Лекция 14. Конституционное регулирование

Основные понятия:

жесткие и гибкие конституции; двойной вотум; простой двойной вотум; усложненный двойной вотум; неизменяемые нормы; гибкая конституция; постоянные и временные конституции; вечные конституции; народные и дарованные конституции; колониальные конституции; «постколониальная» конституция; кодифицированные и некодифицированные конституции; преамбула.

По способу изменения и внесения поправок конституции разделяются на две группы: жесткие и гибкие. Эти два понятия теснейшим образом связаны с предыдущей классификацией, потому что практически все писаные конституции – это конституции жесткие, а неписаные конституции, как правило, – гибкие. Суть дела в том, что писаная конституция, как единый акт, должна обладать определенной, и немалой, стабильностью. Конституция в стабильном государстве должна быть стабильной. Предусмотрены специальные процедуры для того, чтобы усложнить возможности ее изменения. Есть несколько вариантов (элементов) жесткости, которые применяются в разных странах. Вариант номер один – самый простой – требование к изменению конституции, которое заключается в том, что конституция должна изменяться квалифицированным числом голосов членов парламента. То есть, в отличие от обычных законов, которые можно изменять простым числом голосов, здесь требуется квалифицированное большинство. Квалифицированное большинство – это либо 2/3 голосов членов парламента, иногда – 3/4, 4/5 и т.д. Практически нет ни одной конституции, где бы требование квалифицированного большинства не ставилось.

Менее известно (но также весьма эффективно) правило двойного вотума. Двойной вотум (в переводе – двойное голосование) означает, что поправка к конституции может быть принята только после двух голосований. Двойной вотум бывает двух разновидностей. Первая разновидность – простой двойной вотум, вторая разновидность – усложненный двойной вотум. Простой двойной вотум – требование того, чтобы поправка голосовалась дважды с определенным промежутком времени. Простой двойной вотум закреплен в ст. 138 конституции Италии, которая требует, чтобы между двумя голосованиями прошло не менее трех месяцев. Суть этого подхода, видимо, заключается в том, что данный промежуток дается для того, чтобы депутаты еще раз подумали, нужны ли эти изменения и поправки. Три месяца на раздумье можно сравнить с испытательным сроком перед заключением или перед расторжением брака – срок, чтобы обдумать все «за» и «против» и, если изменятся мнения парламентариев, то поправка не пройдет.

Вторая разновидность двойного вотума – усложненный двойной вотум – требует следующей процедуры. Первый раз поправка голосуется и должна быть принята квалифицированным большинством, а второй раз поправка ставится на голосование, но уже в ином составе парламента – после новых выборов. Это, условно говоря, «шведская» модель, она применяется в Швеции и в близлежащих странах: Норвегии, Голландии, Финляндии. Это дает дополнительную гарантию от того, что избранные в одной политической ситуации депутаты, возможно, представляющие собой временно заблуждающееся большинство, не смогут резко изменить устои общества, если после новых выборов взгляды граждан и, естественно, депутатов изменятся, и они не проголосуют повторно за поправки. С одной стороны, можно подумать, что на такую процедуру уйдет слишком много времени и посчитать это отрицательным моментом. С другой стороны, конституция – настолько важный документ, что не стоит жалеть времени. Кроме того, например, депутаты шведского парламента избираются на три года и, пока эта поправка долгое время обсуждается, дебатируется, голосуется, то на это может уйти все три года. Вскоре пора избирать новый состав парламента. Поэтому шведы относятся к этому весьма положительно (и не только шведы).

В федеративных государствах для изменения «жестких» конституций, для установления жесткости, предусмотрено правило, что помимо федерального парламента, поправки в конституцию должны быть приняты квалифицированным большинством субъектов федерации, а иногда и всеми субъектами. Примером могут служить правила, установленные американским законодательством. Для внесения поправок в американскую конституцию, кроме того, что поправка была принята двумя третями голосов каждой из палат Конгресса, требуется одобрение тремя четвертями штатов. В настоящее время в США 50 штатов, значит, по американскому законодательству, 38 штатов из 50 должны одобрить эту поправку. Это очень жесткое требование, потому что каждый штат – очень уникальное государственное образование со своими историческими традициями, со своими взглядами на правовые проблемы, и очень нелегко добиться одобрения этого квалифицированного большинства штатов. Достаточно сказать, что за двести с лишним лет существования американской конституции было принято только 27 поправок. Кстати говоря, в 70–е годы была попытка принять поправку о равноправии женщин, но она не прошла именно потому, что ее одобрили только 35 штатов, остальные не приняли. Кстати, на процедуру одобрения поправок штатами американское законодательство отводит семь лет, и если в течение семи лет поправка штатом не одобрена, значит, она не вступает в силу. Одного принятия парламентом поправок недостаточно.

