Конституционное законодательство России

Конституционное законодательство не сводится к тому, что принято именовать «писаной конституцией». Мировой практи­ке конституционализма известны такие категории актов, как «конституционные законы», «органические законы»[25]. Не освещая подробно разные точки зрения на соотношение конституционных и органических законов, укажем, что и те и другие понимают­ся в большинстве случаев как акты, которые по своему содержа­нию, формально-юридической силе находятся между писаной конституцией и обычным текущим законодательством. Конститу­ционные (органические) законы – «приводные ремни», сообщающие энергию писаной конституции, текущему законодатель­ству, принадлежащие писаной конституции в качестве средств её регулирующего воздействия на общество.

В российской правовой системе выделение конституцион­ных (органических) законов до декабря 1993 г. носило чисто доктринальный характер[26], однако с принятием новой россий­ской Конституции получило конституционное подтверждение: Конституция РФ 1993 г. предусмотрела институт «федеральных конституционных законов». Разграничение писаной конституции и конституционных (органических) законов, иных правовых актов этого ряда заставляет различать писаную и юридическую конституции и ставит два важных для теории и практики консти­туционализма вопроса: первый связан с установлением точного места писаной конституции в юридической конституции стра­ны, второй – с уточнением границ юридической конституции в системе национального законодательства.

Писаная конституция в российской правовой системе пред­ставляет собой (в отличие от иных конституционных актов) закон высшей юридической силы, учреждающий комплекс всех основных социальных институтов, определяющий строй жизни во всех общественных сферах. Как уже отмечалось, писаная конституция формально и содержательно является актом уни­версальным. Если конституционное право – ядро национально­го права, а юридическая конституция – ядро национального законодательства, то писаная конституция, в роли которой выступает Конституционный закон, принятый на общероссий­ском референдуме в декабре 1993 г. и поименованный Консти­туцией Российской Федерации, составляет ядро юридической конституции страны. Кстати, в самой Конституции тоже выде­ляется свое ядро – гл. 1 «Основы конституционного строя», положениям которой не должны противоречить любые другие положения писаной конституции. Писаная конституция может выступать в виде моноконституционного акта, однако не ис­ключено её функционирование и в виде нескольких конститу­ционных законов, обладающих одинаковой юридической силой и содержательно дополняющих друг друга.

Сложней вопрос о составе юридической конституции страны и о критериях отнесения к ней тех или иных правовых актов. Думается, что в качестве таких критериев надлежит рассматривать: 1) статус субъекта, принявшего правовой акт; 2) формаль­но-юридические признаки правового акта; 3) содержание регу­лируемых правовым актом отношений, их роль в обществе и государстве.

В России субъектами конституционного правотворчества в полном объеме выступает российский народ в лице корпуса граждан, голосующих на референдумах, Конституционное Со­брание, уполномоченное вносить изменения в писаную кон­ституцию страны. Полномочия в сфере конституционного пра­вотворчества иных субъектов (Федерального Собрания, Пре­зидента РФ, законодательных (представительных) органов субъектов федерации) ограничены. Например, эти субъекты не вправе самостоятельно, в одностороннем порядке принимать акты, изменяющие любые положения писаной конституции страны.

К числу формально-юридических признаков конституцион­ности необходимо отнести особый порядок принятия норматив­ных правовых актов, их особое наименование, нормативно обозначенное место в иерархии законов, иных правовых источ­ников, а также их возможность вносить изменения в текст писаной конституции. С учетом данных признаков в состав юридической конституции страны попадают федеральные кон­ституционные законы (ст. 108 и др. Конституции РФ), законы Российской Федерации о поправках к писаной конституции (постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ) – указы Президента РФ о внесении измененных наименований субъек­тов Российской Федерации в текст ст. 65 Конституции РФ (по­становление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ[27]), междуна­родные договоры, ратифицированные Российской Федерацией и получающие приоритет над законодательными актами Рос­сийской Федерации в случаях противоречий между ними (ч. 4. ст. 15 Конституции РФ), внутрифедеральные публичные дого­воры между федеральным центром и субъектами федерации о перераспределении их конституционно закрепленных полно­мочий.

