Административного права 1 страница

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УЧЕБНИК

Рецензенты

Юсупов В.А., доктор юридических наук, профессор.

Епифанов А.Е., доктор юридических наук, профессор.

Раздел I. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ

Глава 1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие, содержание и виды управления

В научной литературе по вопросам управления выделяются следующие виды управляемых систем: механические, биологические, социальные. В механических системах управление осуществляется совокупностями машин и технологическими процессами. Объект управления биологических систем - процессы, происходящие в живых организмах. Социальные системы относятся к наиболее сложным. В основе их функционирования лежит управление общностями людей. Со структурно-функциональной точки зрения общество - это целостная система с иерархией подсистем различной степени сложности и организации. Каждая из этих подсистем, являясь компонентом системы более высокого уровня, в свою очередь, заключает в себе собственные системы, которые тоже подвержены слиянию.

Управление в тех или иных формах всегда было присуще человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. Как отмечает известный ученый в области социального управления В.Г. Афанасьев, вместе со становлением общества в нем сложились и действуют два типа факторов управления - объективные (независимые от сознания) и субъективные (сознательные) и соответственно два механизма управляющего воздействия на общественную систему - стихийное регулирование и сознательное управление. Стихийные регуляторы действуют в тех случаях, когда людьми не познаны и в силу этого не используются объективные закономерности развития общества. К ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления и переплетения различных, нередко противоположных друг другу сил и явлений, актов спроса и предложения, сумм и продаж и т.д. В основе таких закономерностей в конечном счете лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения труда. И наоборот, с познанием этих закономерностей управление приобретает качественно новый тип организации общественной жизни, так как учитывается тенденция развития экономических процессов и иных сфер жизнедеятельности общества. Иначе говоря, с понятием управления как специфического социального явления мы непременно связываем сознательное начало, волю и знание человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Уваров В.Н. Государственная служба и управление. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 10.

Управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей. Всеобщий характер управления вытекает из объективной необходимости в регулировании, координации, согласовании усилий людей в решении поставленных перед ними задач. Управление становится общественно необходимой функцией независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной деятельности. "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, - писал К. Маркс, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере" <2>. Иначе говоря, непременным условием функционирования любого трудового коллектива является управление, так как это связано с установлением порядка, организованности, разделения труда между работниками, определением места человека в коллективе и его функцией, формированием общей цели и производственных задач.

--------------------------------

<2> Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 342.

Управление находится в ряду явлений второй (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знание и информация и другие общественные институты.

Отсюда связанность управления с уровнем развития и организации человеческого потенциала, вся его зависимость от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В ходе исторического развития сущность и формы управления претерпевали значительное изменение: от управления при помощи эмпирического опыта, традиций и обычаев, передаваемых от поколения к поколению в первобытном обществе до сознательного управления общественными процессами на научной основе в современном обществе.

На существующем в настоящее время этапе человеческой цивилизации управление характеризуется исключительной сложностью, так как в его орбиту вовлечены миллионы людей с их интересами и потребностями, целями и поступками. От управления в конечном счете зависит состояние общества и благополучия каждого человека, и, с другой стороны, само управление представляет собой сложную систему взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов (внутри системы) и отражает многообразие взаимосвязей управляющей системы с обществом. Все это, как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, свидетельствует о том, что управление является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности <3>.

--------------------------------

<3> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 42.

В науке управления и в учебной литературе сущность управления раскрывается через понятие "воздействие". Таким образом, выделяется главный признак управления - это активное влияние на общественные отношения, на сознание и поведение людей. В обобщенной форме можно сказать, что управляющий субъект путем воздействия на управляемый объект пытается внести в него определенные изменения, преобразования, дать новое направление его развитию. Без управляющего воздействия нет самого управления. В известном смысле воздействие - это результатирующая деятельности, взаимодействия, отношения.

