Общий надзор органов прокуратуры

Арбитражные суды

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127 Конституции РФ). Правовые основы этого вида правосудия содержатся в Федеральном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 26 апреля 1995 г. и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (АПК).

Арбитражные суды разрешают экономические споры, вытекающие из административных правоотношений в сфере управления. К ним относятся споры:

а) о признании недействительными (полностью или частично) индивидуальных (ненормативных) правовых актов органов исполнительной власти (должностных лиц), не соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей;

б) о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям такими актами;

в) об обжаловании отказа в государственной регистрации организации или предпринимательской деятельности граждан;

г) о взыскании с организаций и граждан штрафов органами, осуществляющими контрольно-надзорные функции (например, антимонопольными органами, банками, инспекциями), если федеральное законодательство не предусматривает взыскание их в бесспорном порядке, и т.д.

Споры разрешаются в срок, не превышающий одного месяца со дня получения арбитражным судом искового заявления. Вынесению решения предшествует проверка соответствия законодательству правового акта управления, послужившего причиной иска. Результатом разрешения спора может быть признание недействительным такого акта. Решения по спорам в сфере управления подлежат немедленному исполнению. Одновременно при выявлении в процессе разрешения спора нарушений законодательства со стороны органов исполнительной власти (должностных лиц) арбитражный суд может вынести частное определение.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995. № 47. Ст. 4472) органы прокуратуры осуществляют:

а) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

б) надзор за соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

в) надзор за исполнением законов администрациями органов к учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В настоящее время эти учреждения находятся в ведении Министерства юстиции РФ.

Названные виды прокурорского надзора обычно называют общим надзором.

При осуществлении общего надзора прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов; проводить проверки по поступающим в прокуратуру материалам и обращениям; вызывать должностных лиц для объяснений по поводу нарушений закона; возбуждать производство по делам об административных правонарушениях; вносить представления об устранении нарушений закона; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; опротестовывать противоречащие закону правовые акты; обращаться в арбитражные суды с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

В порядке надзора за соблюдением прав и свобод граждан прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы о их нарушении, разъясняют гражданам порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению подобных нарушений, по привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного гражданам ущерба.

Правовыми формами общенадзорной деятельности органов прокуратуры являются протесты, представления и постановления.

Протест прокурора имеет своим объектом противоречащий закону акт исполнительного органа (должностного лица). Он приносится прокурором в орган (должностному лицу), издавший такой правовой акт. Он может вместо принесения протеста, обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста должен быть дан незамедлительный письменный ответ. О дне рассмотрения протеста коллегиальным исполнительным органом сообщается прокурору. Прокурор вправе участвовать в рассмотрении внесенных им протестов и в других случаях.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции страны Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Представление прокурора вносится в исполнительный орган (должностному лицу), который полномочен устранить допущенные нарушения. Как правило, представление имеет предупредительный характер и направлено на устранение причин и условий, способствующих нарушениям законности. В течение месяца со дня его внесения адресатом должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление прокурора в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом имеет своим содержанием возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении.

При осуществлении надзора за соблюдением прав задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе, помимо внесения протестов и представлений, возбуждения дел об ответственности лиц администрации исправительных учреждений, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, освобождать их из штрафного изолятора, карцера, немедленно освобождать содержащихся под стражей.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие вопросы административно-правового характера могут разрешаться Конституционным Судом РФ?

2. В каких формах суды общей юрисдикции обеспечивают законность в процессе государственно-управленческой деятельности?

3. Что представляют собой споры в сфере управления, отнесенные к компетенции арбитражных судов?

4. Что понимается под общим надзором органов прокуратуры и каковы его юридические формы?

Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 21. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Административно-правовая организация: цели, содержание

Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными исполнительными органами и их полномочными представителями (должностными лицами). Их общие задачи и функции связаны с проведением в жизнь государственной политики в исполнительно-распорядительном варианте (такую политику в иных вариантах проводят все другие органы государственной власти. Вместе с тем перед органами исполнительной власти действующее законодательство, а также подзаконные правовые акты (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) ставят и более конкретные задачи с учетом особенностей порученных им сфер деятельности и характера их компетенции.

Решение всех этих задач в своем практическом выражении означает, что государственно-управленческая деятельность призвана обеспечить организацию всех важнейших сторон нашей жизни. Именно организация есть основное содержание деятельности по управлению, где бы и кем бы она ни осуществлялась. И это очевидно хотя бы в силу того, что сама по себе организация есть объединение людей для совместной деятельности, согласование отдельных работ, контроль работы. Налицо совпадение социального назначения организации и управления.

Но прежде чем возникает потребность в организации чьей-то работы, тот, на кого возлагается такая ответственная задача, должен быть сам соответствующим образом организован. Иначе говоря, нужна упорядоченность работы по управлению.

Следовательно, вполне обоснован следующий вывод: государственно-управленческая деятельность в интересах проведения государственной политики в процессе реализации задач и функций исполнительной власти и эффективного функционирования своего механизма нуждается в четком организационном оформлении.

Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления. Главное, что составляет ее содержание, состоит в построении системы управления, а также ее организационной структуры. Что при этом подразумевается?

Система управления – организованная совокупность субъектов исполнительной власти, объединяемых единством, целей государственно-управленческой деятельности и различающихся по своему конкретному функциональному и компетенционному назначению.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти. Отсюда обоснован вывод о том, что системность в рассматриваемом смысле предполагает обеспечение: должной взаимосвязанности разнопрофильных и разноуровневых (например, федеральных, региональных и т.п.) исполнительных органов; рационального распределения между ними сфер деятельности и соответствующих им юридически властных полномочий; разумного сочетания необходимой централизации управленческих функций с реальной децентрализацией в процессе их реализации.

