Дефіцит бюджету: його роль та методи обліку

Роль дефіциту бюджету. Збільшення ролі фінансових ринків у процесі суспільно­го відтворення може негативно впливати на економічне життя країни. Це пов'язано із недосконалістю ринкового механізму, що лежить в основі функціонування фінан­сових ринків.

Недосконалість функціонування внутрішнього фінансового ринку полягає у то­му, що він не завжди сприяє створенню та ефективному перерозподілу внутрішніх заощаджень. Як наслідок, цих заощаджень може виявитись недостатньо для забезпе­чення економічного зростання, вони можуть зберігатися в неорганізованій формі, обмежуючи пропозицію фінансових ресурсів, спрямовуватись на цілі, що не забез­печують економічного зростання у довгостроковому періоді, або перетікати за кор­дон. Це обмежує зростання внутрішнього попиту, погіршує його структуру і, як наслідок, економічне зростання загалом.

Недоліки фінансових ринків, що регулюються ринковим механізмом, стають все очевиднішими із зростанням міжнародної інтеграції. Поряд із позитивними зрушен­нями, до яких призводять ці процеси, національні економіки стають все більш за­лежними від негативних імпульсів, що надходять ззовні. Особливо гостро це прояв­ляється у країнах із невеликими відкритими економічними системами, країнах із експортоорієнтованою структурою економіки, спрямованої на виробництво товарів з низькою часткою валової доданої вартості. У таких країнах, до яких відноситься і Україна, основним фактором циклічності розвитку економіки є зовнішня кон'юнк­тура на фінансових та товарних ринках.

Слабкою ланкою ринкового механізму, яка призводить до турбулентності фінан­сових ринків є рефлективність поведінки його учасників. Ринкові суб'єкти намага­ються спрогнозувати хід майбутніх подій, які у коротко- та середній перспективі за­лежать від рішень, що приймаються спираючись на результати цих передбачень. Приймаючи рішення, учасники ринку орієнтуються на фундаментальні економічні показники, а також на тимчасові кон'юнктурні відхилення, пов'язані з інерційністю поведінки окремих учасників ринку. В окремих випадках можуть виникати ситуації, коли більшість професійних учасників, з метою спекулятивного заробітку, орієнту­ються не на фундаментальні макроекономічні показники, а на тимчасові кон'юнктур­ні відхилення, ще більше порушуючи рівновагу на фінансових та товарних ринках.

Держава опосередковано спроможна впливати на перекоси фінансових ринків шляхом підвищення прозорості діяльності їх учасників, обмеження спекулятивних операцій і т.п. Однак цього недостатньо для забезпечення рівноваги фінансової сис­теми, особливо у випадку масштабних зовнішніх збурень. За таких умов підвищуєть­ся роль держави не тільки як «головного арбітра», але й як безпосереднього учасни­ка фінансових ринків. Ставши їх учасником, держава перерозподіляє внутрішні та зовнішні фінансові заощадження, використовуючи їх з метою забезпечення фінансо­вої рівноваги та макроекономічної стабільності, зменшення соціальної напруги у сус­пільстві. При цьому вирішуються наступні завдання:

- нейтралізація масштабних вхідних та вихідних зовнішніх фінансових потоків шляхом проведення антициклічної фіскальної політики перерозподілу зовнішніх за­ощаджень;

- здійснення частини функцій фінансових інститутів щодо акумулювання внут­рішніх фінансових заощаджень в умовах фінансової кризи та недовіри до них насе­лення;

- здійснення перерозподілу внутрішніх фінансових заощаджень з метою більш ефективного, з точки зору суспільства, їх використання, у випадку невідповідності тенденцій на фінансовому ринку фундаментальним макроекономічним показникам;

- використання акумульованих фінансовими інститутами заощаджень з метою стимулювання внутрішнього попиту у випадку низької ділової активності та асимет­ричності інформації.

Рівень безпосереднього втручання держави в роботу фінансових ринків відобра­жається показником дефіциту бюджету — підсумком операцій держави з фінансови­ми активами та зобов'язаннями, а також показником державного боргу накопиченим підсумком такого втручання. У 2008 — 2009 роках, як показала світова практика, де­фіцит бюджету став одним з найважливіших інструментів держави при подоланні кризових явищ. Про це свідчить середньозважений рівень дефіциту бюджету, який у 2009 році в розвинутих країнах становив 8,9% від ВВП, в країнах пострадянського простору близько 6,4% ВВП. Водночас, результативність державного втручання з до­помогою дефіциту бюджету залежить від структури джерел його фінансування, умов залучення та напрямів використання залучених коштів.

