КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Контрольні питання. 1. Охарактеризуйте особливості управління земельними ресурсами, як еко номічною функцію власності
1. Охарактеризуйте особливості управління земельними ресурсами, як еко 2. Охарактеризуйте специфіку управління земельними ресурсами як об'єк 3. Яка специфіка управління землями державної власності? 4. Яка специфіка управління землями комунальної власності? 5. Яка специфіка управління землями приватної власності? 6. Яка специфіка управління землями наданих іноземним громадянам, іно 7. Яка специфіка управління землями спільної власності? Розділ 9. МОДЕЛЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ 9.1. Принципи та підходи до побудови організаційної системи управління З поняттям "суб'єкт управління" тісно пов'язане поняття "організаційна система управління". Визначити її модель означає встановити склад підрозділів суб'єкта управління та їх взаємозв'язок у процесі функціонування цілісної системи. Роль організаційної системи управління особливо важлива при вдосконаленні діючої, тобто при реорганізації існуючих організаційних управлінських систем. Удосконалення організаційної форми управління здійснюється з урахуванням об'єктивних закономірностей її розвитку - відповідності рівня організації управління рівню розвитку організаційно-економічної системи, забезпечення оптимального співвідношення управлінських структур та інших заходів щодо вдосконалення системи, які мають бути адекватними перетворенням, що здійснюються в економіці країни (рис. 9.1). Урахування закономірностей і відповідності управління земельними ресурсами рівню соціально-економічного розвитку країни чи регіону дає змогу оцінити форму управління, зробити висновок про необхідний напрям її зміни.
Зокрема, попереднім земельним законодавством (Земельний кодекс України 1992 р., та постанова Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі") на 1992-2001 рр. було визначено, що основною метою державної земельної політики, а відповідно, і метою управління земельними ресурсами, є реформування власності на землю, сприяння розвитку різноманітних форм господарювання, утвердження господаря на землі з метою поліпшення її використання та охорони. Відповідно до цієї мети і були сформовані управлінські органи Держкомзему України в центрі та регіонах.
Рис. 9.1. Напрями удосконалення організаційної системи управління Уже з прийняттям 25 жовтня 2001 р. нової редакції Земельного кодексу основною метою державної земельної політики, а відтак і управління в галузі земельних відносин, є забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (ст. 4), створення сприятливого економічного середовища та поліпшення природних ландшафтів (ст. 182). Відповідно до визначеної мети управління необхідно формувати зміни щодо вдосконалення організаційної структури. На формування чи вдосконалення організаційної системи управління впливають багато чинників, різних за природою (рис. 9.2). Головні серед них -соціально-політичні (політичні, економічні та ін.) та організаційно-технічні (що відображають особливості технічного розвитку продуктивних сил, перетворення інформації, організації управління). На організаційну структуру управління безпосередньо впливають такі чинники, які пов'язані з об'єктом і суб'єктом управління та є зовнішніми, а також внутрішніми відносно структури управління. До головних чинників впливу належать, зокрема, функції і цілі управління.
Через цілі та функції на організаційну структуру впливають конкретні характеристики об'єкта і суб'єкта управління. Структура багато в чому залежить від методів управління. Так, перехід від адміністративно-командних до ринкових методів управління зумовлює зміну функцій і структури апарату всіх управлінських ланок. Основні типи відносин у структурі управління формально регламентовані. Саме формальна структура визначає штати (посади) та вимоги до кваліфікації працівників. Крім формальних, між суб'єктами встановлюються також неформальні стосунки. Вони можуть відігравати позитивну роль, наприклад, за рахунок більш широких контактів між людьми, колективами, а можуть і заважати організації, якщо створюється нездоровий психологічний клімат, виникає прихована опозиція рішенням керівництва тощо. Структура управління, яка піддається впливу низки зовнішніх чинників, має також власні внутрішні принципи і закономірності побудови, які пов'язані з формами раціонального поділу, спеціалізації та кооперації управлінської праці. Мета і завдання розвитку системи земельних відносин та землекористування Характер і склад функцій управління
Обсяг і маштаби управлінської діяльності на різних ієрархічних рівнях Формування організаційної системи управління Форма реалізації управління
Методи управління, що застосовуються Технічна оснащеність апарату управління Рівень кваліфікації кадрів Специфіка регіонального (галузевого) розвитку системи землекорстування Побудова діючої організації системи управління Рис. 9.2. Чинники, що впливають на формування організаційної системи управління Принципи побудови організаційної системи управління мають локальний характер, тому їх слід відрізняти від загальних принципів управління. До принципів побудови організаційної системи управління належать: 1) організаційне закріплення усього комплексу функцій управління за підроз 2) забезпечення взаємозв'язку підцілей і відповідності в усіх структурних
