Антикризисная программа

Все это время Правительство и ЦБ пытались спасти ситуацию. Наряду с каждодневными достаточно беспорядочными действиями и заявлениями можно выделить две крупные взаимосвязанные меры, представляющие и содержательный интерес: подготовка антикризисной программы и попытки привлечь помощь международных финансовых организаций.

Программа нужна любому правительству. С. В. Кириенко готовил ее в чрезвычайных обстоятельствах и с особыми целями. В условиях нарастающего кризиса она должна была убедить всех, особенно кредиторов и инвесторов, норовящих увести капиталы с российского рынка, что правительство имеет план выхода из кризиса и намерено выполнять его с необходимой жесткостью и решительностью. Это было также важно для получения помощи МВФ, который теперь требовал не только подготовки и внесения соответствующих законопроектов, но и утверждения их парламентом. Время мягкой благожелательности в отношении МВФ к реформаторским правительствам подошло к концу.

Кроме того, С. В. Кириенко хотел, чтобы у его программы было собственное лицо, чтобы она не была повторением прошлых программ. Первую ее особенность он видел в том, что не просто пишется текст программы, но она сразу сопровождается нормативно-законодательным пакетом (постановления Правительства, указы Президента, проекты законов), который немедленно принимается и реализуется.

Вторая особенность: вынужденная жесткость в части налогово-бюджетной политики должна быть дополнена окном возможностей для предприятий реальной сферы, снижением бремени внешнего давления на них. Здесь С.В. Кириенко сам подходил с позиций промышленника, с учетом опыта работы в "НОРСИ-ойл".

Он сам говорил мне: как было до сих пор, так не пойдет. Вы директор предприятия, у которого долги превышают годовой объем продаж в 20 раз. Сами вы никогда с ними не рассчитаетесь. Остается два выхода: либо вам помогут с долгами, либо вы предпочтете работать по минимуму (чтобы уцелеть) и потихоньку воровать – хоть себе сделать лучше. Это не характер человека, это объективные обстоятельства. И их надо поменять.

Поэтому антикризисная программа состояла как бы из двух основных частей:

1) меры по ликвидации бюджетного кризиса как главного источника нестабильности (в русле того, что делалось ранее и что требовали обстоятельства);

2) меры по поддержке реальной сферы.

Меры по бюджетному кризису:

• отмена или приостановление всех нормативных актов, если их финансирование не предусмотрено в бюджете (Указ Президента Российской Федерации № 554);

• доведение до бюджетополучателей минимальных лимитов финансирования. Суть этой меры в том, что расходы бюджетных организаций, в том числе на энергию, топливо и др., будут оплачиваться только в пределах этих лимитов и перерасходы не станут относить на бюджетные долги. Это прямая реакция на справедливые замечания Х.М. Руарте;

• переход с 1 августа 1998 г. на начисление НДС по отгрузке продукции взамен кассового метода. Разрешение возникающих проблем, особенно в электроэнергетике и газовой промышленности в связи с большими неплатежами, планировалось предоставлением рассрочек. Эта мера так и не была тогда реализована. Данный вопрос опять будут решать в 2002 г. с введением метода начислений по новому Налоговому кодексу;

• введение вмененного налога для отдельных видов малого предпринимательства взамен ряда сборов в местные бюджеты;

• конкурсный порядок сдачи в аренду федерального имущества и отмена льгот по взиманию доходов от аренды и т.п.;

• упорядочение налоговых льгот в ЗАТО (закрытых административно-территориальных образованиях), превратившихся во внутренние оффшоры;

• подготовка закона об аффилированных лицах с целью предупреждения утечки капиталов;

• усиление контроля за рынком алкогольной продукции, в том числе путем централизации лицензирования производства этилового спирта и оборудования для ликероводочной промышленности.

Всего рост доходов бюджета предусматривался на 10 млрд. руб. По расходам сокращение численности управленческих работников, в том числе на 20% в территориальных органах исполнительной власти (экономия на 1,2 млрд. руб.);

• консолидация в федеральном бюджете части средств целевых бюджетных фондов, включая фонды Минобразования, ВЭК, МПС и др.;

• поэтапный отказ от дотаций и субсидий с экономией 4,6 млрд. руб. бюджетных средств.

В целом программа экономии должна была дать 42 млрд. руб. Плюс дополнительные доходы – всего 52 млрд., при том что впечатляющих мер, кроме перехода к начислению НДС по отгрузке, не было. Но это была своего рода ежегодная рутина – еще и еще искать способы сокращения бюджетного дефицита, не имея возможности что-то изменить по-крупному: враждебно настроенная Дума ничего такого не пропустила бы.

Поддержка производства. Цены на продукты естественных монополий. Здесь программа предусматривала три направления:

• снижение налогового бремени;

• снижение цен и тарифов в отраслях естественных монополий, сокращение перекрестного субсидирования;

• реструктуризация долгов предприятий.

Снижение налогового бремени тогда, как и сейчас, связывалось с принятием Налогового кодекса. Тогда при утверждении поправок к налоговому законодательству и бюджету проходило лишь то, что увеличивало расходы и налоги. Иначе и быть не могло в условиях бюджетного кризиса.

Центральной темой дискуссий по программе стали цены и тарифы естественных монополий. Ряд лиц, в том числе министр топлива и энергетики С. В. Генералов, первый зампредседателя Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству П.А. Карпов, некоторые новые советники премьера, а также промышленники типа К.А. Бендукидзе требовали снизить цены и тарифы вдвое, полагая их завышенными. Логика была такая: тарифы завышены, от этого – неплатежи и взаимозачеты, которые еще больше стимулируют их рост. С. В. Кириенко как практик был не чужд этой идее.

