Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами.

В Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов предусмотрено в ряде статей: прежде всего в статьях 5, 11, трех взаимосвязанных статьях: 71, 72 и 73, а также в статьях, где определяется компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - 76, 77, 78.

Являясь, согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации, основой федеративного устройства, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации составляет, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(71), принцип деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает правовые формы разграничения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Положения статей 5, 11 Конституции Российской Федерации являются основами конституционного строя, характерная особенность которых состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции Российской Федерации и всей системы российского законодательства.

Обращает на себя внимание тот факт, что в статьях 5 и 11 Конституции Российской Федерации речь идет о разграничении именно предметов ведения и полномочий. При этом в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, определяющих сферы ведения Российской Федерации, совместного ведения, ведения субъектов Российской Федерации, не уточняется объект разграничения: компетенция, предмет ведения или полномочие. Тогда как содержание разграничительного процесса зависит именно от объекта разграничения и сферы ведения. В связи с чем возникает необходимость в раскрытии соответствующих категорий.

Понятие "ведение" означает заведование, управление*(72). Соответственно сфера ведения - это управление, заведование в определенной области, сфере. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то, что исходя из федеративного устройства государства, предусматривающего разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно решаться не только федеральными органами, но и органами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти. Не раскрывая понятия "компетенции", "предметов ведения" и "полномочий", ограничимся их соотношением. В связи с этим обратимся к ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(73), определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которой полномочия осуществляются по предметам ведения. Увязывая полномочия с предметами ведения, законодатель тем самым расширяет толкование предметов ведения. Полномочия реализовываются в рамках предмета ведения, значит предмет ведения - более широкое понятие. Компетенция охватывает и полномочия, и предметы ведения. В рамках компетенции могут осуществляться полномочия по разным предметам ведения.

Законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области охраны окружающей среды, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Рассмотрим правовые формы регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Так, ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации закрепляет правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Аналогичные положения определяются в ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Закрепленные конституционно-правовые положения применимы не только к предметам ведения и полномочиям, но и к компетенции, включающей в себя и предметы ведения, и полномочия. Следовательно, правовые формы разграничения компетенции, правовые формы разграничения предметов ведения и правовые формы разграничения полномочий одинаковы. К тому же правовые формы разграничения не зависят и от самой сферы ведения.

Таким образом, правовые формы разграничения предметов совместного ведения составляют: Конституция Российской Федерации; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Анализ статей 11, 76 Конституции Российской Федерации и ст. 1, 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(74), позволяет говорить, что от правовых форм разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий необходимо отличать правовые формы определения компетенции, предметов ведения и полномочий, которые по содержанию шире. Обратимся к ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющей полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, анализ которой позволяет делать следующие выводы:

- во-первых, полномочия осуществляются по предметам ведения;

- во-вторых, положения данной статьи фактически устанавливают правовые формы определения полномочий;

- в-третьих, правовые формы определения полномочий зависят от сферы ведения.

Правовые формы определения предметов ведения устанавливаются ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Рассматривая правовые формы определения предметов совместного ведения, обратимся к ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Следовательно, предметы совместного ведения регулируются и определяются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, разграничивая предметы совместного ведения, одновременно их определяют.

Таким образом, правовые формы определения (регулирования) предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют: Конституция Российской Федерации; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий; федеральные законы; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, содержание правовых форм определения компетенции, предметов ведения и полномочий зависят не только от того, какой объект определяется, но также от конкретной сферы ведения. Так, например, в отличие от правовых форм определения предметов совместного ведения, правовые формы определения предметов ведения Российской Федерации включают в себя, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы.

При рассмотрении правовых форм определения компетенции применительно к конкретной сфере ведения, ст. 76 Конституции Российской Федерации и ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(75) необходимо рассматривать в совокупности, поскольку компетенция включает в себя и полномочие, и предметы ведения.

Таким образом, правовые формы регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов включают в себя правовые формы разграничения предметов совместного ведения и правовые формы определения предметов совместного ведения.

Поскольку предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются не только Конституцией Российской Федерацией, но и Федеральным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соответственно перечень предметов ведения и полномочий не является исчерпывающим. Необходимо обратить внимание на тот факт, что некоторые предметы ведения сформулированы в Конституции Российской Федерации пространно, некорректно, что позволяет толковать их расширительно.

Таким образом, бытующее в юридической литературе мнение, что ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации включают в себя исчерпывающий перечень предметов ведения, является ошибочным. Данное положение не распространяется на пределы ведения, установленные ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, в рамках которого Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий осуществляется разграничение предметов ведения. Положение о том, что перечень предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов не является исчерпывающим, подтверждается также требованиями ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которым "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Обращает внимание тот факт, что конституционная норма не ограничивает себя формулировкой следующего содержания "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенных Конституцией Российской Федерации". Поэтому мнение, согласно которому "все, что не охватывается перечнями предметов ведения, указанных в ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации", можно считать неверным.

Таким образом, в распределении остаточных предметов ведения необходимо руководствоваться не только ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, но и положениями соответствующих договоров о разграничении предметов ведения. Особую роль в установлении предметов ведения как субъектов Российской Федерации, так и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе играют федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, поскольку они реализуют конституционные положения, в некоторых случаях конкретизируя предметы ведения. Например, Конституция Российской Федерации не определяет законодательство об охране атмосферного воздуха, законодательство об отходах производства и потребления, законодательство о животном мире, законодательство об особо охраняемых природных территориях ни в пределах ведения Российской Федерации, ни в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако это не означает, что данный круг вопросов относится к ведению субъектов Российской Федерации. Это определяют, в том числе, нормативные правовые акты, изданные в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В связи с тем, что разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, возникают сложности в таком разграничении. В связи с этим во многих случаях необходимо обращаться к федеральным законам, определяющим основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Статьи 5 и 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяют полномочия соответственно органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Так, согласно ст. 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

- разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

- разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

- координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

- установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

- установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

- установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

- обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

- подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

- установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

- установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы;

- взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

- установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

- образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

- ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

- ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

- экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

- установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

- осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);

- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

- обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;

- контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

- право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

- участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Обращает на себя внимание тот факт, что перечень полномочий, закрепленный за федеральными органами государственной власти, остается открытым. Таким образом, указанные полномочия могут определяться иными нормативными правовыми актами.

Статья 9 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает возможность заключения Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Возможность заключения подобных соглашений предусмотрена в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Так, ст. 78 Конституции РФ и ст. 26.8. ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает два вида соглашений:

- Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ;

- Соглашения о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

При этом законодательством РФ устанавливаются определенные условия заключения Соглашений о передаче полномочий:

- непротиворечие указанных соглашений Конституции РФ и федеральным законам;

- соглашения о передаче полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации;

- исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации;

- федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий;

- в соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Проект соглашения представляется для согласования соответствующей стороне федеральным органом исполнительной власти или высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и рассматривается указанной стороной в месячный срок. Проект постановления Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в недельный срок после согласования проекта соглашения и принимается Правительством Российской Федерации в трехнедельный срок после внесения.

В случае, если проект соглашения не будет согласован сторонами в двухнедельный срок по истечении месячного срока, установленного настоящим пунктом для рассмотрения проекта, сторона - инициатор заключения соглашения обращается для рассмотрения разногласий в правительственную комиссию по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо уведомляет вторую сторону об отказе от продолжения процедуры заключения соглашения. Указанная комиссия в месячный срок рассматривает вопрос на своем заседании и принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) комиссия обязана принять решение о направлении материалов для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации, которое в месячный срок принимает по представленным материалам окончательное решение.