3) комбінування лінійної і функціональної структур; 4) раціональне співвідношення централізації і децентралізації на підставі де 5) забезпечення раціональної, ієрархічної організації і дотримання масштабу Одночасно слід виділити і деякі відносно нові принципи формування структур, а саме: а) розвиток організаційних форм горизонтальної координації і кооперації на б) поєднання традиційного лінійно-функціонального принципу з програмно- в) відокремлення стратегічних функцій від оперативного управління; г) організаційне відокремлення виконання функцій прогнозування, аналізу ґ) організаційне забезпечення саморозвитку системи управління і виділення особливих підрозділів з удосконалення управління. Розглянемо детальніше окремі принципи формування організаційної системи управління. Відповідно до функціональних принципів, основою поділу праці у структурі є функції управління. Система цих функцій дезагрегуєть-ся, функції поділяються і закріплюються за компонентами структури. Виникає логічний зв'язок: функція управління - структура - функції компонентів структури. За структурою управління в цілому має бути закріплена вся система функцій, а за кожним її компонентом - весь набір функцій. При цьому конкретні функції повинні бути закріплені за кожним компонентом структури, де їхня реалізація найефективніша. Слід уникати дублювання, коли за реалізацію однієї і тієї самої функції відповідають різні ланки, і випадання з кола обов'язків будь-яких функцій. Так, в організаційній структурі регіонального розвитку землекористування має бути закріплений весь комплекс функцій, притаманний територіальному управлінню. Через функції на структуру управління регіоном безпосередньо впливають: рівень економічного і соціального розвитку регіону, переважаюча спеціалізація типів землекористувань, природно-господарський потенціал тощо.
Функціональний підхід на підставі різних ознак виділення функцій управління є "традиційним" для побудови структури управління суспільним господарством, у тому числі і для земельних ресурсів. На сучасному етапі важливого значення набуває цільовий принцип - принцип побудови структури на підставі системи цілей, які треба реалізувати. Це вимагає пошуку адекватних форм реалізації його в системі управління. Так, у розвитку земельних відносин і системи землекористування зростає кількість і значення складних, комплексних, міжгалузевих, соціальних і економічних проблем. Для їх розв'язання потрібно забезпечити взаємопов'язану діяльність багатьох галузей і різних організацій. Традиційні механізми управління за таких умов часто стають неефективними. При розв'язанні цих проблем вдаються до різних варіантів програмно-цільового управління. У найбільш розгорну- тому вигляді програмно-щльовии підхід реалізується у вигляді комплексних цільових програм, що є новим для управління земельними ресурсами. Одним із важливих напрямів раціонального поділу праці в управлінні є забезпечення раціонального співвідношення централізації та децентралізації делегування повноважень в організаційних структурах. Розширення самостійності головних ланок системи управління полягає у тому, що центральні органи повинні делегувати частину своїх функцій територіальним органам управління або органам місцевого самоврядування. У процесі делегування: а) для кожної ланки структури чітко окреслюється коло завдань, які вона по б) установлюються повноваження кожної ланки структури; в) визначається відповідальність за прийняття або неприйняття рішень. При цьому важливо забезпечити відповідальність між правами і відповідальністю. Розвиток земельних відносин і систем землекористування є динамічним і вимагає постійного вдосконалення організаційних форм управління, породжує об'єктивну потребу в раціоналізації їхніх структур. Організаційні структури мають удосконалюватись на науковій основі, що передбачає урахування закономірностей і загальних принципів організації управління, а також використання принципів і методів їхнього проектування. 9.2. Методи проектування організаційної системи управління У процесі формування нових і вдосконалення діючих структур управління можна виділити три етапи їх проектування: аналітичний (вивчення структур, що застосовуються), проектний (розробка нової або модернізація діючої структури) і організаційний (впровадження) (рис. 9.3). Організаційно-структурні схеми апарату управління відображують склад структурних підрозділів та їхні функцій, підпорядкованість підрозділів і внутрішню структуру кожного з них, форми зв'язків між ними. Метод аналогій передбачає застосування організаційних систем управління, які виправдали себе в організаційних системах із подібними характеристиками. При цьому обґрунтовано вибирають організації-аналоги, всебічно аналізують їх організаційні системи управління і розробляють подібну типову структуру. Отже, метод аналогій подібний до методу типового проектування. Цей метод є найефективнішим при розробці типових організаційних систем управління територіально-господарськими системами. Рис. 9.3. Схема проектування організаційної системи управління Типові