Надо напомнить, что тогда расчеты "живыми" деньгами в оплате услуг составляли:

в РАО "ЕЭС России" - 13%;

в РАО "Газпром" - 12%;

в МПС по внутренним грузовым сообщениям – 31,2%.

Возникла мысль связать уровень цены с формой оплаты: при оплате "живыми" деньгами цена ниже. Этот метод уже в 1997 г. применил "Газпром" и за шесть месяцев поднял долю оплаты "живыми" деньгами с 7 аж до 12%.

Тем не менее идея выглядела более чем сомнительной. Напомню, что цены и тарифы естественных монополий были заморожены с осени 1995 г., а до тех пор цены производителей выросли по меньшей мере в 1,5 раза, увеличивая издержки монополистов. Мысль, что если энергетики "живыми" деньгами берут вдвое дешевле и поэтому им просто можно снизить тарифы на столько же, казалась похожей на идею поставить телегу впереди лошади: причины неплатежей были в другом. Это и стало ясно после кризиса.

Но тогда остановить решение, казавшееся простым и эффективным, или хотя бы минимизировать возможный ущерб оказалось не так-то просто.

Расчеты, выполненные в Министерстве экономики и Бюро экономического анализа, показали следующее:

1) при снижении тарифов вдвое возможная прибавка ВВП в краткосрочной перспективе на 0,2–0,3% за счет оживления обрабатывающей промышленности;

2) экспорта на 1–3 млрд. долл. в год;

3) в нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности снижение издержек на 3 и 7% соответственно в расчете на год (нефтяники были важными лоббистами ввиду низких цен на нефть и своего бедственного положения);

4) повышение рентабельности в других отраслях (угольная – на 5%, стройматериалы – на 4,5, металлургия и химическая промышленность – на 6%).

Это, так сказать, возможные плюсы. Минусы в газовой промышленности выглядели так: при снижении цен на 50% отрасль становилась убыточной. Бюджет недополучал 28,2 млрд. руб. Та же картина в электроэнергетике и на транспорте. Все усилия по преодолению бюджетного кризиса, набравшие по крохам 52 млрд. руб., сводились на нет одним росчерком пера.

Эта мера ничего не давала для разрешения проблем текущего кризиса, а стратегически представлялась просто неправильной: тарифы на энергию и перевозки, цены на газ в России были занижены против мировых в несколько раз. При этом о ресурсосбережении не могло быть и речи. Решение означало бы масштабное увеличение субсидирования нерыночного сектора вместо того, чтобы содействовать его сокращению.

Идя навстречу пожеланиям руководства, мы оценили уровень допустимого снижения цен и тарифов:

газ – на 20%;

электроэнергия – на 20%;

грузовые перевозки – на 15%.

При этом хотя бы потери консолидированного бюджета не превышали 15 млрд.руб.

В итоге был издан Указ Президента о снижении цен на газ и электроэнергию с учетом роста доли денежной оплаты в расчетах: цена снижается на 1% за рост оплаты деньгами на каждые 3% объема потребления. А за авансовый платеж деньгами – на 2%. Практической роли эти изыски не сыграли. Девальвация рубля решила проблему по-другому, а еще через год уже пошла речь о повышении тарифов. Казус тем не менее интересный в плане поиска путей содействия подъему российской экономики, к которым нам еще придется возвращаться.

Другое направление поддержки производства, принятое в антикризисной программе С.В. Кириенко, – реструктуризация долгов предприятий, которые уже превысили 1 трлн. руб. Разумеется, выдвигались предложения о списании долгов или их полном взаимозачете (вновь в этой плоскости вопрос встал при правительстве Примакова – Маслюкова). Но пока они были отвергнуты. Наиболее важные решения в этой сфере:

1) ускоренная процедура банкротства (почти немедленно отмененная Е.М. Примаковым;

2) обращение взыскания на дебиторскую задолженность должников бюджета.

Это меры, цель которых укрепление платежной дисциплины.

Кроме того: пересчет пеней, наросших с 1992 г. и составлявших до половины всей задолженности предприятий бюджету, с сокращением в 5 раз. Маслюков поднял цифру до 7 раз. Я инициировал этот вопрос еще в 1997 г., понадобились год и смена правительства, чтобы его решить. Хотя было ясно, что высокие ставки пеней, введенные еще в 1993 г. в надежде усилить налоговую дисциплину, привели к противоположному результату;

3) реструктуризация бюджетной задолженности с учетом пересчета пеней в виде рассрочки и при условии предоставления залога (постановление Правительства еще от 4 апреля 1998 г.). В программе было намечено упрощение условий, которые предполагалось утвердить законом;

4) отмена единого счета для неплательщиков налогов, введенного в 1995 г.

Дискуссии о реструктуризации долгов начались с тех пор, как возникли неплатежи, и только в 2000 г. обрели под собой реальную почву. Дело в том, что до того как за продукцию стали платить "живые" деньги, проблема напоминала смакивание тряпкой воды со дна бассейна, где открыт кран. Вы могли списать задолженность при любых жестких условиях, но завтра она снова набегала. Сегодня же кран закрыли.

Антикризисная программа Кириенко не сыграла той роли, которую могла бы сыграть. В обстановке острейшего кризиса она не указывала мер, способных его разрешить, и поэтому вряд ли даже по содержанию могла быть названа антикризисной.

Это упрек и в мой адрес, ибо я был одним из главных ее авторов. В последний раз.

Читаешь ее – и не покидает ощущение: это написано не о том. Программа оказалась неубедительной для тех, кто мог повлиять на исход кризиса. Вопрос в том, могла ли спасти дело вообще какая-либо программа. Наверняка нет!

С. В. Кириенко представил программу на расширенном заседании Правительства 23 июня, через два месяца после утверждения в должности и ровно за два месяца до своей отставки.

Дата добавления: 2014-11-16