Все это, в конечном счете, предстает перед нами в виде разграничения предметов ведения и полномочий прежде всего между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Но не только.

Дело в том, что в процессе организации системы государственного управления возникает необходимость в организационно-правовом обеспечении многих других, не менее важных элементов деятельности органов исполнительной власти. Это функции и методы, совершенствование которых предопределено, во-первых, резким сокращением числа объектов (предприятий и учреждений), находящихся в непосредственном подчинении у исполнительных органов; во-вторых, развитием различных форм собственности в сфере государственного управления; в-третьих, возрастанием оперативной самостоятельности объектов управления.

Что требуется для того, чтобы учесть все эти новые для системы государственного управления явления? Конечно, возрастание роли государственного регулирования, т.е. формирования правовых основ функционирования многочисленных и разнохарактерных объектов управления и усиления государственного контроля и надзора за их деятельностью.

Конечно, и усиление координационных начал в государственно-управленческой деятельности, поскольку административно-правовое регулирование осуществляется независимо от формы собственности данного объекта.

Короче говоря, тем самым система государственного управления приводится в соответствие с требованиями тех преобразований, которые в наши дни происходят в экономической и социальной сферах жизни. Это и есть внутрисистемная организация исполнительной власти.

Система государственного управления предстает перед нами в настоящее время преимущественно в виде «набора» федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на множественность их наименований, на очевидные различия компетенции (например, федеральных министерств и федеральных надзоров), их объединяет принципиальная общность объектов управления.

Как в подобных условиях можно сформированную систему управления, а она имеет свою правовую базу – Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г., преобразовать в динамичную, т.е. работающую с учетом актуальных потребностей, систему субъектов исполнительной власти?

Ответ следующий: необходимо решить вопрос о структурировании такой системы.

Структура управления означает внешнее проявление рабочего механизма исполнительной власти, в рамках которого на основе соответствующих административно-правовых норм происходит подразделение системы органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности.

Так, очевидно, что министерства транспорта, топлива и энергетики, федеральная служба лесного хозяйства, горный и промышленный надзор и т.п. по основным направлениям своей управленческой деятельности связаны с экономической сферой. А министерства культуры, здравоохранения и т.п. находятся в иной, т.е. в социально-культурной, сфере и т.п.

Практически это есть проявление организационной группировки исполнительных органов, составляющих систему исполнительной власти, по предмету основного направления их практической деятельности, в рамках которого они призваны реализовать государственную политику. Это конкретное выражение структурной организации механизма исполнительной власти.

В чем она проявляется в управленческой практике?

В формировании крупных блоков или комплексов, в основе которых лежит общность управленческих отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни, определяемая общностью (сопредельностью) объектов управления. Конечно, при этом проявляют себя определенные трудности, ибо далеко не во всех случаях возможно строгое отнесение тех или иных исполнительных органов к данному блоку. В этом отношении наиболее показательно Министерство экономики РФ, которое, исходя из его наименования, прямо относится к экономической сфере. Тем не менее на него в качестве основного направления деятельности возлагается также регулирование и в социальной сфере. Есть и такие органы исполнительной власти, деятельность которых не может быть отнесена к какому-либо одному блоку, так как имеет компетенцию общеотраслевого («надблочного») характера. Именно так можно характеризовать, например. Министерство государственного имущества РФ или Министерство национальной политики РФ.

Но, как известно, исключения только подтверждают правило.

А оно заключается в том, что в структурном смысле государственно-управленческая деятельность «привязана» к следующим важнейшим сферам государственной и общественной жизни, одновременно являющимся и управленческими блоками:

а) управление в экономической сфере, охватывающее комплексы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, транспорт, строительство, сельскохозяйственное производство, финансы, связь, природные ресурсы, торговля);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее комплексы социальной политики и социального развития (образование, наука, культура, социальная защита населения, здравоохранение);

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее комплексы обеспечения внутренней и внешней безопасности страны (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Итак, в основе блочной структуры государственного управления – однородность сфер управления. В рамках ее возможно выделение комплексов внутриблочного характера. Так, например, в блоке экономического управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы и т.п. Каждый такой комплекс объединяет системы различных по своей организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении конкретного объекта управления (например, промышленного производства) исполнительные, координационные, надзорные и иные функции и полномочия.

Структурная организация государственного управления предполагает также традиционное распределение соответствующих объектов управления по отдельным отраслям и межотраслевым сферам деятельности. Конечно, при этом надо учитывать «размытость» современных отраслей управления. Тем не менее категория «отрасль управления» сохраняет свое значение.

Изложенные позиции предполагают дальнейший анализ организации государственного управления на современном этапе по названным крупным блокам.

Прежде чем перейти к решению этой задачи, необходимо обратить внимание на существенную особенность, присущую административно-правовой организации управления в целом. Касается она организации межотраслевого управления. Дело в том, что, как это уже неоднократно отмечалось, по существу каждый орган исполнительной власти в том или ином объеме полномочен осуществлять межотраслевые функции (например, в форме координации). Но при этом в их системе закреплены и такие органы, деятельность которых целиком сосредоточена на межотраслевых, а точнее говоря, на общеотраслевых иди внеотраслевых функциях. Поэтому эти органы невозможно «разместить» в том или ином управленческом блоке. Ни к одной из сфер административно-правовой организации государственного управления их деятельность отнести нельзя, так как она фактически распространяется на все или на большинство сфер (комплексов) управления.

К числу органов исполнительной власти с такого рода общеотраслевой компетенцией можно отнести деятельность ряда государственных комитетов и федеральных министерств.

Дата добавления: 2014-12-10