Государственное управление и исполнительная власть 2 страница

В советской общественной науке сформировались новые научные направления - научное управление обществом и теория управления социальными системами, начало которым было положено известным советским философом В.Г. Афанасьевым. Он рассматривал управление обществом как целенаправленное воздействие на общественную систему, на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей*(21). С точки зрения методологии такие концепции можно рассматривать как социологическую интерпретацию кибернетической концепции управления. В соответствии с этой концепцией социальное управление рассматривается прежде всего как управление людьми, их социальными отношениями. В этом смысле управление рассматривается как условие нормального функционирования общества, один из атрибутов общественной жизни. Государственное управление рассматривалось и как форма руководства общественными процессами: экономическими, идеологическими, социально-культурными. Важно отметить и то, что социальное управление рассматривалось как имеющее негосударственный характер, поскольку возникает до государства и занимает самостоятельное место в институтах гражданского общества.

Под влиянием идей и теорий кибернетики и социологии сущность и содержание государственного управления стали рассматриваться через призму теории социального управления и в юридической литературе. В СССР этот вопрос стал ареной оживленных дискуссий и получил отражение в научной литературе. При этом многие советские авторы стали рассматривать государственное управление как разновидность управления социального, сущность которого состоит в воздействии государства на общество, на поведение людей и их деятельность. Управление, в том числе и государственное, рассматривалось прежде всего как средство воздействия, обеспечивающее совместную деятельность людей. Его объектом являются поведение людей, их действия и поступки. Многие авторы признавали необходимость существования, наряду с наукой административного и государственного права, науки - теории государственного управления, призванной комплексно изучать проблемы социального управления, теорию государственного управления именовали и социологией управления.

Использование указанной методологии оказало влияние на то, что государствоведческий подход к исследованию проблем государственного управления у ряда ученых-юристов стал заменяться комплексным подходом, выходящим за рамки теории государства и права, административного и государственного права. Рядом советских ученых наука государственного управления стала определяться как наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей новых качеств и свойств. Говорилось об управляемости общественными процессами, выделялось несколько сфер управления - управление в широком кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, сферами и отраслями государственной жизни, управление в организациях и учреждениях. Была высказана и мысль о том, что наука административного права является составной частью науки управления*(22).

В рамках указанного подхода в ряде исследований, выполненных учеными-юристами, государственное управление стало рассматриваться с позиций кибернетического анализа организации управления обществом и государственного управления как его части. Сущность этого подхода состоит в том, что общество рассматривается как система управления. Объектом управления в такой системе (управляемой подсистемой) является население и его институты. В качестве управляющей подсистемы выступает государство и его органы (субъект управления). Указанные подсистемы и являются основными компонентами системы управления обществом, взаимодействующими между собой путем обмена различного рода сигналами через прямые и обратные связи. Прямые связи идут от органов государственной власти к населению в виде нормативных актов и других источников информации. Обратные связи идут от населения к государству.

К анализу проблем государственного управления применялись некоторые категории понятийного аппарата и методология кибернетики. Авторами стало уделяться большое значение выявлению прямых и обратных связей в деятельности субъектов государственного управления, установлению наличия или отсутствия общности их функций, целей, задач и принципов построения и функционирования всех структурных элементов государственного управления. Государственное управление рассматривалось как деятельность компетентных управляющих субъектов по обеспечению устойчивости и развития социальной системы, осуществляемая в целях обеспечения эффективного функционирования этой системы*(23).

Ряд авторов придерживается указанного подхода и в настоящее время. Так, Г.В. Атаманчук рассматривает систему государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами) и охватывает организацию и функционирование субъекта управления - управляющую систему, а также структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой - управляемыми объектами. В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей субъекта управления*(24).

Еще одним подходом к анализу категории государственного управления в юридической литературе (особенно в последнее время) стал анализ понятия и сущности государственного управления с позиций организации управленческой деятельности, теории научного управления (менеджмента) и политологии (public administration). Этот подход базируется прежде всего на теории научного управления (менеджмента), основы которой были заложены в трудах классиков менеджмента Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона*(25). Управление, с точки зрения теории научного управления, рассматривается как способ организации деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), представляющий собой процесс планирования, организации деятельности, распоряжения персоналом, координации и контроля его действий, необходимый для того, чтобы достичь целей, которые стоят перед предприятием (учреждением, организацией, государственным органом).

