Соотношение понятий контроля платы и администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду

Понятие государственного контроля раскрывается во многих нормативных правовых актах.

Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля":

"государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - "государственный экологический контроль - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды...".

С позиции администратора платы Бюджетный кодекс РФ контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду раскрывает как "контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Анализируя действующее законодательство и правоприменительную практику постараемся представить соотношение понятий и функций "контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду" и "администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду".

На сегодняшний день действующее законодательство позволяет разграничивать функции "контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду" и функции "администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду". При этом содержание указанных полномочий зависит от того, какой орган государственной власти их осуществляет.

Во-первых, указанные полномочия устанавливаются и определяются разными нормативными правовыми актами.

Во-вторых, речь идет о разных государственных полномочиях. В первом случае - о полномочиях в области охраны окружающей среды, во втором случае - о бюджетных полномочиях.

В-третьих, речь идет о разных видах контроля, осуществляемых разными органами государственной власти. В первом случае - о контроле платы (который на сегодняшний день сводится лишь к привлечению субъектами РФ виновных лиц к ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ, т.е. своего рода контроль за своевременностью внесения платы), во втором случае - о контроле за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Так, "контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду" устанавливается ст. 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой "к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относится... контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".

Функции администратора платы раскрываются в Бюджетном кодексе РФ - "... контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним".

Говоря о "контроле платы за негативное воздействие на окружающую среду", установленного ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды", следует учитывать следующие моменты:

1) полномочие по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду выделено в отдельном абзаце (отдельно от государственного экологического контроля);

2) полномочие по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" встречается только в одной статье - статье 6, устанавливающей полномочие органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды;

3) статья 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" ограничивает в проведении контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду только субъектов РФ - "...за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". При этом подобные ограничения в проведении контроля только по объектам федерального государственного экологического контроля для федеральных органов государственной власти не установлены (не в статье 5, не в статье 65, не в иных статьях ФЗ "Об охране окружающей среды");

4) согласно процитированной выше ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" субъекты осуществляют контроль платы в установленном федеральным законодательством порядке. Ввиду того, что на сегодняшний день порядок осуществления субъектами РФ контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду не утвержден, а также учитывая положения КоАП РФ (согласно ст. 23.29 КоАП РФ привлекать к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ за невнесение в установленный срок платы за негативное воздействие на окружающую среду уполномочен орган государственного экологического контроля), полномочия субъектов РФ по осуществлению контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду сводятся только к привлечению виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ в порядке, установленном КоАП РФ. Данный вывод подтверждается также рядом решений арбитражного суда.

Различное толкование анализируемых понятий, а следовательно и содержания указанных полномочий, привело к тому, что в некоторых субъектах РФ вначале складывалась противоречивая практика взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Наряду с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (а также ее территориальными органами), которые согласно действующему законодательству являются администраторами платы за негативное воздействие на окружающую среду, иски о взыскании платы направлялись также органами исполнительной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды.

Так, например, вопросы о полномочиях по взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду поднимались и рассматривались в Арбитражном суде РТ проля)т 29.ссылка сов Республики Татарстан апелляционной инстанции как по искам Министерства экологии и природных ресурсов РТ, так и по искам Управления Ростехнадзора по Республике Татарстан. По результатам рассмотрения которых Арбитражный суд РТ апелляционной инстанции пришел к единому выводу, а именно: на сегодняшний день полномочиями по взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду наделена исключительно - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также ее территориальные органы, на территории Республики Татарстан - это Управление по технологическому, экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан (Татарстан) (см., например Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.08.2006 г. по делу N А65-3827/2006-СГ3-25, Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.09.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25, Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 12.09.2006 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25, постановление Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 27.12.2006 г. по делу N А65-18138/2006, постановление Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 27.12.2006 г. по делу N А65-18134/2006 и др.).

К такому выводу пришел и Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа (см., например, Постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 29.11.2006 г. по делу N А65-3631/2006-СГ3-15, Постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 23.01.2007 г. по делу N А65-4032/06, постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 08.02.2007 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25, постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 17.11.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25 и др.).