Некоторые «жесткие» конституции устанавливают не одно правило «ужесточения», не одно требование, а несколько. Например, в Швейцарии и Ирландии поправки к конституции должны быть одобрены на референдуме. В некоторых странах попправки должны быть сначала одобрены парламентом, а потом референдумом. В некоторых государствах это зависит от того, от кого исходит инициатива: если от парламента, то требуется еще дополнительное одобрение на референдуме; если от главы государства или от граждан – то достаточно одобрения депутатов.

Помимо, так сказать, «обычной» жесткости в некоторых странах устанавливаются, так называемые, неизменяемые нормы. Некоторые части такой конституции абсолютно неизменяемы. Например, неизменяемые нормы есть в итальянской конституции. Это ст.139, которая говорит о том, что республиканская форма правления не может (никак и никогда) изменяться. Аналогичные нормы есть в Португальской конституции.

Гибкая конституция – это всегда конституция неписаная, состоящая из статутного права или из нескольких фундаментальных законов, как в Израиле. Если все–таки считать неписаную конституцию конституцией, то к ее нормам применяются правила, как к обычному закону, который может изменяться в более простом порядке. Поэтому она «гибкая».

Каковы последствия «жесткости» или «гибкости»? Государственно–правовая практика приспосабливается и к жесткой, и к гибкой конституции. С другой стороны, жесткость выполняет определенную функцию, делая конституцию стабильной, с другой стороны, в ряде стран эта жесткость не мешает приспосабливать какие–то нормы конституции к требованиям сегодняшнего дня. Это делается путем толкования конституции. А гибкие конституции, естественно, также не затрудняют деятельность государственного механизма, потому что, изменяя законы, законодатели как бы изменяют неписаную конституцию.

По времени действия конституции делятся на постоянные и временные. Практически все или большинство писаных конституций – конституции постоянные. Они принимаются на неопределенный срок и действуют до тех пор, пока не возникнет идея (предложение) принять новую конституцию или же, если поменяется государственный режим, поменяется форма правления, и это нужно будет закрепить новой конституцией. Постоянные конституции могут действовать очень долгое время, как двухсотлетняя конституция Соединенных Штатов Америки или стошестидесятилетняя конституция Бельгии. В некоторых странах конституции принимались в качестве постоянных, но довольно часто менялись и меняются. Конституционная история Франции свидетельствует о том, что там было принято уже более 15 конституций.

Временные конституции принимаются, как правило, в особых условиях жизни государства, во времена потрясений, революций, военных переворотов, во времена изменения государственного устройства. Временный характер конституции подчеркивается сразу же либо в названии конституции, либо в законах о ее введении в действие. Временная конституция может называться, например, «Временный конституционный акт», или просто «временная конституция» страны, или «Конституционная декларация». Временные конституции зачастую в тексте устанавливают срок своего действия. Этот срок может быть не каким–то календарным числом, не какой–то конкретной датой, а связывать прекращение этого временного акта с созывом Учредительного собрания, конституционного Конвента, или проведением референдума, на который будет поставлена конституция постоянная.

