Бюджетне законодавство

Згідно з ч. 1 ст. 4 БК України бюджетне законодавство складається з:

1) Конституції України;

2) Бюджетного кодексу України;

3) закону про Державний бюджет України;

4) інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 БК України;

5) нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підста­ві і на виконання БК України та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 ч.1 ст.4 БК України;

6) нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 ч.1 ст.4 БК України;

7) рішень про місцевий бюджет;

8) рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністра­цій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нор­мативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 ч.1 ст.4 БК України.

Таким чином в БК України встановлено: 1) верховенство Конституції України як за- гальноправового акту вищої сили щодо всієї системи бюджетного законодавства; 2) вер­ховенство Бюджетного кодексу України як кодифікованого закону в системі бюджетно­го законодавства; 3) чітку ієрархію актів бюджетного законодавства за їх силою.

Конституція України посідає визначальне місце в системі інших законів, які ре­гулюють бюджетні відносини, оскільки наділена особливими юридичними власти­востями і є основою нормативно-правового регулювання всіх публічних фінансових відносин, що пов'язані з бюджетною діяльністю держави, її органів і органів місце­вого самоврядування. Конституція України містить принципи, за якими побудоване бюджетне законодавство України, що визначені у ст. 8, 95 та 143 і полягають у вер­ховенстві закону та самостійності окремих ланок бюджетної системи країни, що бу­дується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Статті 95-98 Конституції України присвячені спеціально встановленню засад бюджетної системи. Зокрема, в ст. 96 Конституції України встановлено, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а в ст. 92 — ви­ключно законами України встановлюється: Державний бюджет України і бюджетна система України. Виключно законом про Державний бюджет України згідно з ст. 95 Конституції України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

У ст. 74 Конституції України міститься заборона проведення референдуму щодо законопроектів з питань бюджету. Визначаються повноваження в галузі бюджетів Верховної Ради України, Президента і Кабінету Міністрів. Контроль за використан­ням коштів державного бюджету покладається на Рахункову палату. Конституція України визначає бюджетні повноваження і місцевих органів самоврядування.

Бюджетний кодекс України діє у тісному взаємозв'язку з положеннями Консти­туції України. Зокрема в ч. 2 ст. 22 БК України міститься пряме відсилання до Кон­ституції України з питання визначення головних розпорядників бюджетних коштів. Так, за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, — головними розпорядниками визначаються серед інших також органи, безпосередньо визначені Конституцією України. В ч. 1 ст. 81 БК України є відсилан­ня до положень Конституції, що визначають функції держави, Автономної Респуб­ліки Крим та місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс України відіграє центральну роль в системі бюджетного зако­нодавства: він є кодифікованим нормативно-правовим актом законодавчої сили. Він має постійний характер, а також володіє пріоритетом ієрархічним та спеціальним щодо законів про Державний бюджет та інших законів. В преамбулі та ст. 1 БК Укра­їни визначено предмет регулювання БК України. Ним визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного про­цесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного зако­нодавства. Проте, в окремих положеннях БК України додатково зазначається, що ви­ключно БК України та законом про Державний бюджет України встановлюються: бюджетна система України і Державний бюджет України (ч. 2 ст. 4 БК України), а також розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини (ч. 5 ст. 13 БК України). Тобто ці питання є їх виключним предметом регулювання БК України та закону про Державний бюджет України.

Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання, однак він може бути встанов­лений самим законодавцем. Так, в ч. 2 ст. 4 БК України вказується, що якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у БК Укра­їни, застосовуються відповідні норми цього Кодексу. Тим самим підкреслено галузевий пріоритет положень БК України щодо норм інших законів. Бюджетний кодекс України володіє також пріоритетом кодифікованого акта, який однак діє лише в системі галузе- вого-бюджетного законодавства. На це прямо вказується в ч. 1 та 3 ст. 4 БК України.

Бюджетний кодекс України конкретизував конституційні положення бюджетної системи України, визначивши її принципи (стаття 7): єдності, збалансованості, само­стійності та інші. У цих принципах відображається єдина бюджетна політика Украї­ни, що є основою розроблення, затвердження та виконання бюджетів.

БК України застосовується до правовідносин, що виникають після введення йо­го в дію. Чинність БК України визначається згідно з Розділом VI «Прикінцеві поло­ження", згідно з яким БК України набирає чинності з 1 січня 2011 року.