Управление является сложной системой, интегрируемой из различных подсистем и элементов. Такими подсистемами являются: организационная система управления, система методов управления, система технологии и техники управления, система управленческой документации и информации. В управлении особое место принадлежит организационной системе управления. В этих работах под организационной системой управления понимается совокупность организационных элементов системы управления, взаимосвязи между ними и другими частями управления. Она включает в себя организационную структуру аппарата управления как основной системообразующий элемент; состав и структуру функций управления и распределение работников управления между ними; их профессионально-квалификационный потенциал, информационные связи между ячейками управления; организационные процедуры управленческих процессов и операций. Каждый из элементов организационной системы управления имеет определенную роль и место в ней. Ведущая системообразующая роль в организационной системе управления принадлежит организационной структуре аппарата управления, которая служит каркасом для формирования всех компонентов системы управления. Построение организационной структуры управления базируется на принципах управления. Каждая функция управления представляет собой совокупность специфических действий по управлению определенным объектом.

Таким образом, понятие "управление" в указанных работах рассматривается в значении управленческой деятельности как специфического вида труда, направленного на организацию деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), менеджмента в государственных органах, требующего соответствующих форм, методов, приемов и способов.

Ряду современных ученых-юристов присущ многоаспектный подход к анализу сущности государственного управления. Это по мнению авторов, придерживающихся данной концепции, обусловлено тем, что предмет теории государственного управления и предмет теории административного права во многом соотносимы, теория управления и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Так, в учебнике "Административное право", авторами которого являются Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, отмечается, что с организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Далее идет речь о том, что теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании*(26).

Таким образом, в современной отечественной юридической литературе имеется, по существу, несколько подходов к пониманию сущности государственного управления, а сама категория "государственное управление" ("управление") понимается в трех основных значениях.

С точки зрения юридической науки государственное управление рассматривается как одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в целях реализации функций государства. Государственное управление носит государственно-властный характер, субъекты государственного управления во исполнение законов реализуют нормативно определенные полномочия.

С точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления государственное управление рассматривается как разновидность управления в кибернетическом смысле и управления обществом (социального управления) - как взаимодействие субъектов и объектов при помощи механизма прямых и обратных связей. С этой точки зрения государственное управление рассматривается как целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для их упорядочения и совершенствования в соответствии с целями государственной политики.

С позиций организации управленческой деятельности, теории научного управления, менеджмента, политологии и public administration государственное управление рассматривается как государственный менеджмент и управление коллективами в четырех его главных ипостасях - планирования, организации, руководства и контроля, т.е. в плане организации управленческой деятельности.

Анализируя данные подходы, можно отметить, что понятие "управление" ("государственное управление") не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как: 1) управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике) путем механизма прямых и обратных связей; 2) управление обществом, социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество); 3) управление как деятельность, направленная на организацию деятельности коллектива (менеджмент), и 4) государственное управление как одна из форм государственной деятельности, организационно-правовая форма осуществления исполнительной власти, сущность которой состоит в осуществлении органами исполнительной власти задач, предусмотренных законодательством, путем реализации своей компетенции.

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, осуществляющих государственное управление, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием "исполнительная власть", которая закреплена в Конституции Российской Федерации. Для понимания соотношения указанных категорий весьма важным представляется рассмотреть общее понятие власти, ее сущность и основные черты.

Государственная власть является формой политической власти. Государственная власть возникает вместе с государством как организованная сила, обеспечивающая способность государства как властвующего субъекта подчинять своей воле людей, используя различные методы, в том числе метод принуждения. Важнейшим элементом любой социальной власти, без учета которого невозможно понять ее природу и сущность отношений властвования, является воля. Власть означает, с одной стороны, передачу властвующими своей воли подвластным, а с другой - подчинение подвластных этой воле*(27).

Государственная власть проявляется в особом виде отношений - властеотношениях, сущность которых выражается в единстве двух проявлений - передачи воли властвующего субъекта подвластным и подчинение их этой воле. Для того чтобы провести волю властвующего субъекта в жизнь, обеспечить законность и правопорядок в обществе государственная власть должна обладать как организованной силой, так и авторитетом. Организованная сила обеспечивает государственной власти принудительную способность. В связи с этим важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов, образующих механизм (аппарат) этой власти. Вместе с тем чем глубже и полнее власть выражает интересы народа, тем больше она опирается на силу авторитета, на добровольное и сознательное подчинение ей*(28).

Особенностью государственной власти является и то, что ее субъект и объект обычно не совпадают, властвующий и подвластный чаще всего разделены. В демократическом обществе возникает тенденция сближения субъекта и объекта власти, ведущая к их частичному совпадению. Диалектика этого совпадения состоит в том, что каждый гражданин является не только подвластным. Как член демократического общества он вправе быть первоносителем и источником власти. Он имеет право и должен участвовать в формировании выборных (представительных) органов власти, выдвигать кандидатуры и выбирать кандидатов в эти органы, контролировать их деятельность. При демократическом режиме нет и не должно быть только властвующих и только подвластных. Все органы государственной власти и должностные лица имеют над собой верховную власть народа, являются одновременно объектом и субъектом власти*(29).

В демократических государствах разделение форм деятельности государства осуществляется на основе теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть - сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Дата добавления: 2014-11-20