Иногда временная конституция, если не возникает необходимости ее изменять, становится постоянной. Здесь классическим примером является конституция ФРГ 1949 года. Она была принята как временная конституция, охватывала не всю Германию, а так называемую англо–американо–французскую зону оккупации. ФРГ принимала эту конституцию как временную даже неполным составом парламента: предполагалось, что вскоре и остальная часть Германии присоединится к ФРГ, и будет принята другая конституция. Однако остальная часть Германии потом превратилась в ГДР, и более 40 лет эта временная конституция ФРГ служила в качестве основной. Она оказалась неплохо написанной и служит, с определенными дополнениями, германскому государству и в настоящее время. То есть, и сейчас в ФРГ действует конституция 1949 года. В некоторых странах, в силу нестабильности политических режимов, за какой–то короткий отрезок времени принималось по нескольку конституций – постоянных и временных. Например, в 70–80–е годы в Йеменской Арабской республике было принято около десятка конституций. Конечно, это ситуация не нормальная, редкая, но такова была ее история.

Из других временных конституций можно назвать конституцию Ливии (1969 года), которая была принята после военного переворота, который возглавил М.Каддафи нынешний лидер Ливии.

Временные конституции всегда принимаются в упрощенном порядке: или как конституция ФРГ частью парламента, или правительством, без обсуждения – ее временность подчеркивается и способом ее принятия.

Постоянные конституции – более положительное явление. Иногда, стремясь добиться стабильности в стране, конституции провозглашают, что они приняты на века. Это вечные конституции. Таким примером можно назвать мексиканскую конституцию 1917 года. Она называется «Политическая конституция Мексики». Можно объяснить такое стремление мексиканцев к вечности тем, что перед принятием такой конституции в Мексике были революция и гражданская война, страна и люди устали от ненормальной жизни и, стараясь себя уговорить и успокоить, посчитали необходимым объявить, что этот документ принимается навечно. Конституция Мексики действует и в настоящее время.

По способу принятия конституции делятся на народные и дарованные (или октроированные). Народной конституцией называют любую конституцию, которая принята в установленном законном порядке. Она может быть принята либо парламентом, либо принята на референдуме, либо на специальном конституционном собрании, ассамблее, конвенте. Большинство действующих зарубежных конституций принималось парламентом. Естественно, все они народные.

Октроированные (или дарованные конституции) – это такой вид конституций, когда конституцию в готовом виде дают стране, предоставляют народу, а сам народ никакого отношения к ней не имеет. Есть два варианта дарованной конституции. Первый вариант – это когда монарх (как правило, абсолютный монарх) принимает конституцию для своего государства, ни с кем не деля права принятия этой конституции. К числу самых старых дарованных конституций, сейчас, правда, не действующих, относится французская конституция 1814 года, которая была принята после свержения Наполеона. Монархическими октроированными конституциями являются Конституция Бельгии 1831 года, которая действовала вплоть до 1994 года, а также, это Канадская конституция 1867 года, и японская конституция 1887 года (кстати, после этой конституции Япония вышла из средневековья и начала строить современное государство, а японский император добровольно уступил свои священные права).

К дарованным конституциям можно отнести конституцию Государства Монако 1911 года, Иордании 1952, Кувейта 1963 года. Не монархом, а президентом даровалась конституция государства Пакистан. Это случилось в 1962 году. Довольно необычный случай дарованной конституции был в Бразилии. После военного переворота в 1968 году военные решили оформить свое правление и приняли конституцию, которая, образно говоря, была очень похожа на какой–то устав гарнизонной службы. Подписали эту конституцию, даровали ее, командующие трех родов войск: сухопутных, военно–воздушных сил и военно–морского флота. Это самый необычный и прискорбный пример принятия конституции.