В цьому розділі вказані також положення БК України, які набирають чинність пізніше, зокрема, пункт 2 частини другої статті 60 та пункти 3 і 5 частини другої стат­ті 61 набирають чинності з 1 січня 2013 року. Натомість вказані і положення БК України, що з часом втрачають чинність, зокрема, пункт 3 частини другої статті 60 БК України діє до 1 січня 2013 року.

Закон про Державний бюджет є другим за значенням після БК України спеціаль­ним законом.

Визначення терміну «закон про Державний бюджет України" міститься в п. 24 ч. 1 ст. 2 БК України. Під цим поняттям розуміється «закон, який затверджує Держав­ний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання про­тягом бюджетного періоду". Закон про Державний бюджет України має чітко визна­чені часові межі дії — приймається на один визначений бюджетний період — кален­дарний рік. По закінченню бюджетного періоду, норми закону про Державний бюд­жет не втрачають чинність, вони залишаються чинними, але їх дія не поширюється на інші бюджетні періоди, окрім випадків передбачених в БК України.

Закон України про Державний бюджет відіграє провідну роль у складі бюджетно­го законодавства. Він має чітко визначений предмет регулювання, що окреслений в ст. 40 БК України та інших статтях БК України. Зокрема, В законі про державний бюджет затверджуються: загальна сума доходів, видатків та кредитування державно­го бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди); граничний обсяг річ­ного дефіциту (профіциту) державного бюджету і державного боргу, граничний об­сяг надання державних гарантій, а також повноваження щодо цих гарантій; доходи державного бюджету за бюджетною класифікацією; фінансування державного бюд­жету за бюджетною класифікацією; бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету за бюджетною класифікацією; бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до закону); розмір оборотного залишку кош­тів державного бюджету; розмір мінімальної заробітної плати на відповідний бюджет­ний період; розмір прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період; пере­лік кредитів (позик), що залучаються державою; додаткові положення, що регламен­тують процес виконання бюджету.

Однак, слід зазначити, що в Рішенні Конституційного суду України у справі що­до предмета та змісту закону про Державний бюджет України від 22 травня 2008 ро­ку №10-рп/2008 5.4. Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюд­жетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Держбюджет є основним фінансовим документом держави. Через своє спеціальне призначення цей закон не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя. Згідно з вказаним Рішенням Конституційного суду України Конституція України не надає закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Таким чи­ном, Конституційний Суд України дійшов висновку, що «законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскіль­ки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок — ска­сування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зу­пинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними ма­ють використовуватися окремі закони".

Проте в тому, що стосується відносин, які входять до предмету регулювання за­кону про Державний бюджет, цей закон як спеціальний має пріоритет щодо інших законів.

Закон про Державний бюджет України не може суперечити БК України. Але слід зазначити, що в ч. 2 ст. 67 БК України встановлений порядок, згідно з яким «якщо законом встановлено новий вид доходу місцевих бюджетів, його зарахування визна­чається законом про Державний бюджет України на період до внесення відповідних змін до цього Кодексу". Згідно з ст. 69 БК України такі доходи можуть включатися до доходів загального чи спеціального фонду місцевих бюджетів.

Закон про Державний бюджет на відміні від інших законів характеризується тим, що щодо нього розроблений особливий порядок його розгляду та затвердження, а та­кож внесення змін. Складання проекту закону про Державний бюджет та його роз­гляд розглядаються як дві перші стадії бюджетного процесу. Відповідно спеціальні глави БК України регулюють ці питання, зокрема: Глава 6 «Складання проекту Дер­жавного бюджету України" та Глава 7 «Розгляд та затвердження Державного бюдже­ту України". Дев'ята глава БК України присвячена питанню внесення змін до зако­ну про Державний бюджет України.

До категорії «закон про Державний бюджет" можна віднести і закони про вне­сення змін до закону про Державний бюджет України, в тій їх частині, яка стосуєть­ся змін до відповідного закону.

Відмінність між законом про Державний бюджет України та законами про вне­сення змін до законів про Державний бюджет України існує не лише змістовна, а й процесуальна.

Якщо право законодавчої ініціативи проекту закону про Державний бюджет України згідно з Конституцією України належить лише Кабінету Міністрів України, то згідно з рішенням Конституційного суду України у справі про право законодав­чої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України від 13.01.2009 р. №1-рп/2009 положення БК України 2001 р. в аспекті положень части­ни першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України тлумачились таким чином: подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України. Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодав­чої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України. Проте, оскільки його положення втрачають чинність в зв'язку з введенням в чинність зако­ну про внесення до закону про Державний бюджет України, за силою ці закони є рівними.