організаційні рішення повинні при цьому бути варіантними (альтернативними), а не однозначними; переглядатися і корегуватися з регулярною періодичністю; із допустимими відхиленнями у випадках, коли умови роботи конкретної організаційної системи істотно відрізняються від умов, для яких рекомендуються типові організаційні системи управління. Метод не вимагає великих витрат, проте не націлює на пошук найбільш раціональних структур. Метод структуризації цілей передбачає побудову "дерева цілей" організаційної системи з наступним аналізом і вибором з альтернативних організаційних систем управління найбільш придатної структури відповідно до "дерева цілей". Метод полягає в поетапній реалізації цілей: 1) визначають цілі і складові організаційної системи, для якої проектується 2) визначають функції і завдання управління, зумовлені поставленими цілями; 3) уточнюють вимоги до організаційної системи управління і визначають 4) відповідно до вимог і організаційної системи управління встановлюють її 5) визначають попередній загальний склад ланок управління, орієнтовно за 6) розподіляють функціональну й адміністративну відповідальність між пра 7) визначають послідовність і тривалість робіт з кожної конкретної функції Метод структуризації цілей не потребує спеціальних досліджень, що робить його простим у реалізації. Основний недолік - неоднозначність його реалізації через брак чітких правил побудови системи (або "дерева цілей") і методики аналізу організаційної системи управління. Експертно-аналітичний метод полягає в науково-аналітичному вивченні організаційних систем. При цьому виявляють особливості, "вузькі місця" у роботі апарату управління, розробляють рекомендації щодо його формування чи перебудови на основі кількісних оцінок ефективності організаційної системи управління, висновків експертів, узагальнення та аналізу кращих тенденцій у сфері організації управління. Метод передбачає: - проведення діагностичного аналізу існуючих організаційних систем - експертне опитування керівників і членів організаційних систем для ви - розробку графічних і табличних описів організаційних систем та процесів Експертні опитування керівників і членів організаційних систем є не лише цінним джерелом інформації, а і способом перевірки тих чи інших організаційних рішень. Останнім часом зростає роль статистичних методів аналізу організаційних систем управління (математичної статистики, кореляційно-регресійного, рангової кореляції, чинникового), за допомогою яких виявляють стійкі залежності між параметрами характеристики організаційних систем управління і чинниками, які діють на ці характеристики. Статистичні залежності встановлюють дослідженням однорідної групи кращих організаційних систем: • збирають дані про кількісні значення структурних параметрів і чинників; • за допомогою кореляційного аналізу визначають ступінь виявлення впливу • виводять нормативні формули для розрахунку параметрів структури. Для певної організаційної системи одержані залежності визначаються найкращими, їх використовують при проектуванні організаційних систем управління аналогічного типу. Позитивним для статистичного методу є широке застосування математичного апарату при визначенні кількісних параметрів, за якими можна вибрати найраціональнішу організаційну систему управління для цього класу організаційних систем. Основний його недолік - консервативність. Метод організаційного моделювання передбачає розробку формалізованих математичних, графічних, машинних та інших описів розподілу повноважень і відповідальності в існуючій організаційній системі управління. Це потрібно робити для того, щоб на основі чітко сформульованих критеріїв оцінити раціональність прийнятих організаційних рішень. Сукупність таких описів становить модель організаційної системи управління, яка є допоміжним науково-аналітичним інструментом у пошуку, обґрунтуванні і виборі раціональних рішень щодо формування нової організаційної системи управління. Позитивною для цього методу є можливість поліпшити якість проектування організаційної системи управління за рахунок використання додаткової інформації, отриманої в результаті її моделювання. Основний його недолік полягає у складності моделювання організаційної системи управління через слабкий розвиток методів моделювання поведінки людей, що обмежує сферу практичного застосування організаційних моделей. 9.3. Моделювання організаційної системи управління Започаткована в 1991 р. земельна реформа не досягла логічного завершення. Рівноправний розвиток форм власності і форм господарювання не одержав фактичного підтвердження. Колективну і спільну приватну форми власності ліквідовано, приватну власність запроваджено в більшості випадків у фіктивній формі: реального власника на землю немає, земельні частки не мають у натурі фактичних меж, оренда земельних часток за мізерну орендну плату призвела фактично до втрати власником права розпорядження і володіння землею, зумовила виснаження родючості ґрунтів у сільському господарстві. Зруйновано великі сільськогосподарські підприємства - сучасну базу подальшого розвитку виробництва. Одне з основних завдань земельної реформи -раціональне використання й охорона земель практично не реалізоване. У процесі проведення земельної