Второй вариант дарованных конституций – так называемые, колониальные конституции. Это конституции особого рода, смысл которых был в том, чтобы снять накал национально–освободительной борьбы. Государство–метрополия придумывала конституцию для своей колонии и преподносила в качестве дара с тем, чтобы жители не требовали независимости. То есть речь шла не о реальной независимости, а о конституции для колониально–зависимых государств. Первыми придумали такие колониальные конституции англичане для своей крупнейшей и богатейшей в свое время колонии – Индии. Были две колониальные конституции Индии – 1919 и 1935 годов. Индийцы не признавали и не признают эти конституции в качестве своих, и первая по–настоящему индийская конституция была принята в 1950 году. Те, предыдущие колониальные конституции, разрабатывались английскими специалистами, их утверждал английский парламент, и подписывал английский король. Иначе говоря, Индия не имела к этой конституции никакого отношения. Почему 1919 и 1935 год? Это были пики национально–освободительной борьбы, и при помощи этих уловок снималась острота антиколониальной борьбы. Нечто похожее придумывали и французы. В 1948 году французский парламент принял закон под названием «Статут Алжира» – своей наиболее крупной колонии. Это был акт, рассчитанный на продление французского колониального господства, и давал возможность определенным алжирским слоям участвовать в управлении. Однако эта квазиконституция не повлияла на национально–освободителную борьбу, Алжир воевал за свою независимость и в 1964 году добился ее. После этого и была принята своя конституция. США применяли нечто подобное. Например, после войны с Испанией за владение Кубой была принята конституция Кубы 1901 года. Эта конституция включала «поправку Платта», согласно которой ограничился суверенитет Кубы как самостоятельного государства. Согласно этой поправке, если собственность американских граждан на Кубе «будет находиться под угрозой», то американцы имели право высадки войск на остров для установления законности и порядка. Иначе говоря, конституция якобы суверенного государства включала положение о том, что если оно само не сможет справиться со своими проблемами, то «соседи» придут и помогут. Очевидно, что это тоже была колониальная конституция.

Иногда применяется термин «постколониальная» конституция. Слово «пост» указывает на нечто иное, это – конс-
титуции, которые давались вновь возникшим государствам вместе с актом о независимости. Это был единый пакет, который метрополия, уходя из колонии, стремясь обеспечить выгодный ей порядок, определенную стабильность в стране, из которой они уходят, давала вместе с признанием независимости. Кроме того, оговаривался определенный срок ее неизменного действия. Классическим примером является государство Зимбабве, которое вместе с актом о независимости получило конституцию, которая действует и сейчас, правда с определенными изменениями и поправками.

В настоящее время существует ряд зависимых территорий или колоний, которые вообще не имеют конституции (например, Фолклендские (Мальвинские) острова, Гибралтар, Британские Вирджинские острова, Монтсеррат, Бермудские острова). Колонии не имеют конституции, потому что конституция – это важнейший признак суверенитета и самостоятельности государства. Поэтому колониальные конституции конституциями в собственном смысле слова таковыми не являлись.

Основные черты и особенности конституции как нормативного акта (структура, язык, стиль)

Рассказывая о структуре конституций нужно оговориться, что структура писаной конституции и неписаной конституции – это абсолютно разные вещи. Так называемая, неписаная конституция – это несколько законодательных актов плюс судебные прецеденты и обычаи, которые принято считать конституцией. Мы остановились на этом выше.

В литературе встречается деление писаных конституций на кодифицированные и некодифицированные. Под кодифицированной конституцией понимаются те самые нормальные конституции, состоящие из единого акта, которых в мире, наверное, 98,5 процентов (а может быть и больше), а под некодифицированной подразумевается конституция, состоящая из нескольких писаных актов (без судебных прецедентов и обычаев).

Примерами некодифицированных конституций могут служить конституции Швеции (включает три акта: Форма правления, 1974 г.; Акт о свободе печати, 1974 г.; Акт о престолонаследии, 1810 г.), конституция Канады (общий блок, который состоит из двадцати пяти документов, главным из которых является Конституционный акт 1982 года). Структура таких конституций – это перечень актов, входящих в некодифицированную конституцию. Но поскольку таких конституций немного, стоит, прежде всего, остановиться на типичном случае писаной конституции.

Структура конституции в собственном смысле слова, так сказать, нормальной конституции – это внутреннее разделение единого акта, который называется конституцией, на определенные части: разделы, главы, параграфы и т.д.

Большинство обычных конституций имеет стандартную структуру: преамбула (вводная часть), основная часть, заключительные и переходные положения и иногда приложения.

Преамбула, с точки зрения конституционной теории, – необходимая часть конституции, однако, есть немало конституций без нее. Первая преамбула была частью первой писаной конституции – это преамбула Конституции США. Она очень невелика по объему, но невелик и основной текст американской Конституции. Первые строки американской Конституции известны всему миру: «Мы, народ Соединенных Штатов, для того, чтобы создать более совершенный союз...». Это образец такого типа преамбулы, в которой объясняются цели и задачи создания государства.

Есть другие модели преамбулы. Вообще, в преамбулах закрепляются несколько важнейших моментов:

· основные цели и задачи государства;

· краткий исторический путь, пройденный государством до принятия конституции;

· место и роль государства в семье народов мира;

· отношение к правам и свободам человека.

Могут быть, естественно, и другие варианты. Может быть закреплено что–нибудь одно из перечисленного или все вместе, но в любом случае – это как бы заявление своим гражданам и мировой общественности о каких–то своих приоритетах и ценностях.

Почти столь же лаконична, как и американская, преамбула основного закона ФРГ. Причем, по содержательной части она, безусловно, короче, а по реальному объему получилась больше, т.к. в немецкой преамбуле перечислены названия всех субъектов федерации – шестнадцати земель ФРГ.

Практически образцовой можно считать преамбулу Конституции Испании – там есть все перечисленные нами выше в качестве необходимых атрибутов, кроме исторического пути страны. Полагаем, что это было сделано умышленно и совершено обоснованно, т.к. история Испании последних шестидесяти лет была тяжкой и включала такие моменты, о которых лучше всего забыть (гражданская война, долгий период тоталитарного режима).

Весьма оригинально поступил генерал Де Голль, который считается одним из основных авторов и главным вдохновителем Конституции Франции 1958 года. Преамбула данной Конституции включает строку о том, что «французский народ торжественно провозглашает принадлежность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года». То есть, авторы французской конституции, в данном случае, воспользовались приемом отсылки к идеалам свободы, они не отказались от своей истории и не стали пересказывать иными словами великие слова своих великих предшественников.

Может быть, наиболее оригинальной является преамбула японской конституции 1947 года. В силу того, что конституция Японии писалась сразу после второй мировой войны, в условиях американской оккупации, данный текст настолько пронизан антивоенными идеями и принципами, что эта преамбула (она не имеет названия) больше похожа на какой–то документ ООН, а не внутригосударственный акт. К примеру: «Мы, японский народ, желаем вечного мира и преисполнены сознания высоких идеалов, определяющих отношения между людьми; мы полны решимости обеспечить нашу безопасность и существование, полагаясь на справедливость и честь миролюбивых народов мира... Мы твердо уверены, что все народы мира имеют право на мирную жизнь, свободную от страха и нужды» и т.д.

Доподлинно известно, что в написании этой конституции принимали участие представители американских оккупационных властей. Есть такая версия, что, навоевавшись с японскими армиями на суше и на море, американцы «подстраховались» и закрепили в их конституции вечный мир в виде отказа от войн и даже от армии. Однако в научной литературе недавно утверждалось (якобы со слов юристов), что, хотя американцы участвовали в написании японской конституции, но «мирные» статьи и преамбулу писали сами японцы. Кто знает?..

Конституции Италии и Греции преамбул не имеют. Мы полагаем, что отсутствие вводной части конституции, чаще всего, объясняется отсутствием общего мнения по ее поводу, отсутствием согласия между авторами текста конституции. Пожертвовать преамбулой для достижения компромисса легче всего. Вот ею и жертвуют...

Преамбула не является нормативной частью, как правило, это декларативные или отсылочные тексты.

Построение основной части (собственно текста конституции) всегда не случайно. Специально или неосознанно авторы конституций всегда идут от важнейших институтов к менее важным. Долгое время на первое место «ставили» парламент, главу государства, затем правительство и другие органы государства – суд, местные органы и т.д.

Однако после Второй мировой войны появилась тенденция на первое место ставить разделы о правах и свободах гражданина. Возможно, первыми это сделали итальянцы в своей Конституции 1947 года.

Вопрос о структуре далеко не технический (в смысле правовой техники), а правовой и политический. Как и где регулируется тот или иной вопрос, в каком разделе, в какой главе – зачастую имеет конкретный политический смысл, политическое содержание или подтекст.