Інші закони, що регулюють бюджетні відносини, окреслені в ст. 1 БК України ді­ють в чистині, що не суперечить Конституції, БК України та закону про Державний бюджет України. Серед законів, які безпосередньо не регулюють бюджетні відноси­ни, але відіграють роль у їх регулюванні, слід назвати закони:

1) що регулюють питання компетенції суб'єктів бюджетної діяльності: «Про Рег­ламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 №1861-У[, «Про комітети Верховної Ради України" від 04.04.1995 №116/95-ВР, «Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 №2591-У[; «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23.12.1998 р. №350-Х^, «Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р. №586-ХГУ; «Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. №280/97-ВР;

2) що регулюють питання компетенції органів бюджетного контролю: "Про Ра­хункову палату" від 11.07.1996 р. №315/96-ВР, «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 р. №2939-ХІІ;

3) інші закони, що регулюють окремі питання бюджетних відносин, зокрема: «Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 р. №966-ХГУ", «Про здійснення державних за­купівель" 01.06.2010 р. №2289-УГ, «Про державне оборонне замовлення" від 03.03.1999 р. №464-Хіу «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу України" від 08.07.2010 р. №2457-УГ, та інші.

В окремих випадках в БК України прямо зазначається необхідність прийняття певного закону або визнається пріоритет у регулюванні визначених бюджетних від­носин спеціальним законом.

Так, в БК України наголошується необхідність прийняття законів: 1) про місце­ві запозичення (ч. 1 ст. 71); 2) щодо безспірного списання коштів бюджету та від­шкодування збитків, завданих бюджету (ч. 2 ст. 25 та п. 9 Перехідних положень БК України). Так, до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюдже­ту та відшкодування збитків, завданих бюджету діє порядок, встановлений в Розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення" БК України.

Характерно, що більшість законів певним чином впливають на бюджетні відно­сини, однак ряд з них може прямо впливати на показники бюджету. Тому, згідно з ч. 4 ст. 4 БК України розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюдже­ту та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, здійснюється за особливою процедурою, визначеною статтею 27 цього Кодексу. Отже, прийняття та­ких законів, також вимагає додержання спеціальної процедури.

Як зазначалось в ряді положень в БК України містяться норми, що визначають пріоритет інших законів в регулюванні відносин, що є предметом регулювання БК України. Так, пріоритет у питаннях затвердження Закону України про Державний бюджет та змін до нього надається Регламенту Верховної Ради України. На сьогодні регламент Верховної Ради України затверджений Законом України «Про Регламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 №1861-^УІ. Так, за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховною Радою України здійснюється:

- розгляд проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджет­ний період (ч. 3 ст. 33 БК України);

- розгляд проекту закону про Державний бюджет України та проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України (ч. 4 ст. 27, ч. 1 ст. 39 та ч. 2 ст. 52 БК України);

- затвердження Державного бюджету України (ч. 1 ст. 39 БК України);

- розгляд звіту про виконання закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 62 БК України).

В ч. 1 ст. 67 БК України міститься також прямий припис-відсилання до окре­мих законів, згідно з яким надходження та витрати бюджету Автономної Республіки Крим і бюджетів міст Києва та Севастополя формуються в порядку, встановленому цим Кодексом, з урахуванням Закону України «Про затвердження Конституції Авто­номної Республіки Крим», Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» та закону, що визначає особливий статус міста Севастополя. Тим самим ви­знається пріоритет вказаних норм як спеціальних щодо норм БК України.

Постанови Кабінету Міністрів України є найчисленнішими з усіх джерел бюджет­ного законодавства. Саме постановами Кабінету Міністрів згідно з положеннями БК України 2010 року:

1) встановлюються (визначаються) порядки:

- складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання коштори­сів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 1 ст. 47 БК України);

- використання коштів з резервного фонду бюджету (ч. 1 ст. 24 БК України);

- передачі бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого головного розпорядника бюджетних коштів (ч. 6 ст. 23 БК Украї­ни);

- здійснення місцевих запозичень встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених БК України (ч. 8 ст. 74 БК України);

- зарахування до державного бюджету коштів, що отримуються установами Укра­їни, які функціонують за кордоном (ч. 3 ст. 45 БК України);

- перерахування міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам (включаючи бюджети районів у містах), коштів (ч. 2 ст. 108 БК України);

- перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами (ч. 2 ст. 108 БК України);

- надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам (ч. 2 ст. 92 БК України);

- проведення видатків місцевих бюджетів (передбачених у пп. «б» п. 4 ч.1 ст. 89 БК України) за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту (ч. 1 ст. 102 БК України);

