего общества. Но чтобы подобные объекты стали предметом финансирования из общественного бюджета, надо иметь высокую эффективность экономики и соответствующий уровень доходов. Россия пока далека от этого, но важно хотя бы установить направления развития. Состав социальных расходов не есть нечто застывшее, он меняется, и главная оценка этих расходов заключается не в их доле в бюджете, а в общественной значимости тех целей, для достижения которых они предназначены. Следует отметить, что в сумбурный период начала реформ, когда стал заметно снижаться уровень жизни народа, было принято много законов о «защите» населения, о всевозможных льготах различным категориям граждан и т.д. Все это шло под лозунгом «социальной защиты» трудящихся. Выполнение этих законов требовало значительных финансовых ресурсов, которых фактически не было. Чтобы оградить федеральный бюджет от этих неподъемных расходов, ежегодно принимались решения о приостановке действия этих законов. Но это, онечно, не лучший выход из положения. Очевидно, что надо избавься радикально от этого груза невыполнимых обязательств, приняв оответствующее решение законодательной и исполнительной власти. российский бюджет с самого начала перехода к рынку обзавелся одной особенностью, которой не было в бюджете СССР. Речь идет о бюджетных целевых фондах. Число этих фондов колебалось по годам, большинство из них имеет самостоятельные источники доходов, но некоторые присутствуют только в расходах бюджета, выделенные отдельной строкой. Постепенно их доля в бюджете сокращается. Наиболее крупные фонды в 2001 г. — дорожный, воспроизводства минерально-сырьевой базы, Министерства РФ по атомной энергии, федеральный экологический фонд. Доля целевых фондов составляла в 2001 г. 4 2% в консолидированном и примерно 1% в федеральном бюджетах (по доходам). Это заметная величина. Следует отметить, что создание целевых фондов в рамках бюджета в таких масштабах почти не встречается вне России. Что означает создание таких фондов? Оно означает некоторые привилегии для определенного круга бюджетополучателей, это как бы бюджет в бюджете. Ситуация напоминает известный афоризм «все равны, но некоторые равнее». Несомненно, что создание целевых фондов является отклонением от принципа единства фонда государственных финансовых ресурсов, давно уже сформулированного финансовой наукой. Получатели средств из целевого фонда находятся в несколько лучшем положении, чем остальные адресаты бюджетных средств. Появлению целевых фондов в российском бюджете способствовали, видимо, следующие обстоятельства. Во-первых, общее падение объема доходов, которое обострило борьбу за финансовые ресурсы государства, целевой фонд, конечно, очень удобное средство гарантировать получение бюджетных денег. Эту причину можно назвать экономической. Вторая причина — образование мощных групп давления на исполнительную и законодательную власть. Демократические методы борьбы за свои интересы в России только еще начали формироваться, еще сильны традиции привилегий для тех, «кто равнее других». В результате и возник такой способ распределения доходов, как целевые бюджетные фонды. Эту причину можно назвать политической. Дальнейшее упорядочение финансовой системы, рост доходов в хозяйстве позволит постепенно отказываться от целевых фондов как постоянного фактора распределения общественных ресурсов. Считать целевые фонды в составе бюджета ненужными ни при ких обстоятельствах, видимо, было бы неправильно. Может возникать такая ситуация, когда от создания целевых фондов возможна определенная польза. Речь идет о том, что иногда доходы и расходы ка- 7-572
кого-то предприятия (отрасли) целесообразно на время замкнуть, чтобы ускорить его финансирование. Если бы, к примеру, была создана широкая сеть платных автодорог, то был бы смысл эту плату направлять в особый фонд, предназначенный для поддержания данных дорог в порядке, а может быть, и для их дальнейшего развития. Этот фонд ради его сохранности можно было бы и ввести в бюджет. Но в этом случае желательно примерное совпадение собираемых и расходуемых сумм. На практике этого не наблюдается, так как расход обычно превышает приход. И не случайно российский дорожный фонд складывается из отчислений от валовой выручки любых предприятий, такой метод формирования фонда может опираться только на принуждение со стороны налоговых органов при условии принятия соответствующего закона. Но если формирование целевых фондов идет за счет доходов бюджета общего характера, т.е. могущих быть истраченными на любые нужды, то направление их в целевой фонд означает значительную привилегию, а она должна быть обоснована. Конечно, заинтересованная сторона приведет массу доказательств необходимое-ти данного целевого фонда, но к ним нужно относиться весьма критически. То, что часть общих доходов бюджета сразу направляется в состав целевых фондов, как бы минуя стадию перераспределения, и означает привилегию для определенного ведомства или органа власти. Бюджетные целевые фонды следует рассматривать как временное явление, во всяком случае, в таких масштабах, в каких они формируются в настоящее время. Видимо, их число и объем должны постепенно сокращаться. Как прием финансовой политики целевые бюджетные фонды могут иметь место, но только временно, это время должно быть достаточно коротким. Объем ресурсов, предоставляемых через их посредство, также должен быть невелик (1—2% объема бюджета). Ныне действующая система целевых бюджетных фондов свидетельствует о неполадках в организации бюджета. Видимо, в ближайшие годы эти неполадки будут устранены.
Дата добавления: 2014-11-09; Просмотров: 633; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |