Нормативно-правовые акты

Проблемы правового регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации.

Развитие административного судопроизводства в Российской Федерации.

Порядок рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц изложен в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса (ст. ст. 197-201 ГПК РФ).

Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) административных органов.

Ненормативные правовые акты – правовые акты (решения, распоряжения, приказы, предписания), устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц, т.е. имеющие индивидуальный характер.

Наряду с ними арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, нарушающих права и интересы участников предпринимательской (экономической) деятельности:

– дела по налоговым спорам (об оспаривании решений инспекций МНС о привлечении к налоговой ответственности);

- дела по спорам об уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

- дела об оспаривании постановлений и действий судебных приставов-исполнителей и др.

Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц (п. 2 ст. 197 ГПК РФ). Оно может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления указанной деятельности.

С аналогичным заявлением вправе обратиться в арбитражный суд прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления указанной деятельности (ст. 198 ГПК РФ).

Исковое заявление подписывается истцом или его представителем. Исковое заявление также может быть подано в арбитражный суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «интернет».

В заявлении должны быть указаны:

- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

- наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца;

- наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);

- название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;

- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);

- требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

К исковому заявлению прилагаются:

уведомление о вручении другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;

документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по её уплате, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;

копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

доверенность, подтверждая полномочия на подписание искового заявления;

копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска;

документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;

проект договора, если заявлено требование о понуждении заключить договор;

выписка из единого государственного реестра юридических лиц (реестра индивидуальных предпринимателей) с указанием сведений о месте нахождения или месте жительства истца и ответчика и (или) приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или иной документ, подтверждающий указанные сведения или отсутствие таковых. Такие документы должны быть получены не ранее чем за тридцать дней до дня обращения истца в арбитражный суд.

Документы, прилагаемые к исковому заявлению, могут быть представлены в арбитражный суд в электронном виде.

К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства.

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

2. Организация с удебного разбирательства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) административных органов.

Согласно статье 200 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа.

Статья 119. Наложение судебных штрафов

1. …Размер судебного штрафа, налагаемого на граждан, не может превышать две тысячи пятьсот рублей, на должностных лиц - пять тысяч рублей, на организации - сто тысяч рублей, если иное не предусмотрено настоящей статьей.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.

3. Решение суда по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) административных органов.

Порядок принятия и исполнения решения об оспаривании решений и действий (бездействия) административных органов изложены в статье 201 АПК РФ. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае, если суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов и решений административных органов, должностных лиц должны содержаться:

1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;

2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;

3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) административных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:

1) наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;

2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;

3) указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

Развитие административного судопроизводства в нашей стране было связано с ростом правового статуса гражданина, с необходимостью обеспечения равных возможностей граждан и органов власть по доказыванию и защите своих прав и интересов.

Обеспечение контроля за законностью решений административных органов декларировала Конституция СССР 1977 года, её 58 -я статья устанавливала следующее: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

«В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который1 получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений»1.

В 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984 году – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Они закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях и установили порядок направления жалоб в суд.

В 1987 году был принят закон № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон устанавливал следующее:

Статья 7. Решение суда по жалобе

Если суд признает обжалуемые действия должностного лица неправомерными, суд выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего должностного лица устранить допущенное нарушение права гражданина.

О мерах, принятых по исполнению решения суда по жалобе, сообщается суду и гражданину не позднее чем в месячный срок с момента вынесения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные действующим законодательством.

Статья 8. Частное определение суда

Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности, суд выносит частное определение и направляет его вышестоящим в порядке подчиненности должностному лицу или органу. Указанные должностное лицо или орган обязаны в месячный срок сообщить суду о мерах, принятых по частному определению.

Если при рассмотрении жалобы суд обнаружит признаки преступления в действиях должностного или другого лица, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.

Однако обжалование неправомерных действий органов государственного управления закон, всё-таки, исключал, ограничив применение гражданами своего права на обращение с жалобой в суд только действиями должностных лиц. В статье 1 закона говорилось: «В суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа». При этом право обращения в суд могло быть использовано только при условии т.н. административной преюдиции, то есть после подачи административной жалобы на действия (бездействие) должностного лица органа власти в вышестоящую административную инстанцию и её рассмотрения – лишь при условии непринятия решения по такой жалобе (или принятия ненадлежащего решения) гражданин мог заявить судебную жалобу: «Жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу» (ст. 4).

Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1989 г. № 719-I изменил порядок рассмотрения административных дел, предусмотрев возможность обжаловать в суд решения и самих органов государственного управления индивидуальные акты), но сохранил правило административной преюдиции, которая была отменена действующим закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

В дальнейшем положения о праве на судебную защиту гражданами и организациями прав и свобод были отражены в Конституции Российской Федерации 1993 г. Статья 46 Конституции РФ гласила: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Частью 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации было установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эти конституционно-правовые положения легли в основу идеи создания административной юстиции. Идея о том, что административно-правовые споры и, прежде всего, споры по поводу управленческих административных решений, следует рассматривать специализированными административными судами, включенными в систему судов общей юрисдикции и применяющими правила административного судопроизводства была выражена в проекте федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», разработанного Верховным судом РФ и принятого Государственной Думой 22 ноября 2000 года в первом чтении. Однако данная идея до сих пор не реализована по причине того, что создание административных судов потребует определённых средств, которых пока нет, ведь судебная система и так работает в условиях недофинансирования.Высшим арбитражном судом было предложено для защиты прав граждан создать другой механизм – досудебного (внесудебного) урегулирования споров. Предполагалось, что административным комиссиям при органах власти в субъектах Российской Федерации можно будет предоставить право рассматривать жалобы граждан на решения административных органов и их должностных лиц.

Положение о праве на судебную защиту в спорах с публичной администрацией было отражено в Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г.1

Статья 7. Решения суда по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в статье 2 настоящего Закона последствиям.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в статье 2 настоящего Закона.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Статья 8. Исполнение решения суда

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Утрата КоАП РСФСР своего значения как кодифицирующего документа, вследствие постоянных несистемных поправок и изменений и потребность в более эффективном рассмотрении административных правонарушений привела к решению о подготовке проекта Административного кодекса и проекта Административного процессуального кодекса. Однако кодификационная работа была сведена к созданию к концу 1996 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, после его доработки, был внесен депутатами А.И. Лукьяновым, Н.Н. Жуковой в Государственную думу РФ. Он был рассмотрен и принят в первом чтении в июне 1997 г. и окончательно – в октябре 2000 г. Однако Совет Федерации данный Кодекс отклонил и направил его на доработку в согласительную парламентскую комиссию. В декабре 2000 г. Государственная Дума Российской Федерации преодолела вето Совета Федерации, но Кодекс был отклонен Президентом Российской Федерации и передан специальной комиссия, для внесения необходимых поправок. И только в декабре 2001 г. Государственная Дума России приняла Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, получивший одобрение Совета Федерации и подписанный Президентом России 30 декабря 2001 г.

Большое значение в осуществлении административного судопроизводстваимеют разъясненияПленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации и, в частности, – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Проблема № 1 В Российской Федерации нет специализированных, административных судов, применяющих процедуры административного судопроизводства. Между тем, это предусмотрено статьёй 118 Конституции РФ, п.2 которой гласит: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». То, что административное судопроизводство осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности и на основе гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм не способствуют надлежащему разрешению административных споров. В условиях возрастания роли судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц такая ситуации недопустима.

Проблема № 2. Производство по делам об административныхправонарушениях законодатель связывает исключительно с законом – Кодексом РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1. КоАП РФ «Законодательство об административных правонарушениях»). Такой подход минимизирует возможности правового регулирования административных споров. «Данным положением исключается возможность установления административной ответственности актами государственных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации»1.

Проблема № 3. В рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не применяются процедуры искового производства – предъявление иска, предъявление встречного иска, апелляционное производство, заключение мирового соглашения и т.п. Используя традиционные процедуры суды, рассматривающие административные дела, не смогут принимать решения по части дел в установленные сроки, если иметь в виду тенденцию к росту числа административных споров. Поэтому необходим поиск альтернативных судебному разбирательству способов их разрешения. В Рекомендации № R (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами», принятой Комитетом Министров 5 сентября 2001 года об этом говорится следующее:

«Учитывая, что большое число дел, а в некоторых государствах их постоянный рост, может снизить способность судов, компетентных в разбирательстве административных дел, рассматривать дела в разумное время

Принимая во внимание, что судебное разбирательство на практике не всегда может являться наиболее подходящим для разрешения административных споров;

Учитывая, что главные преимущества альтернативных средств разрешения административных споров могут в зависимости от дела заключатся в более простых и гибких процедурах, дающих возможность более скорого и менее дорогостоящего разрешения спора, мирного разрешения, экспертного разрешения спора, разрешения споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими юридическими правилами и большей свободой действий;

Учитывая в этой связи, что в отношении отдельных дел должна предусматриваться возможность разрешения административных дел не только через суд, но и другими средствами;

Принимая во внимание, что во всех случаях, альтернативные средства должны позволять судебный пересмотр дела, поскольку он представляет собой конечную гарантию защиты прав пользователей и прав администрации;

Рекомендует правительствам государств-членов содействовать применению альтернативных средств разрешения споров между административными органами власти и частными лицами, учитывая при этом в своем законодательстве и своей практике принципы наилучшей практики, содержащиеся в приложениях к рекомендациям».

Библиография

1. Конституция Российской Федерации. М., 2013.

Дата добавления: 2014-12-27