Невід'ємною умовою забезпечення ефективного використання інструменту дефі­циту бюджету є оптимальність його обсягів, структури джерел фінансування та ви­користання залучених коштів. Однак, через недостатню обґрунтованість цих складо­вих, активна фіскальна політика сама часто може призводити до появи негативних явищ: потрапляння країни до боргової пастки, «ефекту витіснення» приватних інвес­тицій, втрати керованістю фінансовою системою.

2. Методи обліку дефіциту бюджету. Існує два основних підходи до визначення де­фіциту^[2] бюджету. Згідно першого підходу, що використовується у вітчизняному за­конодавстві, дефіцит бюджету — це перевищення видатків бюджету над його дохо­дами. Згідно Бюджетного кодексу в Україні дефіцит бюджету — це перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету).

Другий підхід зміщує акценти в бік взаємовідносин держави з учасниками фінан­сового ринку, де дефіцит бюджету розглядається як підсумок операцій держави з фінансовими активами та зобов'язаннями. Він поширений у розвинутих країнах, зо­крема в ЄС.

В Протоколі «Про процедуру обмеження надмірного дефіциту», що є частиною договору про заснування ЄС від 1992 року, зазначається, що дефіцит — це чисті за­позичення, визначення яких надається в європейській системи обліку (Е8Л 95). Згід­но Е8А 95, чисте кредитування(+) / чисте запозичення (-) — це сальдо фінансового рахунку, в якому відображається чисте придбання фінансових активів за мінусом чистих взятих зобов'язань.

З часом, положення, більш загальної, призначеної для обліку операцій усіх сек­торів економіки, Е8А 95 почали не задовольняти потреби Європейської комісії у на­гляді за показниками дефіциту бюджету та державного боргу. Тому, було прийнято рішення ввести у Е8Л 95 дублюючі позиції, що відображали ці показники спеціаль­но в цілях контролю за рівнем дефіциту та державного боргу — з приставкою ЕБР (Ехеезшє Бе^сії Ргосеіїиге). Зокрема, у 2001 році було прийнято рішення, що в цілях контролю за обсягом дефіциту бюджету згідно ЕБР своп — операції та форвардні операції, що проводяться з метою управління боргом повинні відноситись до дохо­дів від власності, в той час як в Е8А 95 вони відносяться до операцій з фінансовими деривативами, тобто статей фінансування.

МВФ у своєму методологічному посібнику обліку державних фінансів — Ооуегптепі Еіпапсіаї 8іаіЇ8ііс8 Мапиаі (0Е8М 2001) наводить цілий ряд балансових по­казників. Концептуально, у 0Е8М 2001 всі операції органів державного управління поділяться на три блоки:

1) операції, що впливають на чисту вартість активів — поточні доходи та витрати;

2) операції з не фінансовими активами;

3) операції з фінансовими активами і зобов'язаннями — фінансування.

Підсумком операцій, що змінюють чисту вартість активів, тобто доходів, що не

пов'язані з відчуженням матеріальних активів та поточних видатків є чистий / вало­вий баланс поточних операцій. Цей показник відображає зведений показник поточної збалансованості операцій органів державного управління і безпосередньо залежить від заходів державної політики. Відмінність чистого та валового балансів поточних операцій полягає у тому, що в поточних видатках враховуються амортизація основ­ного капіталу. Однак, зважаючи на відсутність достовірних даних про суми зносу основного капіталу, 0Е8М 2001 передбачає можливість визначати валовий баланс, що не враховує амортизації.

Чисте кредитування / запозичення — загальний підсумок операцій, що змінюють чисту вартість активів та сальдо операцій з не фінансовими активами. З іншого бо­ку — це результат операцій з фінансовими активами та борговими зобов'язаннями. Цей показник характеризує ступінь поглинання урядом фінансових ресурсів, нако­пичених іншими секторами економіки та нерезидентами (у випадку дефіциту), або генерування урядом надлишкових фінансових ресурсів з подальшим їх спрямуван­ням іншим секторам (профіцит). Основне призначення зазначеного показника — контроль за динамікою приросту державного боргу.