Для уяснения сущности и понимания управления следует раскрыть специфические свойства и возможности управляющего воздействия. В качестве исходной потенциальной силы в управлении выступают воля и знания человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, материальными и кадровыми ресурсами, проектами, моделями и, главное, волей - желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания.

В общественной жизни, по словам Ф. Энгельса, "ничто не делается без сознательного намерения, без желаемой цели" <4>. Соответственно, в общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляет себя воля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Социальное управление, следовательно, воздействует упорядочивающе на субъективную деятельность (волю, сознание) людей - участников волевых отношений, имея своей целью обеспечение соответствия этой деятельности общим интересам или интересам определенной группы людей.

--------------------------------

<4> Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 306.

Волевой характер социального управления находит одно из своих непосредственных выражений в соподчинении воли людей, являющихся участниками управляемых социальных процессов. На первый план здесь выдвигается одна управляющая воля. То есть во всех вариантах социального управления наблюдается навязывание управляемым объектам чужой воли. Иначе говоря, управление предполагает, с одной стороны, известный авторитет, а с другой - известное подчинение, что является залогом эффективной производственной жизнедеятельности.

Управление (управляющее воздействие) имеет организующую сущность, то есть это организаторская работа. В этом аспекте управление рассматривается в качестве объективно необходимого инструмента организации общественной жизни, совместной коллективной деятельности людей.

Понятие "организация" органически связано с понятием "управление", мало того, оно выражает сущность управления. Организация пронизывает управленческую деятельность, охватывает широкую сферу - от деятельности предприятий (учреждений, организаций) до высших представительных и исполнительных органов и аппарата Президента РФ. Другими словами, организация - суть, ядро управления - отражает не только структуру, но и главным образом динамический характер управления.

"Организовывать" означает располагать людей в пространственных (территория, сооружения) и функциональных (социальные роли, виды работ) координатах, соединяя их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их сознательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, обеспечивает им новое качество.

Придавая какому-либо общественному процессу определенные цели, организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано в рамках этих целей и организации конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного управляемого процесса. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее. Поэтому, говоря об организующем элементе управления, необходимо указать и на его регулирующее свойство.

При помощи социальных норм в рамках организационно оформленных коллективов людей и поставленных перед ними целей обеспечивается конкретное регулирование поведения каждого человека в управленческом процессе. Социальные нормы, особенно правовые, выступают неотъемлемым атрибутом управления, применяются во всех случаях, для которых они предназначены. Следовательно, социальное нормирование в управлении есть реально действующая система нормативной регуляции в процессе управленческого воздействия на коллективы людей, общество, человека; осуществляется в практических действиях участников управленческих отношений.

Управление как социальный институт имеет свою организационно-структурную (административную) систему. В историческом аспекте сознательное управление как целенаправленная и целеобразующая деятельность людей постепенно стала осуществляться в рамках специально создаваемых общественных институтов - субъектов управления. Сюда входят государственные органы и другие организации, осуществляющие управленческие функции в обществе. Роль субъекта управления состоит в обеспечении согласованного функционирования системы социального управления в целом, различных ее уровней и входящих в ее состав управляемых объектов - организационно оформленных коллективов людей. Создание и функционирование организационных (административных) систем осуществляется на основе структурных принципов (линейный, функциональный, линейно-функциональной, программно-целевой и др.). В любой организационной (административной) системе структурная и функциональная сторона неотделимы друг от друга, тесно взаимодействуют между собой, взаимообусловлены и в конечном счете влияют на итоговый совместный результат деятельности коллектива людей. В связи с этим совершенствование структуры и функционирования организаций выдвигается в число важнейших задач науки и практики управления.

Однако создание организационной структуры социального управления - необходимое, но не достаточное условие достижения поставленной цели и решения задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности они образуют новое качество - властность управления, т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функций <5>.

--------------------------------

<5> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 23.

И действительно властность, власть является основным стержнем, сердцевиной управленческого воздействия. При этом следует выделить два момента. С одной стороны, тот, кто управляет, наделяется властными полномочиями. Объект таких полномочий должен быть достаточным для того, чтобы успешно и эффективно решать поставленные перед коллективом задачи, обеспечивать согласованную деятельность коллектива. С другой стороны, как уже было отмечено, управление предполагает подчинение участников совместной деятельности воле управляющего субъекта (органа управления, руководителя). Подчинение в этом случае является необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и организации самого управленческого процесса.

Управление как социально необходимый инструмент упорядочения общественных отношений в реальной жизни проявляется по-разному. В специальной литературе управление подразделяется на отдельные виды по различным основаниям (в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности, от структуры общественных отношений, от объектов управления и т.д.). Многие авторы в качестве основания классификации видов управления выделяют сущностные свойства и природу субъекта управления. В этом случае выделяются: государственное управление (в обобщенном виде субъектом управления выступает государство), общественное управление - общественные, негосударственные структуры, менеджмент (субъект управления на хозяйственном микроуровне - руководитель, менеджер предприятия фирмы и т.д.), местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление).

Управлению подвергается и экономика, и социальная сфера, и сфера административно-политического строительства. В свою очередь, сама управленческая деятельность как специализированная человеческая деятельность приобретает свою предметную природу в зависимости от того, в какой сфере она осуществляется.

Таким образом, можно считать, что к сущностным признакам социального управления могут быть отнесены: а) управление есть общественно необходимая функция, которая носит всеобщий характер и непременно имеет место там, где осуществляется коллективная (совместная) деятельность людей; б) управление есть сознательная, волевая, целенаправленная деятельность людей, связанная с разработкой, принятием и практической реализацией управленческих решений; в) управляющее воздействие является ядром, стержнем управления, оказывает всестороннее влияние на общественную систему, ее составные части, поведение людей; обладает целеполаганием, организующими и регулирующими свойствами; г) властность, как необходимый признак управления, необходимое условие реализации управляющего воздействия на объекты, поведение людей; д) организационная (административная) оформленность управления, обеспечивающая формирование структуры и функционирование системы социального управления, ее составных частей, коллективов (ассоциаций) людей <6>.

--------------------------------

<6> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 16 - 17.

С учетом властных сущностных признаков социального управления можно сформулировать следующее определение: управление представляет собой целеполагающее, властно-организующее и регулирующее воздействие специально созданных для этого управляющих субъектов (в формах организационных структур или самоуправления, на объект управления (социальную систему, ее составные части, коллективы (ассоциации) людей)) на основе установленных и охраняемых в обществе социальных норм.

1.2. Понятие и сущность государственного управления

Государственному управлению принадлежит особое место в системе целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы. Это связано с тем, что государство как ведущий субъект социального управления выступает единственной, универсальной организацией политической власти в обществе, охватывающей все население страны в пределах определенной территории. Ни один другой субъект социального управления не обладает таким свойством.

Целостное представление о государственном управлении как определяющем воздействии на общественные процессы можно получить путем анализа его сущностных свойств. Раскрыть сущность специфических особенностей государственного управления - это означает выявить такие основополагающие свойства (черты), которые указывают на его объективную необходимость в обществе.

Социально-политическая природа государственного управления выражается в ряде его сущностных признаков. Это прежде всего заложенная в нем мощная властная сила.

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от иных общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуемая в обществе - по отношению к людям - государственная власть. Государственная власть - это особый атрибут управления в обществе. Располагая огромными материальными, финансовыми, организационными и другими ресурсами, государство в процессе управляющего воздействия на социальную систему обладает исключительным правом применения в случае необходимости легитимных средств принуждения.

Являясь составной (и наиболее оформленной) частью социального управления, государственное управление имеет целенаправленный характер и обеспечивает решение специфических задач. Именно государству принадлежит ведущая роль в реализации государственных национальных интересов. Качественные особенности государственного управления отражает своя нормативно установленная цель. Она формируется и находит свое закрепление в Конституции РФ, законодательных и других нормативных правовых актах высших представительных и исполнительных органов России. Речь идет об обеспечении материального благополучия членов общества, их нравственного и физического совершенствования, правовой и социальной защищенности. Цель государственного управления состоит в повседневном исполнении, претворении в жизнь Конституции РФ, законов, указов Президента РФ и других нормативных правовых актов. Более конкретно целевая направленность деятельности государственных органов определена в их уставных документах или законодательных актах.

Достижение генеральной цели государственного управления отраслью (сферой, функцией) предполагает решение различных по характеру, содержанию и социальному назначению задач. Последние наряду с общей целью формируются под воздействием социально-политических и экономических условий развития общества и государства, то есть выражают вполне определенные, конкретные социальные запросы (производство товаров, работ, услуг). Цель, задачи и содержание управленческой деятельности определяют социальное назначение той или иной отрасли государственного управления. Это, в свою очередь, порождает комплекс специфических функций управления в отрасли, адекватных методов управления и правовых форм.

Государственная власть управляет обществом при помощи системы органов. Они разнообразны по своей структуре и компетенции, а их совокупность нередко называют механизмом государства, материальным выражением государственной власти. К числу важнейших относятся органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также иные органы и учреждения государства, обеспечивающие нормальное функционирование общества и охрану его от противоправных посягательств.

Государственное управление выражает интересы всего общества, обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей управления. Для повседневного выполнения управленческих функций создается специальный аппарат, осуществляющий от имени государства управление в обществе. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

Выделение из общества публичной, государственной власти связано с появлением особого слоя людей - профессионалов, осуществляющих от имени государства управленческие функции. Эти люди занимают свои должности путем избрания, назначения либо замещения по конкурсу (контракту). Они не принимают непосредственного участия в производстве материальных и духовных благ, а занимаются исключительно своей специализированной деятельностью - управлением, причем речь идет об управлении не в форме пожеланий или призывов, а в официальной, правовой форме, так как такое управление опирается на государственную власть.

Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространяемость на все общество и даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Здесь следует прежде всего выделить социальную роль государства в современном обществе. Из органа, стоящего над обществом (например, в условиях автократического, тоталитарного режимов), государство превращается в организующую силу общества (современное цивилизованное государство). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы. Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации, в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

К государственному управлению имеет непосредственное отношение социальный институт гражданства. Институт гражданства как правовая связь человека с конкретным государством, фиксирующая определенные обоюдно ответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрение любых вопросов государственного управления. В своей совокупности установленные права и обязанности составляют политико-правовой статус гражданина. Это дает возможность отличить гражданина государства от иностранных граждан и лиц без гражданства. Например, в соответствии с российским законодательством только граждане Российской Федерации могут поступить на государственную службу.

С государственным воздействием на социальную систему связано административно-территориальное устройство государства. Это означает, во-первых, наличие государственной границы, которая отделяет территорию данного государства от других государств и в пределах которой осуществляется государственная власть по территориальному принципу. Причем с государственной территорией связано решение внешнеполитических задач и функций государства (включая защиту своей территории от нападения извне); во-вторых, обеспечивается верховенство государственной власти в пределах определенной территории (границ государства), единство и полнота власти законодательных, исполнительных, судебных и других органов и учреждений государства в отношении населения; в-третьих, введение административно-территориального устройства (область, город, район и т.д.) обусловливает формирование центральных и местных органов государства, распределение между ними функций и полномочий, соотношение централизации и децентрализации в управлении отраслями экономики и социальной сферы.

Государственное управление также несет в себе и такое свойство государственной власти, как суверенитет государства. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории. Суть суверенитета состоит в верховенстве и независимости государства по отношению к другим социальным структурам внутри страны и по отношению к другим государствам на международной арене (сфера межгосударственных отношений). В государственном управлении это выражается в верховенстве государственной власти на всей территории страны; в реальной возможности принятия и обеспечения исполнения решений, обязательных для населения страны; возможности отмены незаконных решений, принятых другими субъектами социального управления; обладании специальными средствами воздействия (принуждения), которыми не располагают другие социальные структуры.

Качественным параметром системы государственного управления является форма государства. Данное понятие включает форму правления, форму государственного устройства и форму государственного режима. В своем единстве они дают целостное представление об организации государственной власти и ее функционировании, о сложности системы государственного аппарата и государственного управления. Форма отражает устойчивость, стабильность государства. От того, как организована государственная власть и как она функционирует, зависит эффективность государственного управления, состояние всего общества <7>.

--------------------------------

<7> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 22 - 23.

Таким образом, государственное управление как универсальное понятие несет в себе все свойства государства, выражает его сущность и социальное назначение, функции, методы и формы деятельности, является ядром социального управления. Соответственно, государственное управление может быть определено в качестве подзаконной, юридически властной, организующей деятельности особой группы органов (управленческого аппарата), выражающейся в воздействии на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения в соответствии с приоритетными задачами социально-экономических и политических преобразований в Российской Федерации.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления: в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры и иных органов).

Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (подбор, расстановка, оценка труда кадров управления, учет и контроль, материальное обеспечение, планирование, дисциплинарное воздействие) в той или иной мере осуществляют многие органы публичной власти. Последние (например, областная дума) обеспечивают контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

При указанном подходе к пониманию государственного управления следует помнить, что организация как основной, определяющий элемент в понятии управления не может быть признана спецификой государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности. Она охватывает все вопросы жизни общества. Соответственно, ей подчинена работа всех государственных органов.

Во-вторых, при широком подходе к понятию государственного управления основной логической посылкой является тезис о фактическом совпадении конкретных форм деятельности различных государственных органов в процессе реализации ими функций государства. Действительно, поскольку организующий характер в той или иной мере присущ всем видам государственной деятельности, постольку в работе любого органа государства легко обнаруживаются однотипные функции, выступающие по существу конкретными проявлениями организующей деятельности (например, планирование, подбор и расстановка кадров, контроль и проверка исполнения). Но речь в данном случае идет о различных вариантах единой по своей организующей сути государственной деятельности.

Если не игнорировать главного в деятельности того или иного органа государства, а именно ее основного назначения, то, очевидно, не следует и ориентироваться в целях определения объема и границ государственного управления на внешнее сходство организационных действий. Нельзя исходя из методологических целей преувеличивать его значение в ущерб реально существующим фактическим и юридическим различиям, без чего вообще невозможно провести разделение труда в едином механизме государственно-правового воздействия на общественную жизнь.

Какова, например, роль конкретных форм организующей деятельности в работе органов суда и прокуратуры по осуществлению функций государства? Известно, что вышестоящие прокуроры руководят работой нижестоящих, осуществляют планирование работы и расстановку кадров, контроль за деятельностью нижестоящих работников своей системы и т.п., председатель районного суда руководит работой своего аппарата (канцелярией, помощниками судей, секретарями судебного заседания и т.д.), т.е. они осуществляют действия организационного характера. Но эти действия не составляют основного содержания работы указанных органов государства. Вышестоящий прокурор, например, осуществляя руководство работой нижестоящих прокуроров, не выполняет задачи прокурорского надзора, но он обеспечивает нормальное и эффективное выполнение их в подчиненной ему системе прокурорских органов. Иначе говоря, организационные действия прокурора имеют своей целью создание условий для успешной реализации основного содержания его работы - прокурорского надзора. Эти действия являются вспомогательными и потому не могут быть положены в основу решения вопроса о характере основной деятельности конкретного государственного органа. Конечно, нельзя не признать, что они имеют управленческий характер. Однако именовать их управленческими функциями можно в смысле организации "собственных дел". Это внутриорганизационное управление.

Дата добавления: 2014-11-20