Считаем, что к числу последних договоров не относятся договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти её субъектов, в част­ности, потому, что они нацелены на четкое юридическое разграничение ранее уже учрежденных полномочий, а не на учреждение новых полномочий договаривающихся сторон. Кон­ституционный характер имеют те внутрифедеральные договоры, которые решают задачу перераспределения конкретных полно­мочий между ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Принципиальная возможность заключения подобных договоров вытекает из того обстоятельства, что ст. 71, закрепляющая полномочия Россий­ской Федерации, не характеризует последние как её исключи­тельные полномочия. Конструкция ст. 73, очерчивающей полно­мочия субъектов федерации, тоже не подразумевает исключи­тельности полномочий, относящихся к компетенции субъектов федерации. Значит, федеральный центр и субъекты федерации вправе в рамках договорного процесса не только разграничи­вать собственные конституционные полномочия, но и перерас­пределять их между собой.

Необходимая для подобного распределения процедура отече­ственным законодателем еще не выработана, однако представ­ляется, что она должна в. обязательном порядке предусматри­вать стадию, аналогичную стадии ратификаций, применяемую при заключении международных договоров. Подтверждение названных договоров Федеральным Собранием РФ (аналог ратификации для внутрифедеральных договоров) должно про­текать в форме принятия федеральных конституционных зако­нов. Видимо необходимо и одобрение таких законов органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов федерации, не являющихся участниками подтверждаемых дого­воров. Порядок подтверждения договоров о перераспределении конституционных полномочий в субъектах федерации – участ­никах этих договоров может определяться законодательством соответствующих субъектов. Заключение названных договоров позволило бы перераспределять конституционные полномочия федерации и её субъектов между тремя группами полномо­чий (собственные полномочия федерации; собственные полно­мочия субъектов; совместные предметы ведения) без изменения конституционного текста.

Думается, что по перечисленным формально-юридическим признакам в состав юридической конституции страны должны включаться нормативные декларации, основы законодательства в той или иной сфере правового регулирования, если они, конечно, отвечают содержательному признаку конституцион­ности. Иногда декларации о государственном суверенитете именуют конституциями переходного периода. При резком изменении общественно-политического и социально-экономи­ческого строя принятие новой развернутой конституции за­труднительно, поэтому самые принципиальные положения внедряемого общественного и государственного устройства за­крепляются в декларациях, которые по мере апробации их предписаний трансформируются в обычные конституции. На­званным статусом обладает, например, Декларация о государст­венном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г.

Что касается основ законодательства, то они фактически представляют собой микроконституции для отдельных областей жизнедеятельности общества. Д. Л. Златопольский указывает, что основы законодательства отличаются и от Конституции, и от обычных законов. При этом они имеют несомненные черты сходства с конституционными законами[28]. Не случайно ГК РФ, играющий роль Основ гражданского законодательства, зачастую (и вполне справедливо) именуют конституцией имущественно­го оборота, гражданского общества.

Наиболее сложен вопрос о включении в состав юридической конституции нормативных правовых актов, обычных по форме, но конституционных по своему содержанию. На наш взгляд, к числу конституционных необходимо относить акты уровня законов, регулирующие властеотношения в сферах осуществле­ния верховной государственной власти и борьбы за институ­ты и учреждения последней. К группе конституционных отно­сятся все обычные по форме законы, принятые по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Конституция предусмат­ривает, что по ряду регулируемых ею вопросов принимают­ся федеральные конституционные законы. Однако в ряде слу­чаев в конституционном тексте просто указывается, что по упоминаемым в нем вопросам принимаются федеральные за­коны (например, по вопросам гражданства Российской Феде­рации).

Глава 3

Дата добавления: 2014-12-27