Загальний баланс бюджету — скоригований, на підсумок ряду операцій, що ви­кривляють реальний фінансовий стан органів державного управління, обсяг чистого запозичення / кредитування. Зокрема, надходження від приватизації (в тому числі

Таблиця 3.1.Баланс операцій уряду згідно методології МВФ від 2001 року

Операції, що змінюють чисту вартість
Доходи, що не пов'язані з відчуженням матеріальних активів	Поточні видатки
Податки	Видатки на заробітну плату
Обов'язкові платежі до соціальних фондів	Видатки на придбання товарів і послуг
Гранти	Амортизація основного капіталу
Інші доходи	Виплата процентів
	Надання субсидій
	Інші видатки
Чистий/валовий баланс поточних операцій
Операції з не фінансовими активами
Продаж не фінансових активів	Придбання не фінансових активів
Основні фонди Матеріальні запаси Цінності Інші невиробничі активи	Основні фонди Матеріальні запаси Цінності Інші невиробничі активи
Чисте кредитування/запозичення
Операції з фінансовими активами і зобов'язаннями (фінансування)
Чисте придбання фінансових активів	Чисте взяття зобов'язань
Внутрішніх	Внутрішніх
Зовнішніх	Зовнішніх

відчуження основних фондів), відносяться до статей фінансування. Натомість субси­дії, що надаються у формі кредитів чи придбання інших фінансових активів, відоб­ражаються як видатки.

Загальний скоригований баланс бюджету — скоригований на підсумок ряду опера­цій, що викривляють середньо- та довгостроковий фінансовий стан органів держав­ного управління, загальний баланс бюджету. Зокрема, частина або загальний обсяг грантів, доходи, що надходять від галузей, що використовують вичерпні природні ре­сурси (нафтогазова промисловість, видобування алмазів, міді і т.п.), доходи від вида­них ліцензій на використання частот мобільними операторами, та/або доходи від ін­ших рідкісних операцій із значним обсягом надходжень, відносять до статей фінансування.

Первинне сальдо бюджету — загальне сальдо бюджету плюс витрати на обслуго­вування боргу. Як і баланс поточних операцій, даний показник покликаний більш адекватно відображати поточну фіскальну спрямованість органів державного управ­ління, оскільки обсяг витрат на обслуговування боргових зобов'язань не залежить від органів державного управління протягом поточного періоду.

Крім того у посібнику про фіскальну прозорість, МВФ також вводить термін «розширене сальдо бюджету» (аи§тепіеії Ьаїапсеі), який охоплює загальне сальдо бюд­жету, а також втрати центрального банку у зв'язку із викупом безнадійних активів, а також виникненням боргових зобов'язань уряду у зв'язку із рекапіталізацією бан­ківської системи.

На практиці, МВФ найчастіше використовує чисте кредитування / запозичення, а також загальний баланс бюджету. Відповідником чистого кредитування / запози­чення згідно СР8М 2001 є дефіцит / профіцит згідно методології ЕБР та дефіцит / профіцит бюджету у вітчизняному законодавстві. Варто зазначити, що МВФ та

Євростат досить гнучко підходять до проблеми адекватного відображення фіскальної позиції органів державного управління, основний акцент ставлячи на економічній суті здійснюваних операцій, а не на їх форму. Зокрема згідно рішення Євростату від 2000 року, операції з продажу ліцензій на радіочастоти для мобільного зв'язку повин­ні відображатись як реалізація не фінансових активів, або як рентна плата. Однак, зважаючи на значні обсяги надходжень від цих операцій — до 3% ВВП, у посібнику Е8А 95 тапиаі оп доуегптепі йе^сії апй йеЬї від 2002 року зазначається, що у випадку значних обсягів надходжень, можливі винятки^[3].

МВФ також здійснює облік операцій уряду враховуючи специфіку розвитку окре­мих країн. Зокрема при визначенні дефіциту бюджету в Україні, що публікується у 8ресіаІ Баїа Втешіпаііоп 8їапйагй (8ВБ8) МВФ використовує попередню версію ді­ючої на сьогодні методології — 0Р8М1986, яка передбачала ведення обліку за касо­вим методом, проте, надходження від приватизації у 8ВБ8 відображаються як статті фінансування.