В случае досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации об утверждении этого соглашения

Порядок взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ регулируется также подзаконными нормативными правовыми актами:

- Указом Президента РФ от 02.07.2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти";

- Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Следует отметить, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут осуществляться федеральными органами государственной власти не только на основе Соглашений о передаче полномочий.

Так, согласно ст. 26.9. ФЗ N 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

- в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

- возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

- при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В первом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

- перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

- федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

- срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти, не превышающий срока устранения обстоятельств, указанных в первом случае;

- источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.

Во втором случае в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В третьем случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Постараемся отразить некоторые проблемы государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере разграничения полномочий в указанной сфере деятельности.

Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федералами и регионами. Законодательная, административная, да и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002-2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по "перетягиванию одеяла" двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили к дублированию их полномочий. Даже несмотря на последний Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", которым полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля был наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия.

Проанализируем сложившуюся ситуацию и попытаемся выявить истоки возникновения соответствующих проблем.

Анализ законодательства РФ позволяет выделить определенные этапы, обусловленные принятием соответствующих федеральных законов, на которых вопросы разграничения полномочий между федералами и регионами разрешались по-разному:

- 1 этап связан с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 2 этап связан с принятием Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";

- 3 этап связан с принятием Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий";

- 4 этап связан с принятием Федерального закона от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате чисто формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ теряют право осуществлять государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами раннее принадлежавших им полномочий, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды на уровне субъекта РФ.

Несмотря на то, что Федеральный закон N 122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступал в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ, Государственной Думой РФ был принят новый закон - Федеральный закон от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, которым некоторые полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты РФ доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха.

Так, 31 декабря 2005 года был принят долгожданный для регионов и неожиданный для федералов Федеральный закон N 199-ФЗ, который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты РФ были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные законы, в том числе в ФЗ "Об отходах производства и потребления", в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" были внесены изменения, которые ограничили федеральных органов исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка "организация и осуществление государственного контроля и надзора..." была дополнена текстом следующего содержания - "на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" и п. 3 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Если до внесенных Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов РФ в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений, ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2007 года. Речь идет, прежде всего, о Градостроительном кодексе РФ и ФЗ "Об экологической экспертизе". В этих законах РФ делегировала органам государственной власти субъектов РФ осуществление некоторых полномочий. Однако, следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов РФ, а о делегированных (переданных). В чем особенность последних? Это означает то, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных законов, вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды, позволяет делать следующие выводы. Если до 31 декабря 2005 года политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федералами, то после 31 декабря 2005 года ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов РФ значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти.

Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. И здесь прослеживается своя тенденция. Так, если до 31 декабря 2005 года при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 года проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве в виду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

Однако, если раньше проблемы при разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды исключительно возникали между двумя уровнями власти, то теперь возникла некоторая неопределенность между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими смежные функции.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в раннее существовавшую структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые раннее действующие органы -преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Напомним, что раннее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).Отметим также, что согласно раннее действующей структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти": Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ; руководство деятельностью Ростехнадзора Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлась установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений. Вместе с тем следует отметить, что и здесь с начала образования указанных органов возникали некоторые проблемы по разграничению некоторых полномочий. Прежде всего, речь идет об объектах государственной экологической экспертизы.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 ситуация координальным образом изменилась. Так, Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприрода России), которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа). При этом в ведение Минприроды России переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. Некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако, ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывает содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды; а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия на проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. И опять же, нет гарантии, что при реализации указанных полномочий, функции Росприроднадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут.

Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне. Несмотря на неоднократно проводимые реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые не оставляли без внимания и систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды, а также несмотря на неоднократное проведение кодификации российского законодательства, в том числе существенным образом изменившей содержание природоохранного законодательства и основные направления деятельности (функции и полномочия) органов исполнительной власти всех уровней, реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена. При этом одной из причин является отсутствие четких критериев разграничения таких полномочий на законодательном уровне, а также наличие определенных пробелов и коллизий в системе действующего законодательства.

Дата добавления: 2014-12-17