Бюджетний федералізм і бюджетний унітаризм як форма організації міжбюджетних відносин

Поняття "бюджетний федералізм" спочатку з'явилося в зарубіжній економічній літературі і тривалий час застосовувалося для характеристики бюджетних систем федеральних і унітарних держав, що відрізнялися високим рівнем децентралізації державної влади.

Практика свідчить про те, що ефективна організація влади як центральної так і місцевої, як будь-якої складної управлінської системи, зумовлює необхідність системної організації, структуризації, чіткого розмежування повноважень і встановлення ієрархії між її рівнями.

Слід погодитися з тими вченими-економістами, які стверджують, що це дуже складний і багатогранний процес і що взаємодія державної і місцевої влади в унітарних державах, до числа яких входить і Україна, не слід уявляти спрощено як взаємодію у рамках дворівневого державного устрою, в якій органи місцевого самоврядування безпосередньо взаємодіють з органами центрального уряду. Як зауважує А.М. Балтіна, така ситуація тим більше неможлива у великих країнах, в яких число територіальних (муніципальних) утворень обчислюється тисячами і десятками тисяч.

Місцеве самоврядування в унітарних державах, так само як і у федеральних, побудовано за ієрархічною схемою, що враховує адміністративно-територіальний поділ країни, який значною мірою визначає територіальну організацію влади [21].

У таблиці 19.2 наведено узагальнений погляд провідних учених-економістів на визначення понять «бюджетний федералізм» та «бюджетний унітаризм». До таких учених слід віднести: Юрія С.І., Федосова В.М., Опаріна В.М., Кириленко О.П., Сунцову О.О., Завгороднього А.Г., Вознюка Г.Л., Смовженко Т.С., Грязнову А.Г., Тадевосяна Е.В., Пасічник Ю.В., Павлюк К.В. та інших [10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 26, 27, 30].

Узагальнений погляд на визначення понять:

«бюджетний федералізм» та «бюджетний унітаризм»

№ п/п	Автор	Поняття	Сутність

1.	Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навчальний посібник. – К.: Центр навчальної літератури, 2005. – 560 с.	Бюджетний унітаризм – це така форма внутрішніх, міжурядових, фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою (с. 351). Бюджетний федералізм – це не тільки форма внутрішніх і міжурядових фінансових відносин. Це й певна філософія організації політичних ступенів між різними рівнями влади (с. 352).	Місцевій та регіональній владі, як правило, відводиться досить пасивна роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси (с. 351). Бюджетний федералізм як концепцію покладено в основу міжурядових відносин у країнах із федеративним державним устроєм (США, Росія, Німеччина, Канада, Австрія). Кожна федеративна країна має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася протягом багатьох років у певних історичних і політичних умовах (с. 352).
2.	Загородній А.Г., Вознюк Г.А., Смовженко Т.С. Фінансовий словник. – К.: Т-во «Знання», КОО; Л.: Вид-во Львів банк. інституту НБУ. – 566 с.	Унітаризм бюджетний – форма міжбюджетних відносин у країнах з унітарним державним устроєм, що базується на засадах, визначених центральною владою законодавчим порядком (с. 460). Федералізм бюджетний – форма міжбюджетних відносин у країнах з федеральним державним устроєм. Базується на розподілі компетенції федеральної влади і суб’єктів федерації на договірних засадах (с. 463).
3.	Финансово-кредитный энциклопедический словарь. / Под общей ред. заслуженного деятеля науки России, д.э.н., проф. А.Г. Грязновой. –М.: «Финансы и статистика», 2002. – 1168 с.	Бюджетний федералізм (англ. budget federalism) – засіб побудови бюджетних відносин між трьома рівнями бюджетної системи – федеральними органами державної влади, органами влади, суб’єктів федерації і органами місцевого самоврядування, що забезпечує провідну роль федерального бюджету за високої самостійності бюджетів територій (с. 154).
4.	Фінанси. Підручник / За ред. С.І. Юрія, В.М. Федосова – К.: Знання, 2008. – 611 с.	Бюджетний федералізм охоплює широке коло політичних, економічних, фінансових і соціальних питань. Важливим призначенням бюджетного федералізму стає забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної місцевої влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцій розподілу зібраних податків (с. 263). Бюджетний унітаризм виконує важливу політичну, економічну і соціальну функції в суспільстві (с. 263).	Увесь комплекс проблем, пов'язаний з розмежуванням повноважень і відповідальності між рівнями влади в унітарній державі з метою забезпечення економічної доцільності, політичної стабільності і соціальної справедливості може вирівнюватись за допомогою бюджетного унітаризму.
5.	Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме ассиметричных федераций / Э.В. Тадевосян // Государство и право. – 1997. - № 8. – С. 58-68	Федералізм – це теорія та практика будівництва не лише федеративних країн, а й конфедерацій та деяких унітарних держав (с. 63).	Фіскальний федералізм – це розподіл фінансових повноважень між центральними суб’єктами та окремими територіями держави, заснований на главенстві федерації. Наприклад, у США він представлений системою трансфертів, на основі якої федеральний уряд «ділиться своїми доходами з урядами штатів і місцевими органами влади» (с. 55).