Однак, достатньо широка гнучкість підходів до оцінки дефіциту бюджету може використовуватись окремими країнами в інших цілях. Зокрема, серйозні проблеми із залученням позик в уряду Греції у 2009 році з'явилися після того, як стало відомо, що протягом декількох років він використовував операції з фінансовими деривати- вами з метою приховування реального обсягу дефіциту бюджету.

Іншою доволі поширеною формою приховування дефіциту бюджету є фінансу­вання збиткових компаній, що належать до державного сектору за рахунок надання їм позик, придбання додаткової емісії акцій. Використання залучених коштів на ви­конання квазіфіскальних функцій підприємствами, а відповідно зменшення фінан­сових активів уряду, що важко зафіксувати та відобразити це як збільшення дефіци­ту бюджету.

Існує ряд відмінностей між різними методологіями визначення дефіциту бюдже­ту, відображених в табл. 3.2.

Найбільш суттєвими з них, які не дозволяють порівнювати показники дефіциту бюджету в Україні визначених відповідно до вітчизняної методології та іншими ме­тодологіями є:

1. Відображення пенсійних відрахування та виплат пенсії в Україні у складі дохо­дів та видатків відповідає методиці Е8Л 95 та ЕОР, однак не відповідає методиці (ОР8М 2001).

2. Кредитування з бюджету відображається як доходи та видатки.

3. Касовий метод обліку операцій в Україні не відповідає методиці Е8А 95 та ЕБР, а також методиці МВФ, яку він використовує при визначенні дефіциту бюджету роз­винутих країн та більшості інших країн. В Україні не враховуються при визначенні дефіциту бюджету статті, що суттєво вплинули б на його значення, зокрема перепла­ти до бюджету податків та зборів, заборгованість платників податків перед бюджетом з нарахованих податків та зборів, заборгованість бюджетних установ із виплати заро­бітної плати, заборгованість держави з відшкодування ПДВ і т.д.

Таблиця 3.2. Основні відмінності у визначенні дефіциту бюджету

	Чисте кредитування / запозичення (СГ8М 2001)	Чисте кредитування / запозичення (Е8А 95)	Дефіцит / профіцит (ЕБР)	Дефіцит / профіцит (Україна)
Пенсійні відрахування та виплати пенсії	статті фінансування	доходи та видатки	доходи та видатки	доходи та видатки
Фінансові деривативи: свопи та форвардні операції	статті фінансування	етапі фінансування	доходи від власності	відсутні прецеденти
Приватизація (шляхом відчуження фінансових активів)	статті фінансування	статті фінансування	статті фінансування	статті фінансування
Кредитування з бюджету	статті фінансування	статті фінансування	статті фінансування	доходи та видатки
Момент відображення операцій	метод нарахувань, касовий метод	метод нарахувань	метод нарахувань	касовий метод
Рівень визначення дефіциту	СЗДУ	центральний бюджет, СЗДУ	центральний бюджет, СЗДУ	центральний бюджет, зведений бюджет

4. Рівень визначення дефіциту бюджету (рис. 3.1). В Україні офіційний дефіцит бюджету визначається лише на рівні державного та зведеного бюджету. Зведений бюджет лише наближено можна порівнювати із СЗДУ, оскільки він не включає по­забюджетних фондів^[4]. Дефіцит бюджету СЗДУ в Україні визначається для 8ББ8, од­нак, використання цього показника не набуло популярності в Україні.

Існують і інші, законодавчо не закріплені особливості, що викривляють фіскаль­ну позицію уряду і не відповідають основним методологічним системам:

1. В Україні широко розповсюджена практика здійснення державними підприєм­ствами квазіфіскальних операцій, що не дозволяє адекватно відобразити фіскальну політику уряду.

2. Облік ряду операцій пов'язаних із залучення позик бюджетними установами здійснюється всупереч міжнародній методиці та вітчизняному законодавству, змен­шуючи реальний дефіцит бюджету. Зокрема для Укравтодору, який утримується виключно за рахунок бюджету, обсяг зовнішніх запозичень під гарантії уряду, почи­наючи із 2004 року відображається як власні надходження Укравтодору, тобто як доходи спеціального фонду Державного бюджету. Операції з погашення цих позик,

Рис. 3.1.Бюджет державного (суспільного) сектора

реєструються як видатки, оскільки бюджетні кошти спрямовуються Укравтодору, а той уже від власного імені повертає позики кредиторам.