Полагаем, что будет интересным сравнение структурного содержания двух конституций, принятых в одной и той же стране с небольшим перерывом (в 12 лет). Это конституции Франции 1946 и 1958 годов. Для наглядности помещаем содержание этих актов параллельно:

Конституция Франции 1946 года	Конституция Франции 1958 года
Преамбула	Преамбула
1. О суверенитете	1. О суверенитете
2. Парламент	2. Президент республики
3. Об экономическом Совете	3. Правительство
4. О дипломатических органах	4. Парламент
5. О Президенте	5. Об отношениях между Парламентом и Правительством
6. О Совете Министров	6. О международных договорах и соглашениях
7. Об уголовной ответственности министров	7. Конституционный Совет
8. О Французском Союзе	8. О судебной власти
9. О высшем Совете магистратуры	9. Высокая палата правосудия
10. О пересмотре конституции	10. Об уголовной ответственности членов Правительства
11. Переходное постановление	11. Экономический и социальный совет
(Всего 206 статей)	12. О территориальных коллективах
	13. О Сообществе
	14. Соглашение об объединении
	15. О Европейских Сообществах и Европейском Союзе (раздел включен в 1992 г.)
	16. О пересмотре Конституции
	17. Переходные положения
	(Всего 93 статьи)

По первой конституции наиболее важным органом в системе государственного механизма был Парламент. Франция была парламентарной республикой. Парламент избирал Президента, образовывал правительство и его место в конституции, как и в иерархии органов, было соответствующим – раздел II «Парламент».

По второй конституции 1958 г. на первое место в политической жизни вышел Президент и, соответственно, раздел о президенте в новой конституции занял место, которое ранее занимал Парламент, а Парламент стал ниже Правительства. Как говорится, все наглядно...

Нужно отметить, что далеко не всегда структура зарубежных конституций была логичной и последовательной, а части конституции были строго соподчинены. Иначе говоря, долгое время конституции были далеки от совершенства в смысле юридической техники.

К примеру, самая знаменитая конституция в мире – Конституция США – не имеет даже названий разделов, да и разделы почему–то называются статьями (articles).

Может быть, одну из наиболее четких и логических структур, с нашей точки зрения, имеет Конституция Италии 1947 года. Единственным ее недостатком является (с точки зрения конституционной теории) отсутствие Преамбулы.

* * *

Так называемые, заключительные положения – это, с одной стороны, часть основного текста, а с другой стороны – это, как правило, нормы не материального, а процессуального характера. Например, о порядке изменения конституции. Иногда эти нормы объединяются в один раздел с переходными положениями (Конституция ФРГ 1949 г., Конституция Италии 1947 г).

Переходные положения, обычно, включают нормы, закрепляющие сроки и порядок перехода от правил, закрепленных в предыдущей конституции, к новым правилам, а также сроки избрания (формирования) новых органов государства и т.д.

В данной части, как правило, устанавливается, с какого времени начинают действовать конституционные нормы, закрепляющие новые положения. Иногда устанавливаются конкретное время для издания новых законов, в том числе – органических.

Обычно на переход государства «на новые рельсы» отводится несколько лет. Органы, назначенные (избранные) бессрочно (суды, к примеру), в демократических странах не распускаются и не заменяются другими в связи с принятием новой конституции.

В некоторых конституциях встречаются дополнительные положения. Иногда так обозначаются переходные положения (Конституция Японии 1947 года). Иногда в таких разделах помещаются нормы, толкующие какие–либо статьи или содержащие исключения из общих правил. Например, второе из Дополнительных положений Конституции Испании 1978 г. гласит: «Положение о совершеннолетии, содержащееся в статье 12, не затрагивает положений, принятых в частном праве национальных территорий».

Иногда в конституциях встречаются отдельно выделенные, так называемые, отменяющие положения. Например, такие положения имеются в испанской конституции: «2. Отменяются в окончательной форме сохраняющие до сих пор силу некоторые положения королевского декрета от 25 октября 1839 года, касающиеся провинций Алаба, Гипускоа и Бискайя. 3. В равной мере отменяются все положения, так или иначе противоречащие настоящей Конституции».

Некоторые конституции имеют приложения. Иногда они содержат конституционные законы. Например, несколько приложений насчитывает Конституция Канады. Среди них – приложение из 30 пунктов «Об актуализации Конституции», приложение «Работа и публичная собственность провинций, являющихся собственностью Канады», «Присяга на верность» и др.

Дата добавления: 2014-11-18