Наведені погляди на сутність понять «бюджетний федералізм» і «бюджетний унітаризм» дозволяють зробити висновок про те, що на сучасному етапі у вітчизняній і зарубіжній літературі ще усталилося єдиного погляду на ці поняття. Одні вчені трактують «бюджетний федералізм» як систему принципів, на яких ґрунтується бюджетний устрій, а другі – як форму бюджетного устрою в федеральній або унітарній державі; треті – як багаторівневу бюджетну систему конкретної держави, у тому числі і унітарної; четверті – як відносини між рівнями влади щодо оптимального, науково-обґрунтованого розподілу доходів бюджету кожного рівня і видатків, що будуть фінансуватися на основі цих доходів.

Такі російські вчені, як: Ігудін А.Г., Лавров А.К., Поляк І.Б., Дробозіна Л.П., Балтина А.М., Волохина В.А. [ 21, 26, 27], сутність бюджетного федералізму розкривають через такі принципи, як:

· єдність загальнодержавних інтересів та інтересів суспільства як підґрунтя збалансованості інтересів всіх рівнів влади з питань бюджетної політики в державі;

· використання принципів централізації і децентралізації при розмежуванні: бюджетно-податкових повноважень; видатків і доходів між бюджетами різного рівня;

· високий рівень самостійності бюджетів і відповідальності органів влади як центральної так і місцевої;

· розподіл на законодавчому рівні відповідальності і видаткових повноважень між державними і місцевими органами влади і управління;

· забезпечення вертикального і горизонтального фінансового вирівнювання доходів і фінансування видатків бюджетів кожного рівня;

· використання нормативно-розрахункових методів регулювання міжбюджетних відносин і надання фінансової допомоги територіям та їх громадянам;

· наявність процедур за допомогою яких можна було б запобігати конфліктам і вирішувати їх між різними рівнями влади і управління і досягати узгоджених і виважених рішень з питань міжбюджетних відносин і бюджетно-податкової політики;

· використання найбільш ефективних методів та інструментів бюджетного регулювання;

· реалізація системи підконтрольності виконання бюджету відповідним структурам і органам оперативного управління фінансами (бюджетною системою).

У більшості українських учених-економістів, і перш за все таких, як: Юрій С.І., Федосов В.М., Кириленко О.П., Кравченко В.П., Сунцова О.О., Луніна І.П., Опарін В.М., Чечетов М.В., Пасічник Ю.В., Павлюк К.В. та інші, які приділяють досить велику увагу міжбюджетним відносинам та інструментам їх регулювання, погляди збігаються, але при цьому вони акцентують увагу фахівців з економіки і фінансів на удосконаленні вітчизняного законодавства, і перш за все формули розподілу міжбюджетних трансфертів у напрямку відтворення такого механізму в умовах якого забезпечувалися потреби громадян нашої країни за умов їх фінансування на основі державних стандартів мінімальної забезпеченості в сфері освіти,охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунальних послуг тощо. І це заслуговує на увагу з боку суспільства.

За політичним устроєм Україна згідно зі ст. 2 Конституції України є унітарною державою – цілісною сукупністю адміністративно-територіальних утворень з єдиною в її національних межах системою правовідносин. Одночасно згідно зі ст. 140 Конституції України громадам адміністративно-територіальних утворень надано право самостійно вирішувати питання місцевого значення (у межах Конституції і законів України), створюючи місцеве самоврядування. Зазначене зумовлює необхідність відповідного розмежування повноважень між державою, Автономною Республікою Крим і територіальними громадами та забезпечення їх виконання бюджетними фінансовими ресурсами в обсязі, передбаченому Конституцією України та Законами України [1-6].

У Бюджетному кодексі України не передбачено виділення окремих рівнів бюджету в частині їх ієрархічної підпорядкованості: всі бюджети самостійні у виконанні своїх функцій в межах, визначених законодавством повноважень. Бюджетна унітарність полягає у:

· розмежуванні повноважень між органами державної та місцевої влади, що забезпечують здійснення видатків із Державного бюджету, місцевих бюджетів (Автономної Республіки Крим, областей, районів, районів у містах) та бюджетів місцевого самоврядування (територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст Автономної Республіки Крим та областей) щодо прийняття ними управлінських рішень у межах їх фіксованої компетенції і надання громадянам гарантованих послуг на основі функціонування системи державного, місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування;

· збалансованісті бюджетів за доходами і видатками. Видатки бюджетів визначаються на основі формульної обґрунтованості потреб коштів, необхідних для виконання визначених законодавством функцій у повному обсязі. Доходи бюджетів залежать від податкового потенціалу конкретної території та визначаються на основі формули розподілу міжбюджетних трансфертів [2].

Проте дохідність бюджетів неоднакова, що зумовлено такими об’єктивними умовами: різним рівнем економічного розвитку окремих територій; різноманітністю природно-кліматичних умов територій та їх географічного розташування; різницею в щільності населення територій та його якісної структури. Унітарність же бюджетів дозволяє забезпечувати вирівнювання наповнюваності доходами усіх бюджетів країни. Це здійснюється системою відносин, передбачених Бюджетним кодексом – відносин між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами – для виконання ними визначених їм функцій.

Види міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини забезпечують узгодженість складових бюджетної системи, яка досягається організаційно-правовими та фінансовими відносинами між органами державної влади і місцевого самоврядування щодо встановлення та розмежування бюджетних повноважень, фінансових ресурсів, прав, обов’язків та відповідальності у бюджетному процесі. Залежно від приводу, відповідно до якого виникають міжбюджетні відносини, вони поділяються на такі види:

· розмежування видаткових бюджетних повноважень щодо фінансування окремих галузей, програм, об’єктів;

· розподіл дохідних повноважень щодо окремих видів бюджетних надходжень, зміни ставок, збирання та управління доходами;

· вертикальне та горизонтальне фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-територіальних утворень;

· визначення та дотримання прав, обов’язків і відповідальності усіх суб’єктів міжбюджетних відносин.

Отже, частина перша ст. 81 Бюджетного кодексу України встановлює правомірність міжбюджетних відносин, зумовлених об’єктивною реальністю розвитку країни та її бюджетної системи, а частина друга цієї статті визначає мету цих відносин – забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, щоб забезпечувати виконання цих повноважень.

На сучасному етапі наявні диспропорції між різними бюджетами та їх розбалансування усуваються внаслідок унітарності бюджетної системи України методами бюджетного регулювання фінансової забезпеченості соціальних потреб громади конкретної території.

Балансування неповністю забезпечених власними доходами бюджетів досягається шляхом надання їм додаткових коштів, одержаних від державних зборів у більш розвинених територіях, що передаються іншим бюджетам у вигляді трансфертів. Цим досягається вирівнювання ступеня фінансової забезпеченості всіх бюджетів. Загалом бюджетне регулювання становить систему взаємозв’язаних методів, засобів, правових норм формування, розподілу, перерозподілу бюджетних ресурсів країни для збалансування інтересів держави, суб’єктів господарювання, підприємництва, громадян і суспільства в цілому.

Сутність бюджетного федералізму і унітаризму проявляється через ефективну систему міжбюджетних відносин. У свою чергу міжбюджетні відносини - це єдиний взаємозв’язаний та взаємообумовлений процес. З одного боку, розподіл видаткових повноважень між різними гілками влади, а з іншого – розподіл доходних повноважень і фінансової допомоги між різними ланками бюджетної системи України. Зважаючи на це, доцільно розглядати в тісному взаємозв’язку поняття «міжбюджетні відносини», «бюджетний федералізм» або «бюджетний унітаризм». На превеликий жаль, цілісної концепції бюджетного унітаризму в Україні на сьогодні не існує, хоча деякі загальні принципи і механізми організації і регулювання міжбюджетних відносин досить широко не тільки обговорюються, але й досить серйозно розглядаються в законодавчому органі нашої держави. Поява такої концепції і механізмів її реалізації повинні забезпечити право кожної людини і територіальних громад на отримання визначеного об’єму соціальних послуг, щоб б відповідали їх потребам за формами, видами і якісними характеристиками.