Кроме того, Арбитражный суд РТ апелляционной инстанции сделал следующий вывод (см., например Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 10.08.2006 г. по делу N А65-3827/2006-СГ3-25, постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 07.09.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25 и др.):

"В данном случае, поскольку плата за негативное воздействие является федеральным фискальным сбором, и ее администрирование закреплено за федеральным органом государственной власти, субъекты РФ в соответствии с абзацем 4 ст. 2 ФЗ "О бюджетной классификации РФ" не вправе закреплять администрирование данной платы за своими органами (в том числе и в части платежа, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ).

...Объем же контрольных полномочий органов экологического контроля субъекта РФ, которые могут быть реализованы по итогам проверок объектов, не относящихся к объектам, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, заключается в возможности предъявления в суд требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, об ограничении (приостановлении, запрещении) хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (статья 6 Закона). При выявлении же в рамках проверок фактов неправильности исчисления или неполноты уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду, должностные лица органов экологического контроля субъекта РФ вправе возбудить дело об административном правонарушении и привлечь к ответственности юридическое лицо по статье 8.41. КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие. При этом информация о выявленном правонарушении подлежит направлению в территориальное управление Ростехнадзора, которое и осуществляет взыскание неуплаченной платы в принудительном порядке".

В соответствии с постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 12.09.2006 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25:

"...Контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду дает право на привлечение виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ".

При взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, решая вопрос о полномочиях по ее взысканию, решающим также является Информационное письмо Высшего арбитражного суда РФ от 26.09.2006 г. N 114 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами статьи 319, 320 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации", которым устанавливается, что взыскание денежных средств в доход бюджетов всех уровней осуществляют администраторы поступлений в бюджеты.

Обоснование полномочий по обращению в судебные органы и взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора):

1) Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору":

- согласно п. 6.6. Положения Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного, и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- согласно п. 5.12. Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Таким образом, перечень полномочий, закрепленный в Положении о Ростехнадзоре не является исчерпывающим (является открытым).

В свою очередь, полномочия администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду закрепляются в следующих нормативных правовых актах:

2) Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов":

- приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";

3) Федеральный закон от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год":

- согласно п. 1 ст. 5 "закрепить источники доходов федерального бюджета согласно приложению 1 к настоящему Федеральному закону за администраторами доходов федерального бюджета - органами государственной власти, иными администраторами доходов федерального бюджета, являющимися в соответствии с настоящим Федеральным законом главными распорядителями средств федерального бюджета, а также Центральным банком Российской Федерации, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним"

- приложение 1 к Федеральному закону от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год";

4) Федеральный закон от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год":

- согласно п. 1 ст. 5 "закрепить основные источники доходов федерального бюджета согласно приложению 1 к настоящему Федеральному закону за администраторами доходов федерального бюджета - федеральными органами государственной власти, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним"

- приложение 1 к Федеральному закону от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год";

5) Федеральный закон от 23.12.2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год":

- приложение 1 к Федеральному закону от 23.12.2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";

6) Бюджетный кодекс РФ:

- согласно ст. 6 "администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом";

- согласно ч. 2 ст. 20 Бюджетного кодекса РФ "перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете";

- согласно ч. 2 ст. 160.1 "Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

Таким образом, на сегодняшний день полномочие субъектов РФ по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленное ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" сводится лишь к привлечению виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ по результатам проверки на объектах, не отнесенных к федеральному экологическому контролю.

Федеральные органы государственной власти не ограничены в объектах проведения контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду (ни природоохранным законодательством, ни, тем более, бюджетным законодательством). Более того, уполномоченные федеральные органы государственной власти (Ростехнадзор и его территориальные органы) в силу предоставленных им полномочий администратора платы (бюджетных полномочий), также осуществляют иные мероприятия - контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Таким образом, речь идет о разных видах контроля, о разных полномочиях, закрепленных за разными органами государственной власти - контроль платы, закрепленный за субъектами РФ и администрирование платы, закрепленное за Ростехнадзором. Разумеется, в рамках администрирования платы Ростехнадзор проводит мероприятия по контролю. Однако круг предоставленных ему полномочий больше полномочий субъектов РФ. В связи с этим необходимо отличать тот контроль платы, который проводит Ростехнадзор в рамках администрирования платы от контроля платы, проводимого органами государственной власти субъектов РФ.

Глава 10. Государственная экологическая экспертиза

Дата добавления: 2014-12-17