- списання заборгованості перед державою суб'єктів господарювання визнаних у встановленому порядку банкрутами (ч. 14 ст. 17 БК України);

- проведення аукціонів розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казна­чейського рахунку та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду (ч. 8 ст. 16 БК України);

- отримання і погашення середньострокових позик на суми невиконання у від­повідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюдже­тів (ст. 73 БК України);

- розміщення закордонними дипломатичними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків (ч.9 ст. 13 БК України);

- здійснення на відкритих аукціонах продаж права вимоги погашення простроче­ної більше трьох років заборгованості перед державою за кредитами (позиками), за­лученими державою або під державні гарантії, а також за кредитами з бюджету (ч. 12 ст. 18 БК України);

2) встановлюються (визначаються) також:

- критерії визначення одержувача бюджетних коштів (ч. 6 ст. 22 БК України);

- критерії розподілу обсягу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забез­печеності місцевих бюджетів між бюджетом Автономної Республіки Крим та облас­ними бюджетами (ч. 4 ст. 97 БК України);

- формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, визначених п.п. 1 та 3 ч. 1ст. 96 БК України (ч. 3 ст. 98 БК України);

- граничні суми витрат бюджетних установ на придбання автомобілів, меблів, ін­шого обладнання та устаткування для адміністративних потреб (ч. 13 ст. 23 БК України);

- умови здійснення державних запозичень (ч. 1 ст. 16 БК України);

- загальні вимоги щодо обліку доходів бюджету (ч.7 ст. 45 БК України);

- завдання та функціональні обов'язки бухгалтерських служб, повноваження ке­рівника бухгалтерської служби у бюджетних установах — головного бухгалтера та ви­моги щодо його професійно-кваліфікаційного рівня (ч. 3 ст. 56 БК України).

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та по­рядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 26 БК України).

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України як акти бюджетного за­конодавства приймаються лише на підставі Конституції України і на виконання по­ложень БК України, закону про Державний бюджет та інших законів України, що регулюють бюджетні відносини, та не можуть суперечити їм. Вони приймаються згід­но з положеннями Закону України «Про Кабінет Міністрів України" та в порядку встановленому регламентом Кабінету Міністрів України, що затверджений Постано­вою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. №950 (зі змінами та доповнен­нями), а їх положення розвивають та деталізують норми вказаних законів та регулю­ють бюджетні відносини на всіх стадіях бюджетного процесу.

Однак, в окремих положеннях БК України ми бачимо відступ від цього правила, який сам по собі стає правилом щодо окремих прямо встановлених відносин. Це сто­сується питання оплати товарів, робіт і послуг, одержаних розпорядником бюджет­них коштів. Так, питання оплати товарів, робіт і послуг, що одержуються в порядку державної закупівлі на сьогодні регулюються БК України та Законом України «Про здійснення державних закупівель" від 01.06.2010 р. №2289-УІ. В ч. 2 ст. 40 вказано­го закону зазначається, що у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів Державно­го бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів за­мовник має право передбачати у договорах про закупівлю здійснення попередньої оплати відповідно до вимог бюджетного законодавства. У свою чергу в ч. 1ст. 49 БК України зазначається, що розпорядник бюджетних коштів після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання приймає рішен­ня про їх оплату та надає доручення на здійснення платежу органу Державного каз­начейства України, якщо інше не передбачено бюджетним законодавством, визначе­ним п. 5 ч. 1 ст. 4 БК України, тобто постановами Кабінету Міністрів України. Отже, винятки з загального правила встановлює на сьогодні саме Кабінет Міністрів Укра­їни. Питання попередньої оплати за договорами державної закупівлі регулюються ря­дом постанов Кабінету Міністрів України, основна з яких — «Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти" від 09.10.2006 р. №1404.

Виняткові повноваження Кабінету Міністрів України щодо регулювання на рів­ні постанов окремих питань встановлені в п. 8 Прикінцевих та перехідних положень до БК України. Так, Кабінет Міністрів України має право встановлювати розміри со­ціальних виплат, не визначені законом, в абсолютних сумах у межах бюджетних при­значень, встановлених за відповідними бюджетними програмами, до законодавчого врегулювання такого питання.

Важливим предметом регулювання постанов Кабінету Міністрів України є відно­сини із застосування заходів впливу, передбачених ст. 117 БК України. Так, згідно з статтями 117 та 120 БК України підлягають визначенню Кабінетом Міністрів меха­нізми: 1) зупинення операцій з бюджетними коштами; 2) зменшення бюджетних асигнувань; 3) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету; 3) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів.