реформи втрачено інформаційну базу про землю. На територію області, району, селищної, сільської ради зараз немає відповідних землевпорядних, планово-картографічних, ґрунтових, землеоцін-них, екологічних матеріалів. Абсолютна більшість населення пунктів немає меж, генпланів. Відсутні межі прибережних смуг, рекреаційних, оздоровчих земель. Більшість власників і землекористувачів не мають правовстановлюю-чих документів на землю. Облік та оцінка земель не обновлюються. У держави для здійснення управління землекористуванням зараз відсутня відповідна землевпорядна, містобудівна, екологічна документація. Передбачені законодавчі акти щодо проведення земельної реформи не знайшли свого розвитку. На виконання норм нового Земельного кодексу України не прийнято більше 9 Законів України. Відсутність відповідної законодавчої бази гальмує завершення земельної реформи, організації ефективного використання земель, гарантування прав на землю, зокрема, запровадження земельного ринку та підвищення інвестиційної привабливості українського землекористування. Роботи щодо охорони земель практично в державі не проводяться. Деградація ґрунтового покриву досягла критичного стану і переросла в про- А"*^ : -і ^з^е.-; •:--: --л^і-—- -'-- Рис. 9.4. Перерозподіл функцій Державного комітету України по земельним ресурсам блему національної безпеки. В Держкомземі не розроблено комплексної програми подальшого розвитку і завершення земельної реформи, здійснення першочергових заходів із землеустрою, охорони земельного фонду, запровадження сучасної системи державного земельного кадастру. Отже, сучасні проблеми в галузі земельних відносин потребують негайного та суттєвого втручання у реформування земельної політики, а отже, реформування органу державного управління земельними ресурсами. У 2005 р., враховуючи ситуацію, яка склалася в управлінні земельними ресурсами, була створена урядова робоча група з провідних учених і керівних працівників Мінприроди України, Мінагрополітики України та Мін'юсту України для розробки пропозицій з удосконалення системи управління в галузі земельних відносин. Робочою групою були опрацьовані функції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами (додаток 1), дана оцінка стану управління, яка полягала в тому, що існує дублювання функцій і наявність у Держкомзему України функцій, які не властиві державному управлінню (рис. 9.4). До невластивих органу управління функцій віднесено здійснення землеустрою, заходів щодо розвитку ринку земель, надання платних послуг тощо. Частина функцій дублюється Мінагрополітики, Мінприроди, Мін'юстом України та місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування. Наприклад, розробка і здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів із раціонального використання та охорони земель, відтворення і підвищення родючості ґрунтів є функцією Мінагрополітики, а забезпечення правового режиму земель, природоохоронного, оздоровчого і рекреаційного призначення - Мінприроди, реєстрація речових прав на нерухоме майно - Мін'юсту України (додаток 1). Держкомзем України не може одночасно здійснювати ведення і контроль державного обліку і реєстрації земель, формувати достовірну інформацію про земельні ділянки та їх Використання. Також, не може одночасно здійснювати державний контроль за порядком набуття і реєстрації прав на землю та організовувати продаж земельних ділянок. Отже, констатується, що існуюча система державного управління земельними ресурсами є недосконалою. Разом із тим, постало питання - чи можна ліквідувати Держкомзем як орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який покликаний здійснювати координацію заходів із земельної реформи та земельно-регуляторну політику держави у галузі земельних відносин? Відповідь - ні. Одночасно, слід зазначити, що створення Державного земельного комітету пов'язане з реалізацією постанови Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу". Указаною постановою (п. 2) Раді міністрів УРСР доручалось вирішити питання про створення відповідного органу для здійснення земельної реформи. Назва органу, що був створений -Державний комітет України по земельних ресурсах, не відповідає меті й змісту основних завдань Комітету. Згідно з Положенням про Держкомзем, його основним завданням є підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин та участь у її реалізації. Ст. 15 Земельного кодексу України чітко визначає завдання Комітету в галузі земельних відносин. До них, зокрема, крім зазначеного, належать координація земельної реформи, здійснення контролю за землекористуванням, ведення земельного кадастру, розробка програм використання й охорони земель, які згідно з Положенням про Комітет визначаються як самостійні основні завдання. Однак вони, як й інші види управлінської діяльності, є складовими регулювання земельних відносин (ст. 6-17 Земельного кодексу України). Фактично Комітет зараз не виконує вузьких функцій щодо саме земельних ресурсів (їх здійснюють чинні органи виконавчої влади, сільськогосподарські, водогосподарські, лісогосподарські органи тощо). Він є основним органом виконавчої влади держави з питань регулювання земельних відносин, який законодавчо унормований. А тому повинен мати адекватну назву - Державний