Определение размера вреда окружающей среде 1 страница

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде".

Таким образом, согласно данной норме определение размера вреда осуществляется:

1) исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ; при их отсутствии;

2) в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

В первом случае размер вреда определяется одновременно из следующих составляющих:

- фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды;

- в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.

При отсутствии этих составляющих размер вреда определяется в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

Считаем, что если организацией - причинителем вреда произведены фактические затраты на восстановление окружающей среды, но не утверждены в установленном порядке проекты восстановительных работ, такие фактические затраты не могут служить доказательством возмещения ущерба в натуре по следующим основаниям.

В-первых, устранение юридическим лицом выявленных нарушений посредством исполнения принудительно возложенного на него (предписанием) неисполненной обязанности, предусмотренной законом, не снимает с юридического лица, виновного в совершении экологического правонарушения, юридической ответственности (имущественной ответственности, выраженной в возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением).

Во-вторых, исполнение обязанностей по осуществлению мероприятий по охране окружающей среды, по очистке и обезвреживанию отходов производства, по рекультивации нарушенных и загрязненных земель согласно ФЗ "Об охране окружающей среды" не являются способами возмещения вреда, а являются самостоятельными обязанностями и самостоятельными работами, которые сопровождают процесс эксплуатации объектов и иной хозяйственной деятельности и могут являться в качестве составной части размера вреда.

Таким образом, произведенные организацией - причинителем вреда фактические затраты, направленные на восстановление нарушенного состояния земель, которые по сути являются одним из видов мероприятий по выполнению предписания органа государственной власти - это только частичная компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. При определении размера вреда необходимо учитывать также и иные расчеты: понесенные убытки (реальный ущерб и упущенная выгода), а также проекты рекультивационных и иных восстановительных работ в полном объеме, а при их отсутствии - таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.

В-третьих, следует отметить, что проведение восстановительных (рекультивационных) работ должно соответствовать требованиям действующего законодательства:

- необходимо утвердить в установленном порядке соответствующий проект;

- необходимо соблюдать порядок проведения работ по рекультивации земель, установленный действующим законодательством;

- необходимо представлять государственную статистическую отчетность N 2-ТП (рекультивация) "Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы" в порядке, предусмотренном законодательством.

Возвращаясь к методикам и таксам определения размера вреда, отметим, что они согласно требованиям ФЗ "Об охране окружающей среды" утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

В свою очередь, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется согласно ст. 8 ФЗ "Об охране окружающей среды" как федеральными органами исполнительной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ. Соответственно, таксы и методики могут приниматься и утверждаться уполномоченными органами государственной власти всех уровней (федералами и регионами).

На сегодняшний день действуют следующие методики (таксы) определения размера вреда окружающей среде, утвержденные на федеральном уровне:

1) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 1);

2) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 2);

3) Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 3);

4) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 4);

5) Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов" (с изменениями от 26 сентября 2000 г.);

6) Методика исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания, утв. приказом МПР РФ от 28 апреля 2008 г. N 107;

7) Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. приказом МПР РФ от 30 марта 2007 г. N 71;

8) Методические рекомендации РД 03-496-02 "По оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах", утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 29 октября 2002 г. N 63;

9) Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира и нарушения их среды обитания, утв. Госкомэкологией РФ 28 апреля 2000 г.;

10) Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утв. Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г.;

11) Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утв. Госкомэкологии РФ, МПР РФ, Минфина РФ 11 февраля 1998 г., 31 мая, 1 июня 1999 г.;

12) Методика учета ущерба, нанесенного копытными-дендрофагами лесному хозяйству, утв. Рослесхозом 10 ноября 1997 г.;

13) Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утв. Минтопэнерго РФ 1 ноября 1995 г.;

14) Приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. N 126 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира" (с изменениями от 28 апреля 2008 г.);

15) Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.;

Отметим, что количество действующих методик, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений - невелико. Среди них встречаются такие, которые, несмотря на раннюю дату принятия, до сих пор не приведены в соответствии с действующим законодательством РФ. Вместе с тем, необходимость в их применении возникает и на сегодняшний день. Однако, такие документы (нормативные правовые акты) подлежат применению в части, не противоречащей действующему законодательству РФ.

Приведем пример, когда, при применении такой методики, необходимо одновременно ссылаться на иные нормативные правовые акты, принятые более поздней датой и которые по юридической силе стоят выше.

Формула расчета ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов производства и потребления, предусмотренная п. 3.4. Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ18 11.1993 г. (далее - Порядка) предусматривает применение норматива платы за захламление земель.

В свою очередь, норматив платы за захламление земель учитывается также при взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду. Отметим, что Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами был принят в 1993 году. На период принятия указанного Порядка нормативы платы за размещение отходов устанавливались Базовыми нормативами платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утв. Минприроды РФ 27.11.1992 г. (далее - Базовые нормативы). На сегодняшний день нормативы платы за размещение отходов устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления".

Вывод о том, что норматив платы за захламление земель, установленный Порядком и применяемый при определении размера вреда окружающей среде и базовые нормативы платы за размещение отходов, установленные на период принятия Порядка Базовыми нормативами платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утв. Минприроды РФ 27.11.1992 г. (далее - Базовые нормативы) и применяемые при расчете и взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, это один и тот же норматив, подтверждаются следующими положениями.

Таблица 10 к Порядку 1993 г. предусматривает следующие нормативы платы за захламление земель (при расчете вреда):

┌─────────────────────────────┬──────────────────────┬───────────────────────┐

│ Виды отходов │ Единица измерений │ Нормативы платы за │

│ │ │ размещение отходов │

│ │ │ (руб.) │

├─────────────────────────────┼──────────────────────┼───────────────────────┤

│Нетоксичные отходы: │ │2,5 │

│- добывающей промышленности │т │ │

│- перерабатывающей│куб.м │115 │

│промышленности │куб. м │200 │

│- бытовые │ │ │

│ │ │ │

│Токсичные отходы: │т │14000 │

│- 1 класс токсичности -│ │ │

│чрезвычайно опасные │т │6000 │

│- 2 класс токсичности -│т │4000 │

│высоко опасные │т │2000 │

│- 3 класс токсичности -│ │ │

│умеренно опасные │ │ │

│- 4 класс токсичности -│ │ │

│малоопасные │ │ │

└─────────────────────────────┴──────────────────────┴───────────────────────┘

Таблица 3 к Базовым нормативам 1992 г. предусматривает следующие нормативы платы за размещение отходов (при расчете платежей):

┌─────────────────────────────┬──────────────────────┬───────────────────────────┐

│ Виды отходов │ Единица измерений │ Нормативы платы за │

│ │ │ размещение 1 т. отходов в │

│ │ │ пределах установленных │

│ │ │лимитов размещений отходов │

│ │ │ (руб.) │

├─────────────────────────────┼──────────────────────┼───────────────────────────┤

│Нетоксичные отходы: │ │ │

│- добывающей промышленности │т │2,5 │

│- перерабатывающей│куб.м │115 │

│промышленности │ │ │

│ │ │ │

│Токсичные отходы: │т │14000 │

│- 1 класс токсичности -│ │ │

│чрезвычайно опасные │т │6000 │

│- 2 класс токсичности -│т │4000 │

│высоко опасные │т │2000 │

│- 3 класс токсичности -│ │ │

│умеренно опасные │ │ │

│- 4 класс токсичности -│ │ │

│малоопасные │ │ │

└─────────────────────────────┴──────────────────────┴───────────────────────────┘

Таким образом, речь идет об одном и том же нормативе платы за размещение отходов, который учитывается как при взыскании платы, так и при определении размера вреда окружающей среде. Однако, в отличие от взыскании платы за размещение отходов (который является индивидуально-возмездным платежом и взыскивается не по факту причинения реального вреда, а по факту осуществления хозяйственной и иной деятельности), при определении размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением (при определении размера ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов) указанный норматив умножается на 25-ти кратный повышающий коэффициент за загрязнение земель отходами несанкционированных свалок, тем самым подчеркивается повышенная ответственность за причиненный вред.

На основании вышеизложенного, норматив платы за захламление земель и норматив платы за размещение отходов по своему содержанию и характеру должен быть одним и тем же. При причинении окружающей среде вреда такой норматив должен умножаться на повышающий коэффициент.

Таким образом, при определении размера ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов производства и потребления, считаем, что должен учитываться норматив платы за размещение отходов, установленный Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344. Следует отметить, что указанным постановлением Правительства РФ была учтена и инфляция и деноминация цен, что необходимо принимать во внимание при применении Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ18 11.1993 г.

Таким образом, считаем обоснованным применение Порядка 1993 г. в части, не противоречащей действующему законодательству (отметим, что постановление Правительства РФ обладает высшей юридической силой по отношению к ведомственному акту), т.е. с использованием нормативов платы за размещение отходов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344.

Реализуя положения ФЗ "Об охране окружающей среды", субъекты РФ также принимают свои методики определения размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением. Вместе с тем, судебная практика, показывает, что для судей приоритетным всегда остается федеральное законодательство, даже в том случае, если региональный нормативный правовой акт ему не противоречит. При этом следует отметить, что зачастую законодательство субъектов РФ по многим вопросам, относящимся к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, опережает федеральное законодательство. Восполняя пробел федерального законодательства, регионы принимают свои нормативные правовые акты, которые, в свою очередь, не должны ему противоречить. Тем боле, что ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет субъектам РФ право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта. Напомним, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении РФ и субъектов в ее составе. В свою очередь, согласно конституционным положениям по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов могут приниматься как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.

Интересным примером может послужить следующая правовая коллизия, возникшая между "Порядком определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности", утвержденным приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 08.04.2002 г. N 314 и Законом Российской Федерации от 11.10.1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (в редакции от 7 марта 2005 г.).

Так, указанным Порядком при определении размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности было предусмотрено применение нормативной цены земли. Однако, в соответствии с абз. 2 ст. 25 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (в редакции от 7 марта 2005 г.) нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.

Решением Приволжского районного суда г. Казани от 14.11.2006 г. по делу N 2-2823/06 пункты 5.1, 5.3. "Порядка определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности", утвержденного приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 08.04.2002 г. N 314 в части применения нормативной цены земли при определении размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности были признаны недействующими. Кассационным определением Верховного Суда Республики Татарстан от 05.02.2007 г. Решение Приволжского районного суда г. Казани от 14.11.2006 г. оставлено без изменения.

Вместе с тем, считаем, что в данном случае нормы республиканского документа федеральному законодательству не противоречили. К тому же считаем ошибочным мнение, согласно которому нормативная цена земли применяется исключительно для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка. В обосновании своей правовой позиции предлагаем следующий анализ нормативных правовых актов.

На сегодняшний день земельное законодательство оперирует следующими правовыми категориями:

- кадастровая стоимость земельного участка (ч. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ);

- нормативная цена земли (ст. 25 ФЗ "О плате");

- рыночная стоимость земельного участка (ст. 66 Земельного кодекса РФ).

- выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд (ст. 281 Гражданского кодекса РФ).

Таким образом, речь идет о видах стоимости земли, которые на сегодняшний день действуют и ни кем не отменены. Чем же отличаются эти виды стоимости друг от друга и в каких случаях устанавливается конкретный вид стоимости земли?

Итак, ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации определяет кадастровую стоимость земли. В свою очередь, кадастровая стоимость земли устанавливается не только для целей налогообложения, но и в иных случаях. Эти случаи устанавливаются не только Земельным кодексом РФ, но и иными федеральными законами. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. В свою очередь, кадастровая стоимость земельных участков устанавливается по результатам проведения кадастровой оценки земель (ч. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ), порядок проведения которой устанавливается Правительством РФ. Кадастровая стоимость земли - это стоимость земельного участка в зависимости от его местоположения.

Ст. 66 Земельного кодекса РФ определяет рыночную стоимость земельного участка, которая устанавливается федеральным законом об оценочной деятельности, которым определяется, что если в нормативных правовых актах не содержится иной вид стоимости объекта, то применяется его рыночная стоимость. Таким образом, она применяется только в случаях, если не установлен иной вид стоимости. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 66 Земельного кодекса РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" закрепляет следующие положения:

1) ст. 7 (Предположение об установлении рыночной стоимости объекта оценки):

"В случае если в нормативном правовом акте, содержащем требование обязательного проведения оценки какого-либо объекта, либо в договоре об оценке объекта оценки не определен конкретный вид стоимости объекта оценки, установлению подлежит рыночная стоимость данного объекта.

Указанное правило подлежит применению и в случае использования в нормативном правовом акте не предусмотренных настоящим Федеральным законом или стандартами оценки терминов, определяющих вид стоимости объекта оценки, в том числе терминов, определяющих вид стоимости объекта оценки, в том числе терминов "действительная стоимость", "разумная стоимость", "эквивалентная стоимость", "реальная стоимость" и других".

2) ст. 8 (Обязательность проведения оценки объектов оценки):

"Проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично РФ, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в том числе...". Следует отметить, что положения ст. 8 приводят не исчерпывающий перечень случаев проведения оценки объектов.

Ст. 25 Закона РФ "О плате за землю" определяет нормативную цену земли. При этом указанный закон в редакции от 7 марта 2005 г. не определил случаи применения нормативной цены земли, оставив этот вопрос за Правительством РФ. Правительство РФ случаи применения нормативной цены предоставил законодательству РФ. Т.е. и в законе и в Постановлении правительства РФ содержится бланкетная норма, которая отсылает для установления случаев применения нормативной цены земли к иным нормативным правовым актам.

Таким образом, случаи применения нормативной цены земли исчерпывающим образом не определены ни Законом о плате, ни Постановлением Правительства РФ "О порядке определения нормативной цен земли".

В п. 1 Постановления РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" Правительство определило, что эти случаи предусматриваются законодательством РФ. Следует отметить, что приказ Министерства экологии и природных ресурсов РТ от 08.04.2002 г. N 314, утвердивший "Порядок определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности" ввиду того, что прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РТ является нормативным правовым актом, т.е. входит в систему российского законодательства. Следовательно, данным нормативным правовым актом при расчете суммы вреда может применяться нормативная цена земли.

Более того, есть общие рекомендации по оценке вреда, а именно - Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утв. Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г., где закрепляется требование, согласно которому исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценке природных ресурсов, а также так для исчисления размера взыскания причиненного вреда.

Правовая категория "кадастровая стоимость земельного участка" существовала не всегда, а была введена лишь в начале 2000 г. Земельным кодексом РФ, а также в связи с вступлением ФЗ от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", созданного в целях информационного обеспечения экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов. В свою очередь, Правила проведения государственной кадастровой оценки земель были утверждены Постановлением правительства РФ только 8 апреля 2000 г. N 316. Таким образом, до введения нового Земельного кодекса РФ 2001 г., и вступления в силу ФЗ "О государственном земельном кадастре" правовая категория "кадастровая стоимость земельного участка" вообще отсутствовала. Кадастровая оценка земель г. Казани была проведена лишь в 2005 г., о чем свидетельствует Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 5 октября 2005 г. N 478 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель по г. Казани".

Возникает вопрос: какой вид стоимости земель устанавливался в Российской Федерации до 2000 г., т.е. до принятия нового Земельного кодекса РФ и вступления в силу ФЗ "О государственном земельном кадастре" и в Республике Татарстан до 2005 г., т.е. до проведения кадастровой оценке земель г. Казани? Для этого обратимся в нормативным правовым актам, действовавшим до принятия соответствующих документов.

Дата добавления: 2014-12-17