3. Ще однією особливістю вітчизняної методології визначення дефіциту бюдже­ту є облік позик Пенсійному фонду за рахунок коштів єдиного казначейського ра­хунку в межах бюджетного періоду. Такі позики в офіційній звітності Державного казначейства не реєструвалися, внаслідок чого офіційні помісячні показники дефі­циту бюджету не відповідали дійсності і лише наприкінці року дані операції відпо­відним чином оформлялися.

Таким чином, існує два підходи до визначення обсягу дефіциту бюджету: 1) як різниці між доходами та видатками; 2) як обсяг надходжень джерел фінансування. Оскільки перелік останніх є значно коротшим, у міжнародній практиці найбільш часто використовується другий підхід. Крім того, він дозволяє зосередити увагу на сутності процесів, що виникають із появою дефіциту бюджету.

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок, що дефіцит бюджету — обсяг фінансових заощаджень та в окремих випадках емісійних коштів, які залучаються дер­жавою для здійснення незабезпечених доходами видатків з метою здійснення необ­хідного фінансового перерозподілу, зміни структури та обсягу внутрішнього попиту, забезпечення передумов стабільного економічного зростання.

Показник дефіциту бюджету є надзвичайно важливими для цілей макроекономіч- ного аналізу: він дозволяє оцінити фінансову позицію держави та вплив бюджетно- податкової політики на обсяги внутрішнього попиту, стан грошово-кредитної системи і платіжного балансу. Поряд з показником традиційного дефіциту бюджету у теорії і практиці макроекономічного регулювання оперують показниками поточного дефіци­ту, структурного дефіциту, циклічного дефіциту, первинного дефіциту та ін.

У теорії визнається, що фіскальні стимули і тимчасове збільшення дефіциту бюд­жету позитивно впливають, як на сукупний попит, так і на сукупну пропозицію в економіці. Прибічники теорії компенсаційного бюджету і представники кейнсіансь- кого напрямку надають великого значення експансійній фіскальній політиці у вирі­шенні соціально-економічних проблем суспільства. Так, вважається, що при глибо­кому економічному спаді важко стимулювати інвестиції, тому найбільш ефективним шляхом підвищення сукупного попиту і стабілізації економіки є зростання держав­них видатків або зниження податків, які стимулюють приватне споживання.

Збільшення дефіциту бюджету і нарощування державного боргу зазвичай пози­тивно впливають на економічну динаміку в короткостроковому періоді, але у довго­строковому періоді фундаментальні економічні показники погіршуються. Основни­ми каналами негативного впливу експансійної фіскальної політики виступають підвищення рівня реальних відсоткових ставок і зростання рівня податкових вилу­чень, що деформують економічні пропорції та знижують динамізм економічного роз­витку.

Водночас, у країнах із значним розміром державного боргу і нестабільним досту­пом до зовнішнього фінансування збільшення дефіциту бюджету навіть у коротко­строковому періоді може призводити до поглиблення економічної кризи і загострен­ня фінансових проблем. У період нестабільності на фінансових ринках застосування фіскальних стимулів урядами-позичальниками з низьким рівнем кредитоспромож­ності має своїм наслідком підвищення рівня відсоткових ставок, невід'ємним ком­понентом яких є ризикові премії. Якщо при цьому довіра учасників фінансового ринку до перспектив утримання макроекономічної стабільності в країні є хиткою, а зростання ризикової премії є достатньо вагомим, то ефекти фіскальних стимулів для рівня випуску стають негативними.

У країнах із суттєвими потребами у зовнішньому фінансуванні і значними обся­гами зовнішніх боргових зобов'язань проведення стимулюючої фінансової політики і нарощування дефіциту бюджету можуть мати досить небезпечні наслідки. Деваль­вація національних валют, що виступає побічним наслідком такої політики, з висо­кою вірогідністю, підриватиме платоспроможність міжнародних позичальників, що вестиме до масових дефолтів і поглиблення економічної кризи.

Тобто стимулююча фіскальна політика може стати вагомим інструментом під­тримки національної економіки у період спаду. Але її застосування має обмежувати­ся певними рамками і узгоджуватися з визначеним курсом фінансової політики на середньострокову перспективу. Збільшення державного боргу може мати лише тим­часовий характер, а боргова динаміка має набувати зворотних тенденцій після від­новлення економічного зростання. За відсутності обмежуючих чинників довгостро­кові втрати від фіскальної експансії набагато перевищуватимуть короткострокові вигоди.

Дата добавления: 2014-12-27