В окремих випадках рішення Кабінету Міністрів потребують погодження з Ко­мітетом Верховної Ради України з питань бюджету (відповідною комісією Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради), зокрема у випадку перерозподі­лу видатків державного бюджету на централізовані заходи між адміністративно-тери­торіальними одиницями (ч. 9 ст. 23 БК України).

Можна виділити чотири блоки питань, що врегульовані актами Уряду. Основни­ми з них є постанови Кабінету Міністрів України:

1) з питань встановлення компетенції органів виконавчої влади, наприклад: «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України" від 27 грудня 2006 р. №1837; «Питання Державного казначейства України" від 21.12.2005 №1232; Про за­твердження Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України від 27 червня 2007 р. №884;

2) з питань бюджетного процесу: «Про розроблення прогнозних і програмних до­кументів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету" від 26 квітня 2003 р. №621 Про затвердження Положення про порядок по­дання органами виконавчої влади, установами і організаціями пропозицій щодо роз­гляду питань, пов'язаних з видатками з державного бюджету від 10 березня 1999 ро­ку №344; Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основ­них вимог до виконання кошторисів бюджетних установ: затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. №228; Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання від 17 травня 2002 р. №659;

3) з питань бюджетного контролю: «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням дер­жавного майна і фінансових ресурсів" від 29 листопада 2006 р. №1673; «Про затвер­дження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою" від 20 квітня 2006 р. №550; «Про проведення внутрішньої контрольно- ревізійної роботи в системі центрального органу виконавчої влади" від 6 січня 2010 р. №2; «Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізій­ної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ" від 31 груд­ня 2004 р. №1777;

4) з питань застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства: «Про Порядок безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів, витрачених на ви­датки, які повинні були провадитися з іншого бюджету" від 26 березня 2003 р. №386; Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів, або бюджетних установ від 09.07.2008 року №609; «Про затвердження Порядку зменшення бюджетних асиг­нувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках" від 13 квітня 2006 р. №492; «Про затвердження По­рядку повернення бюджетних коштів, отриманих як субвенція, до відповідного бюд­жету в разі їх нецільового використання" від 11 квітня 2002 р. №495.

Разом з тим Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти разом з іншими центральними органами. Наприклад, 14 січня 1997 р. Кабінет Міністрів України разом із Національним банком України прийняв постанову «Про впровад­ження казначейської системи виконання Державного бюджету».

Досить важливим джерелом бюджетного законодавства є нормативно-правові акти органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу, ін­ших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, пе­редбачених пунктами 3, 4 та 5 ч. 1 ст. 4 БК України.

Компетенція органів виконавчої влади з прийняття нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетних відносин визначається Конституцією України, Бюд­жетним кодексом України, законами про Державний бюджет України, спеціальни­ми законами та підзаконними актами, що встановлюють компетенцію цих органів, а також указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, що регулюють питання їх діяльності.

В БК України встановлено спеціальну компетенцію окремих органів виконавчої влади з регулювання бюджетних відносин. Особливу роль у регулюванні бюджетних відносин відіграють нормативно-правові акти Міністерства фінансів України, Дер­жавного казначейства України.

Міністерство фінансів є головним органом у системі центральних органів вико­навчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної бюджетної політики^[1].

Мінфін у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів бюджетного за­конодавства видає накази, які діють щодо всіх учасників бюджетних правовідносин, організовує і контролює їх виконання. Разом з тим, Міністерство фінансів видає й листи, які вміщують роз'яснення статей законів про Державний бюджет України і мають рекомендаційний для суб'єктів бюджетної сфери характери. Так, Міністерст­во фінансів України згідно з БК України 2010 року наказами визначає (встановлює):

- особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджет­ний період (ч. 1 ст. 75 БК України);

- організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм (ч. 6 ст. 20 БК України);

- терміни розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нор­мативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, що подаються на затвердження у визначені Кабінетом Міністрів України (ч. 7 ст. 20 БК України);

- правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (ч. 8 ст. 20 БК України);

- порядок отримання та погашення позик місцевим бюджетам на покриття тим­часових касових розривів (ст. 73 БК України);

- форму та порядок складання протоколу про порушення бюджетного законодав­ства (ч. 2 ст. 118 БК України);

- розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів (ч. 1 ст. 34 БК України).

На сьогодні Міністерство фінансів здійснює регулювання наказами таких сфер відносин, наприклад:

щодо встановлення бюджетної класифікації: Про бюджетну класифікацію та її запровадження: Наказ Міністерства фінансів України №604 від 27.12.2001р.; Про за­твердження Типової відомчої класифікації видатків місцевих бюджетів від 24 лютого 2003 року №156;

2) щодо бюджетного процесу «Про затвердження порядку складання, затверджен­ня та подання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів усіх рівнів і основні вимоги до неї" від 14 травня 2010 року №263; «Про затвердження документів, що за­стосовуються в процесі виконання бюджету" від 28 січня 2002 року №57; «Про деякі питання проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів" від 9 липня 2010 року №679; «Інструк­ція про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх учас­ті у бюджетному процесі" від 14 грудня 2001 р. №574; «Про результативні показни­ки бюджетної програми" від 27 жовтня 2009 року №1252;

3) щодо порядку застосування заходів впливу: «Про затвердження Порядку призу­пинення бюджетних асигнувань" від 15.05.2002 №319; «Про затвердження Порядку складання, передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення" №129 від 26.02.2002 р.; «Про затвердження Порядку складання та передачі за належністю довідки щодо бюджетного правопорушення" від 31.03.2004 №238.

Державне казначейство України є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінфіну і йому підпорядковується. Воно в межах своїх повноважень ви­дає накази організаційно-розпорядчого характеру та контролює їх виконання. Згідно з БК України 2010 року на Державне казначейство України покладено визначати (встановлювати):

1) самостійно:

- порядок бухгалтерського обліку усіх операцій щодо виконання Державного бюджету України здійснюють органи Державного казначейства України (у ч. 2 ст. 56 БК України);

2) за погодженням з Міністерством фінансів України;

- порядок здійснення реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів визначається Державним казначейством України за погодженням з Міністерством фінансів України (ч. 7 ст. 48 БК України);

- порядок закриття рахунків поточного бюджетного періоду та відкриття рахунків наступного бюджетного періоду (ч. 1 ст. 57 БК України);

- форми фінансової звітності бюджетних установ та порядок їх заповнення (ч. 1 ст. 58 БК України).

До основних наказів Державного казначейства можна віднести: «Про затвер­дження Порядку обслуговування державного бюджету за видатками та операціями з надання та повернення кредитів, наданих за рахунок коштів державного бюдже­ту" від 25 травня 2004 року №89; «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів" від 4 листопада 2002 р. №205; «Про затверд­ження Порядку формування Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюд­жетних коштів" від 5 лютого 2008 р. №40;»Про затвердження Порядку обліку зо­бов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України" 09.08.2004 №136; "Про затвердження Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів" від 25.05.2010 р. №164.

Разом з тим слід зазначити, що джерелами бюджетного законодавства є акти не лише органів виконавчої влади, а й інших суб'єктів. На сьогодні бюджетні відноси­ни також регулюються:

1) актами Президента України, які були прийняті: 1) згідно з п. 4 Перехідних по­ложень Конституції України в період трьох років після її прийняття та діють в час­тині, що не суперечить БК України, наприклад, «Про запровадження режиму жор­сткого обмеження видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі №41 від 21 січня 1998р., «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері" від 25 грудня 2001 року №1251/2001; 2) з питань утворення чи ре­організації міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади, в тому чис­лі тих, які наділені повноваженнями в сфері бюджетного контролю;

2) актами Національного банку України, який згідно з ч. 5 ст. 17 БК України упов­новажений встановлювати обов'язкові економічні нормативи, яких зобов'язані додер­жуватися суб'єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання кредитів (позик), залучених державою (Автономною Республікою Крим чи територі­альною громадою міста), або державних (місцевих) гарантій;

3) актами органів держави, що не належать до виконавчої влади, зокрема: а) Ра­хункової палати України, Зокрема, постановою «Про затвердження Стандарту Рахун­кової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх резуль­татів»" від 27.12.2004 р. №28-6; Генеральної прокуратури та Державної судової адмі­ністрації, як головних розпорядників бюджетних коштів, що регулюють питання ви­трачання бюджетних коштів розпорядниками, що входять до їх мережі.

Окрема група джерел бюджетного законодавства — рішення місцевих рад. Тер­мін «рішення про місцевий бюджет» визначено в п. 45 ч. 1 ст. 2 БК України, згідно з яким це «нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує міс­цевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду».

Предмет регулювання рішення про місцевий бюджет визначений в ч. 2 ст. 76 БК України та інших статтях БК України. Зокрема в ч. 4 ст. 22 БК України зазначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до п.п. 2 і 3 ч. 2 ст. 22 БК України.

Слід зазначити, що новацією БК України 2010 року є надання ієрархічного прі­оритету рішенням про місцевий бюджет щодо рішень органів Автономної Республі­ки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Це є слушним з огляду на те, що саме рішення про місцевий бюджет визначають пов­новаження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої держав­ної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати ви­конання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Рішення про місцевий бюджет, так само як і закон про Державний бюджет Укра­їни, приймається представницьким органом але не народу України, а визначеної або об'єднаної територіальної громади чи АР Крим. Органи виконавчої влади, зокрема ор­гани Державного казначейства України, в процесі виконання бюджетів керуються не лише законом про Державний бюджет України, а й рішеннями про місцеві бюджети.

Слід зауважити, що бюджетний процес в Україні здійснюється не відокремлено за кожним бюджетом, що входить до бюджетної системи. Складання проектів бюд­жетів, їх розгляд та затвердження є взаємозалежним процесом, що додатково харак­теризує єдність бюджетної системи. Так, згідно з ч. 2. ст. 77 БК України бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Се­вастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного зна­чення) бюджети, інші бюджети місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, на наступний бюджетний період за­тверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України.

При цьому в ч. 10 ст. 78 БК України встановлено, що після набрання чинності законом про Державний бюджет України органам державної влади та їх посадовим особам забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення додаткових витрат місцевих бюджетів, без визначення джерел коштів, виділених державою для забезпечення цих витрат.

Рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, норматив­но-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 ч. 1 ст. 4 БК України є важ­ливим джерелом бюджетного законодавства, оскільки саме вказаним органам нада­ються рішеннями про місцевий бюджет повноваження з виконання відповідного міс­цевого бюджету протягом бюджетного періоду. З цією метою їм згідно з положення­ми БК України, законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве само­врядування» надані повноваження з прийняття актів нормативно-правового та роз­порядчого характеру в сфері регулювання бюджетних відносин. Так, нормативно- правового характеру акти Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві дер­жавні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад приймають, зокрема, з таких питань: 1) складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних докумен­тів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм (ч. 4 ст. 21 БК України); 2) затверджують натуральні норми забез­печення населення твердим та рідким пічним побутовим паливом і скрапленим га­зом, відповідно до яких населенню будуть надаватися пільги і житлові субсидії готів­кою для відшкодування витрат на їх придбання (ч. 2 ст. 102 БК України).

Розпорядчого характеру акти вони приймають, зокрема:

1) самостійно з питань: а) виділення коштів з резервного фонду бюджету (ч. 2 ст. 24 БК України); б) розподілу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забез­печеності місцевих бюджетів з урахуванням особливостей депресивних та гірських територій і тих, що мають низький показник чисельності населення і розгалужену мережу бюджетних установ (ч. 4 ст. 97 БК України);

2) за погодженням з відповідною комісією Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим, місцевої ради, зокрема, з питань: а) передачі бюджетних призначень (ч. 6 ст. 23 БК України); б) перерозподілу видатків за бюджетними програмами, а також збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків (ч. 8 ст. 23 БК України).

Окрім нормативно-правових актів, що наведені в переліку джерел бюджетного за­конодавства, що закріплений в ч. 1 ст. 4 БК України, в інших статтях БК України містяться положення, в яких зазначаються й інші акти законодавства, які регулюють відносини, що є предметом БК України згідно з ст. 1 БК України.

Так, згідно з ч. 12 ст. 18 БК України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві ради можуть встановлювати порядок продажу прав вимоги пога­шення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), за­лученими під місцеві гарантії, а також за кредитами з відповідних місцевих бюдже­тів з дотриманням вимог, встановлених Кабінетом Міністрів України. Окрім того, згідно з ч. 5 ст. 28 БК України відповідні місцеві ради визначають порядок публіч­ного представлення інформації про виконання бюджету села, селища.

Дія міжнародних актів в системі джерел бюджетного законодавства визначається ч. 3 ст. 4 БК України, згідно з якою якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифі­кацію і приймаються одночасно.

Конституція України (ст. 9) встановила, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного за­конодавства України. Але для цього потрібно, щоб норми міжнародних договорів, що вміщують інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, були прийняті Верховою Радою України окремими законами.

Характерно, що згідно з ч. 6 ст. 51 БК України вступ до міжнародних організа­цій і приєднання до міжнародних договорів, умови членства в яких передбачають сплату внесків або здійснення будь-яких інших виплат за рахунок коштів державно­го бюджету, здійснюються виходячи з відповідних обсягів, визначених на цю мету у законі про Державний бюджет України, та у порядку, визначеному Законом Украї­ни «Про міжнародні договори України».

Питання для самоконтролю

1. Які нормативно-правові акти встановлюють термін тривалості бюджетного пе­ріоду?

2. Яке значення для бюджетної діяльності має бюджетний період?

3. Чим відрізняється бюджетний період від бюджетного циклу?

4. В яких випадках продовжується бюджетний період?

5. Чи продовжується бюджетний період, якщо продовжується дія закону про Дер­жавний бюджет та рішень про місцеві бюджети?

6. Що є елементами бюджетного законодавства?

7. Яке значення ієрархії актів бюджетного законодавства?

8. Яке значення Бюджетного кодексу України в бюджетному законодавстві?

9. Що є предметом правового регулювання Закону про державний бюджет та рішень про місцеві бюджети?

10. Які межі регулювання бюджетних відносин встановлені для Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади?

11. Чи виключний перелік актів бюджетного законодавства закріплено в статті 4 Бюджетного кодексу України?

Тестові завдання

1. Бюджет — це:

а) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади протягом бюджетного періоду;

б) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами влади Автономної Республіки Крим про­тягом бюджетного періоду;

в) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами місцевого самоврядування протягом бю­джетного періоду;

г) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Авто­номної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного пе­ріоду.

2. Бюджетна система України — це:

а) сукупність заходів держави щодо організації та використання фінансових ресур­сів для забезпечення економічного і соціального розвитку;

б) сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуван­ням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і вре­гульована нормами права;

в) сукупність державного бюджету та бюджету Автономної Республіки Крим, по­будована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-терито­ріальних устроїв і врегульована нормами права;

г) сукупність державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування, побудо­вана з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіаль­них устроїв і врегульована нормами права.

3. Правовою основою бюджетної системи України є:

а) Конституція України;

б) Бюджетний кодекс України;

в) Закон про Державний бюджет України на відповідний рік;

г) правильно: а), б);

д) правильно: а), б), в).

4. На зміст та склад бюджетної системи України впливають такі складові:

а) економічні відносини;

б) державний устрій;

в) адміністративно-територіальний устрій;

г) вірні відповіді а), б), в);

д) вірні відповіді б), в).

5. Знайдіть найбільш повну відповідь. Бюджетна система України складається:

а) з державного бюджету та місцевих бюджетів;

б) з державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування;

в) з державного бюджету та бюджету Автономної Республіки Крим;

г) із загального та спеціального фондів.

6. Знайдіть найбільш повну відповідь. Місцевими бюджетами є:

а) бюджет Автономної Республіки Крим та обласні бюджети;

б) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети;

в) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети мі­сцевого самоврядування;

г) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети райо­нів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

7. Знайдіть найбільш повну відповідь. Бюджетами місцевого самоврядування є:

а) обласні, районні бюджети та бюджети районів у містах;

б) бюджети територіальних громад, їх об'єднань, сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах), що створюються згідно із законом;

в) бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

г) районні бюджети та бюджети районів у містах.

8. Державний бюджет як основний фінансовий план держави:

а) є постановою Кабінету Міністрів України;

б) є Указом Президента України;

в) має силу закону, прийнятого Верховною Радою України.

9. Державний бюджет — це:

а) єдине систематизоване згрупування доходів для забезпечення завдань і функцій держави;

б) єдине систематизоване згрупування видатків, спрямованих на фінансування дер­жавних заходів у галузі економіки, соціальної сфери, національної оборони тощо;

в) кошторис щорічних доходів і видатків держави, заздалегідь розроблений урядом і затверджений законом;

г) кошторис доходів і видатків держави, заздалегідь розроблений урядом і затверд­жений законом строком на п 'ять років.

10. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

а) рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад, а також об'єкти їхньої спільної влас­ності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;

б) доходи державного бюджету;

в) доходи державного бюджету та місцевих бюджетів;

г) доходи загального та спеціального фондів.

11. Зведений бюджет області включає:

а) показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу;

б) показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст об­ласного значення цієї області;

в) показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Респуб­ліки Крим та зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя;

г) показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району.

12. Принцип побудови бюджетної системи, що характеризує розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами та ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантова­них послуг до їх безпосереднього споживача, є принципом:

а) цільового використання бюджетних коштів;

б) субсидіарності;

в) обґрунтованості;

г) самостійності.

13. Принцип обґрунтованості визначає:

а) бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціально­го розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здій­снюються відповідно до затверджених методик та правил;

б) при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і зав­дань інноваційного розвитку економіки;

в) розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливо­го наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача.

Дата добавления: 2014-12-27