Делегирование полномочий. Основной вид актов, посредством которых реализуются полномочия парламентов, – это законы, принимаемые по специальным процедурам

Акты

Основной вид актов, посредством которых реализуются полномочия парламентов, – это законы, принимаемые по специальным процедурам, которые мы рассмотрим ниже – в § 5 настоящей главы.. Обычно они обладают высшей юридической силой по сравнению с другими актами как самих парламентов, так и иных государственных органов, хотя из этого правила встречаются и исключения.

Британский термин «Act», означающий в названии конкретного парламентского документа «Закон», у нас обычно не переводится, а транскрибируется. Например, мы пишем: Хабеас корпус акт, Акт о соединении с Шотландией, Акт о Парламенте, Акт о министрах Короны и т.д. Кроме того, как уже отмечалось, для принятых британским Парламентом законов существует и такое родовое обозначение, как статуты.

Принятый парламентом нормативный акт, в котором кодифицированы нормы, регулирующие сравнительно широкую сферу общественных отношений, иногда именуется кодексом. В качестве примера можно упомянуть Гражданский кодекс Германии. Однако уже встречавшийся у нас французский Избирательный кодекс не представляет собой единого акта, принятого Парламентом, а официально составлен из ряда законов. И в США Кодекс Соединенных Штатов – это не кодекс в нашем понимании, а свод федерального законодательства.

Как уже отмечалось, верховными законами, «законами законов» являются конституции, которые в некоторых странах принимаются исключительно парламентами. Все чаще, однако, принятие конституции исключается из монополии парламентов, о чем также говорилось выше – в гл. II. Впрочем, законы, изменяющие конституцию, подчас принимаются только парламентами даже в тех странах, где в принятии конституции в целом участвуют и иные субъекты. Например, германский Основной закон, который был разработан и одобрен Парламентским советом, сыгравшим роль учредительного собрания, и, согласно ч. 1 его ст. 144 нуждался в принятии народными представительствами 2/3 германских земель, может изменяться законами, принимаемыми квалифицированным большинством голосов Бундестага и Бундесрата.

Помимо законов, образующих или изменяющих конституцию, то есть конституционных законов в буквальном смысле слова, парламенты в ряде стран принимают законы, находящиеся по своей юридической силе между конституцией и обычными законами. Мы об этом упоминали уже в гл. I. Это законы, именуемые конституционными в Италии, Швеции, органическими – во Франции, в Испании, дополнительными – в Бразилии. В Венгрии они короткое время – в 1989–1990 годах – назывались конституционными, а в действующей редакции Конституции названия не имеют и отличаются лишь тем, что Государственное собрание принимает их квалифицированным большинством. Впрочем, в венгерской Конституции прямо не сказано, что эти законы имеют более высокую юридическую силу, чем иные законы. Не говорится о более высокой юридической силе органических законов и в Конституции Франции, где решение об этом принял в 1966 году Конституционный совет.

Кроме законов, парламенты и их палаты принимают иные акты – резолюции, декларации, заявления, обращения и т.п., которые обычно не имеют нормативного характера и принимаются по более простой процедуре.

В некоторых странах, имеющих, в частности, федеративное или близкое к нему территориальное устройство, парламенты принимают нормативные акты типового (рамочного) характера, напоминающие бывшие наши основы законодательства и имеющие целью установить определенные принципы для законодательства на непосредственно нижестоящем уровне управления, например субъектов федераций (так называемые законы-рамки, или скелетные законы). Так, согласно ст. 75 Основного закона для Германии Федерация может издавать в форме федеральных законов типовые предписания для законодательства земель о правоотношениях лиц, состоящих на публичной службе; об общих принципах высшего образования; об общих правоотношениях в области печати и кинематографии; об охоте, защите природы и заботе о ландшафтах; о распределении земли, пространственном устройстве и водном режиме; о регистрации населения и выдаче удостоверений личности; об охране немецкого культурного достояния от переправки за границу. Подробное законодательное регулирование этих общественных отношений осуществляется парламентами земель – субъектов Федерации, которые обязаны это сделать в установленные сроки.

Наконец, следует упомянуть регламенты парламентов и палат, которые принимаются ими для регулирования своих внутренних отношений, но иногда имеют форму закона (подробнее см. о них ниже– в п. 15 настоящего параграфа).

Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже – в § 4–6, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские полномочия делегируются обычно правительству.

Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство.

Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82 Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля.

Согласно ст. 83 базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны согласно ст. 85 именоваться законодательными декретами.

Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства – случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. Румынская Конституция в ст. 114 устанавливает, что Парламент может принять специальный закон, который уполномочивает Правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов. В законе должны определяться область и срок, в рамках которых могут издаваться ордонансы. Закон может предусмотреть обязанность Правительства представлять ордонансы на утверждение Парламента по законодательной процедуре до истечения срока уполномочия. Нарушение срока прекращает действие ордонанса. В порядке исключения Правительство может принимать неотложные ордонансы, вступающие в силу только после представления на утверждение Парламента, который если не на сессии, то обязательно созывается. Одобрение или отклонение ордонансов осуществляется законом.

Таким образом, мы видим, что, хотя румынское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такое серьезное его ограничение, которое испанский законодатель, возможно, счел само собой разумеющимся, но, на наш взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.

Делегированы могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции «Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о делегировании». Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, согласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.

Дата добавления: 2014-11-29