комітет України із земельних відносин. У зв'язку з незавершеністю земельної реформи в частині формування земель комунальної та приватної власності на землю в сільській і міській місцевості, і з метою значного підвищення ефективності державного регулювання земельних відносин та розмежування функцій державного управління з господарськими, доцільно зберегти земельний орган центральної виконавчої влади, перетворивши існуючий Державний комітет України по земельних ресурсах у Державний комітет земельних відносин України або Національне агентство із земельних відносин. Необхідно шляхом реформування звести його функції лише до регуляторних у галузі земельних відносин, а всі інші щодо регулювання господарського використання і охорони земель, передати іншим органам виконавчої влади (рис. 9.5). Рис. 9.5. Перерозподіл функцій Державного комітету України по земельним ресурсам Основними функціями новостворюваного Комітету повинні бути: - формування єдиної державної політики у галузі земельних відносин та ор - координація проведення земельної реформи; забезпечення розробки за - організація ведення землеустрою та державного земельного кадастру; - координація діяльності місцевих органів влади у галузі регулювання зе У зв'язку з реорганізацією Комітету слід передати його окремі функції: • Міністерству юстиції України - реєстрацію речових прав на нерухоме • Міністерству охорони навколишнього природного середовища України • Міністерству аграрної політики України - забезпечення розроблення та Повернути зі сфери управління Комітету до складу Української академії аграрних наук колишній Інститут землеустрою УААН (нині ДП "Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою"), який було передано у лютому 2003 р. у зв'язку з покладенням на Комітет функцій щодо реєстрації прав на нерухоме майно. Утворити на базі 25 регіональних інститутів землеустрою та Центру державного земельного кадастру (із його 27 філіями) Корпоративне науково-виробниче об'єднання по землеустрою та земельному кадастру. Передати зі складу Комітету в підпорядкування Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних державних місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів та ввести в штати сільських і селищних рад посади інженерів-землевпорядників. Ефективність економіки землекористування багато в чому залежатиме від того, наскільки організаційні структури управління обласного, міського і районного рівнів відповідатимуть суспільним потребам. Державне планове регулювання має здійснюватися через систему взаємопов'язаних прогноз-планів, програм і проектів землеустрою території (район, місто, область). Усі підприємства, власники землі і землекористувачі незалежно від форм власності, повинні координувати свої плани з відповідними місцевими органами управління з питань зміни цільового використання земель, обмежень, земельних сервітутів будівництва, створення інженерної інфраструктури, охорони природи, застосування вторинних ресурсів, місцевих видів сировини та матеріалів. Відповідно до зазначених організаційних завдань до системи управління земельними ресурсами на регіоному рівні доцільно включити підрозділи: • комплексного аналізу і прогнозування соціально-економічного розви • територіального землекористування агрокомплексу; • охорони земель; • інформаційного обслуговування. Організаційна структура управлінських підрозділів по земельних ресурсах логічно вписується в загальну структуру органів державного управління. Як варіант ці органи можуть бути в безпосередньому підпорядкуванні, так і подвійного підпорядкування. Приступаючи до вирішення цього завдання, необхідно визначити передусім загальні його контури, виділяючи дану проблему як складну сферу прояву великомасштабних, представлених широкою мозаїкою і яка має багато-мірну і багаторівневу "конструкцію" суспільних, групових й індивідуальних інтересів, очікувань, мотивацій. Вирішити це завдання можна в рамках розробленої А. М. Третяком структури завдань землеустрою на сучасному етапі реформування землекористування (рис. 9.6). Організаційно-управлінська структура управління земельними ресурсами, виходячи з цільової орієнтації аналізу проблемної ситуації, повинна включати такі проблемні блоки: 1) підвищення мотиваційного ефекту перетворень у земельних відносинах і 2) переорієнтація практики безоплатної приватизації землі та поетапне від 3) створення нової системи землекористування на інноваційних факторах; 4) удосконалення системи і механізмів управління земельними ресурсами та На різних управлінських рівнях ці цільові завдання диференціюються залежно від їхнього пріоритету. Тому необхідно розглянути різні моделі як самої системи управління в галузі земельних відносин (рис. 9.7 і 9.8). При цьому, враховувавши існуючу структуру системи органів земельних ресурсів (рис. 9.9) розроблено проектну структуру організаційної системи органів земельних відносин (рис. 9.10), так і організаційної в галузі земельних відносин (табл. 9.1). На основі прийнятої моделі в подальшому розробляються пропозиції та заходи щодо удосконалення (зміни) існуючих організаційних структур управління земельними ресурсами.
Дата добавления: 2014-11-29; Просмотров: 547; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |