Исполнительная власть

1. Общее понятие управления.

2. Социальное управление и его виды.

3. Государственное управление: понятие и основные черты.

4. Исполнительная власть и ее соотношение с государственным управлением.

1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ

Приступая к изучению административного права, необходимо определить методологические основы формирования данной отрасли, которая объективно связана с таким социальным явлением, как управление.

Термин «управление» происходит от латинского слова «ardmi-nistracio» и имеет много значений; в самом широком смысле означает руководство чем-либо или кем-либо.

Управленческим процессам присущи следующие характерные черты:

1. Управление всегда обнаруживается в целостных и динамичных системах.

2. Управление - процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.

3. Управляющее воздействие всегда реализуется в связях (прямых и обратных) между двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом управления.

4. Управляющее воздействие предполагает определенную иерархию, в соответствии с которой субъект формирует цели и задачи движения всей системы в целом и подчиняет им объект, т.е. все иные структурные элементы системы.

5. Подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления.

Каждая из систем обладает спецификой, определение которой - задача других наук, в том числе и административного права.

В настоящее время общепризнаны следующие виды управляемых систем:

1) механические (управление машинами, технологическими процессами и др.);

2) биологические (управление процессами в живых организмах);

3) социальные (управление поведением людей и их коллективами.

Своеобразие каждой из них не во всех случаях может быть учтено и тем более выражено с помощью математических категории Прежде всего это относится к процессам, происходящим в социальных системах управления, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их объединения (государство, общество, общественные объединения, семья и т.д.).

Итак, можно выделить главное, что закрепляет понятие управления в его универсальном варианте, - понимание управления как определенного целенаправленного воздействия, цель которого - упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, т.е. обеспечение ее функционирования в должном порядке.

Следовательно, управление — это процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигаются ее упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными целями и задачами.

2. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ВИДЫ

Социальное управление - один из наиболее сложных видов (ого управления. Любая общественно-экономическая формации, являясь совокупностью органически взаимосвязанных элементов и процессов, есть целостная система, в рамках которой осуществляется управление, свойственное обществу на любой ступени его развития.

На различных этапах развития человечества меняются тип, методы и формы управления, его цели, но неизменной остается необходимость управления всеми важнейшими сторонами общественной жизни. Управление - особая функция, возникающая на самой природы общественного процесса труда.

Общество, как и производство, нуждается в том упорядочении, ради которого управление осуществляется. Совокупное выражение общественных связей не может само по себе автоматически обеспечить необходимое взаимодействие между составными элементами общества как целостной системы, бесперебойность осуществления всех задач, достижение поставленных целей. Отсюда и возникает объективная необходимость в управлении, которое по своему основному содержанию сводится к упорядочению общественных отношений, регулированию различных сторон и проявлений общественной жизни, объединению усилий людей, налаживанию совместной работы.

Социальное управление, являясь условием нормального функционирования общества и одним из атрибутов общественной жизни, обладает определенными признаками:

• есть только там, где имеет место совместная деятельность людей;

• это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованный, характер;

• в качестве основного объекта воздействия подразумевает поведение! людей и их взаимоотношения;

• осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле, из чего вытекает властность социального управления, которая означает, что субъект управления формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей. Следовательно, власть специфическое средство, обеспечивающее подчинение ноли управляемых воле управляющих;

• нуждается в особом механизме реализации, который представляют субъекты управления (определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), выполняющих определенные функции).

В социальном управлении, как и в управлении в других сферах, следует различать субъект управления, объект управления, содержание управления (цели, задачи, функции), управляющий цикл (стадии процесса управления).

Субъектами социального управления являются как отдельные лица (управляющие), так и организованные коллективы людей.

Объектом управления является поведение людей.

Цели и задачи социального управления могут быть различными, а функции подлежат систематизации.

Общие функции социального управления:

• сбор и обработка (анализ) социальной информации;

• прогнозирование - предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основании полученных данных и достижений науки;

• планирование - определение направлений, целей, задач и результатов управленческой деятельности, а также способов и средств их достижения;

• организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение их прав и обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры и штатов органов, подбор и расстановка кадров и т.д.;

• регулирование - корректировка повседневной деятельности объектов, оперативное внесение изменений и дополнений в установленные задачи, устранение условий и ситуаций, нарушающих нормальный ход процесса управления;

• координация - обеспечение согласованности действий всех объектов управления, увязка их функционирования для достижения целей управления;

• контроль - постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью управляемой системы, ее состоянием, соответствием заданным программам;

• законность - обеспечение единообразного подхода к соблюдению законов всеми участниками управленческого процесса;

• безопасность — обеспечение безопасности (территориальной, экологической, информационной, энергетической, продовольственной и т.д.) на управляемой территории.

Процесс управления носит циклический характер, осуществляется в определенной последовательности и проходит ряд стадий, основные из которых:

• анализ социальной информации;

• выработка и принятие управленческого решения;

• подбор и расстановка его исполнителей;

• организация исполнения управленческого решения;

• контроль за исполнением решения и подведение итогов.

Субъект управления, объект управления, их взаимосвязи и функции составляют систему социального управления. Управление обществом есть управление людьми. В этом смысле оно является условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Во всех случаях, когда управление рассматривается в качестве общественно необходимой социальной категории, его объектами являются поведение людей, их действия, поступки. В общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляют себя воля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Таким образом, волевой характер социально-управленческих отношений определяется тем, что их участниками являются люди, обладающие волей и сознанием. Указанные отношения проходят через сознание людей; являясь прямым результатом воли и сознания человека, они подвержены воздействию с их стороны.

Итак, социальное управление представляет собой организованную, общественно значимую деятельность людей (воздействие одних людей на других) с целью обеспечения согласованности и упорядоченности социально значимых процессов (совместных действий людей, их коллективов) для достижения поставленных задач (устойчивого развития социальных систем).

Следует иметь в виду, что система социального управления состоит из ряда четко выраженных подсистем. Это дает основание для постановки вопроса о видах социального управления. В современной научной литературе он решается неодинаково. На наш взгляд, главный критерий, руководствуясь которым можно принципиально решать вопрос о видах социального управления, это субъект управления, ибо именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. Также можно выделить государственное и общественное управление.

Виды управления различаются не только по субъектам, но и по методам управления. При этом если говорить, например, о государственном управлении, то оно будет политическим по своей сути, характеру.

Каждый из видов социального управления может быть разделен на ряд подвидов в зависимости от объектов, характера, направленности и т.д. Например, государственное управление в широком смысле слова осуществляется органами государства и некоторыми негосударственными субъектами по поручению государства.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

Государственное управление - особый вид социального управления. Ему присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои основные черты и особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, эти субъекты действуют по поручению государства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредуются правом.

Подход к пониманию управления в масштабе общества различный даже по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. Вместе с тем функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни. При такой постановке вопроса деятельность органов государственной власти, суда, прокуратуры в совокупности составляет управление государством.

Государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения.

В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления - с другой.

Государственное управление (в широком смысле) - управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной).

Государственное управление (в узком смысле) подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, административно-политической и социально-культурной областями.

Государственное управление базируется на основных положениях-принципах. Принципы государственного управления основополагающие начала, наиболее общие идеи, отражающие его сущность. В научной юридической литературе принципы государственного управления делятся на две группы:

• общие (социально-политические): приоритет прав личности, демократизм, объективность, научность, конкретность, оперативность, гласность, эффективность;

• организационные: отраслевой, линейный, территориальный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единоначалия и коллегиальности.

В действующем законодательстве в специальном и самостоятельном смыслах употребляются различные термины, имеющие единую основу: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.д. Данная терминология имеет строго целевое назначение: распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение особый субъект - государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие виды государственной деятельности:

• осуществление законодательной деятельности;

• государственное управление;

• правосудие;

• контроль и надзор.

Теория разделения властей вытекает из следующих прин­ципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строитьcя и на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы - это ветви единого «дерева», требующие разделения властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной и пасти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфичные именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю - определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть такого назначения заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение - основной признак государственного управле­ния как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, - на основании решений местных Советов.

Однако данного общего признака еще недостаточно для того, чтобы понять сущность государственного управления в узком смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках. Органы суда не действуют на основании текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или социально-культурного назначения, не осуществляют руководство их деятельностью.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления - категория вполне самостоятельная. Осуществляемая аппаратом управления государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ СООТНОШЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УПРАВЛЕНИЕМ

В последние годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной термин - «исполнительная власть», который закреплен в Конституции Республики Беларусь. В связи с этим необходимо выяснить сущность исполнительной власти, ее соотношение с государственным управлением.

Исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества на основании законодательства и реализующих государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера.

Цели исполнительной власти:

• обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

• создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;

• создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

Признаки исполнительной власти:

• охватывает все стороны жизни общества, имеющие значение для государства, т.е. имеет общегосударственный характер. По существу объектом государственного управления является общество в целом, организованное на государственной основе. Именно в подобном варианте исполнительная деятельность представляет собой средство практического осуществления всех задач и функций государства;

• является исполнительной по отношению к деятельности, осуществляемой органами законодательной власти на основании законов и других актов, принимаемых представительными органами, под их руководством и контролем. Исполнительный характер деятельности органов государственного управления выражает природу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти;

• активная и целенаправленная. Подобные качества исполнительная власть приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важнейшим сферам жизни общества и в Порядке общего и оперативного руководства. В этом специфика ее активности, предопределяемая тем, что в непосредственном ведении соответствующих органов управления находятся объекты, составляющие материальную базу государственного управления в собственном смысле слова. Таковых нет у органов суда и прокуратуры (кроме объектов, обслуживающих их внутриорганизационные потребности);

• имеет в качестве непосредственных объектов (в наиболее общем варианте) отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства, предприятия, учреждения и организации соответствующего профиля;

• сочетает в себе основное назначение государственного управления (проведение в жизнь законом и других решений законодательных органов) с деятельностью, которая применительно к органам законодательной власти, суду, органам контроля и надзора характеризуется как внутриорганизационная;

• имеет ярко выраженное организационное содержание, т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества;

осуществляется повседневно, непрерывно. Исполнительная деятёльность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;

• имеет юридически-властный (распорядительный) характер; это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту;

• является подзаконной деятельностью, т.е. именно закон определяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основании закона.

Рассмотрев основные черты, признаки государственного управления и исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что эти понятия не равнозначны.

Исполнительная власть - это ветвь единой государственной власти, практически она реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности; представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления). В значительной степени это категория политико-правовая, в то время как государственное управление -организационно-правовая.

Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т.д.

Государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность не противопоставляется реализации исполнительной власти как деятельности субъектов этой власти. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Однако исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, так как последний - лишь форма ее практической реализации. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственной властной деятельности.

Дата добавления: 2014-12-16