Законодательный процесс и его стадии 7 страница

В этой связи, представляется необходимым свести к минимуму список функциональных обязанностей парламентского органа: оставив в качестве формализованных в законе законодательную, представительную, контрольную и легитимизационные функции парламента.

Процедура принятия законов («легитимация зако­нов») делится на ряд этапов, которые нельзя произ­вольно поменять местами. Традиционно она рассмат­ривается как совокупность четырех стадий (ортодок­сальный подход): законодательная инициатива, обсуж­дение законопроекта, утверждение (принятие) закона, его опубликование и вступление в силу. Вместе с тем этот процесс можно рассматривать и более детально: 1) внесение проекта закона в Федеральное Собрание, или этап законодательной инициативы; 2) регистрация внесенного проекта и принятие решения о его даль­нейшем движении; 3) предварительное рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях Государственной Думы (этот этап в виде исключения иногда может выпадать); 4) рассмотрение проекта в Государственной Думе на пленарных заседаниях и принятие по нему принципиального решения; 5) передача принятого Го­сударственной Думой закона в Совет Федерации на предмет его одобрения (неодобрения); 6) предварительное (в комитетах и комиссиях Совета Федерации) и окон­чательное (в ходе пленарных заседаний палаты) рас­смотрение принятого Государственной Думой закона и его одобрение (неодобрение); 7) подписание Президентом принятого и одобренного закона с последующим его обнародованием; 8) вступление принятого, подписанного и обнародованного закона в силу. В ряде случаев легити­мируемые законы, достигнув определенного этапа, могут начать двигаться не вперед, а назад, на более ранние этапы, например, при неодобрении Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой[336].

Сложность и дробность изложенной процедуры задается двумя основными причинами: необходимо­стью отсеять случайные, нежизнеспособные предло­жения, проекты, идеи; потребностью в коллегиальном профессиональном и взвешенном обсуждении законо­проекта при максимальном учете интересов всех соци­альных групп.

Итак, законодательный процесс в Федеральном Со­брании начинается с этапа законодательной инициати­вы, на котором управомоченные субъекты в установ­ленной форме возбуждают вопрос о рассмотрении палатами Федерального Собрания представленных ими законопроектов для возможного принятия их в качест­ве законов РФ. Проекты законов вносят в Государст­венную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительст­во, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации (пп. 1, 2 ст. 104 Конститу­ции). Субъекты права законодательной инициативы вправе входить в Государственную Думу с законопро­ектами по любым вопросам, и только высшие судебные органы страны могут реализовать законодательную инициативу исключительно по вопросам своего веде­ния. Согласно ст. 33 Конституции граждане России могут обращаться лич­но, а также направлять индивидуальные и коллектив­ные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Думается, что термином «обращения» охватываются и законопроекты, направля­емые гражданами в законодательные органы. Исходя­щие от граждан законопроекты подлежат обязательно­му рассмотрению, но в качестве не официальных проектов, а частных соображений, а потому они не порождают тех последствий, которые наступают после внесения проектов субъектами права законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы реализуется в форме внесения проектов новых законов, проектов законов об утрате силы действующих законов или их изменений, поправок к законопроектам любого вида, законодательных предложений о разработке и приня­тии новых законов, предложений о поправках и пере­смотре положений Конституции РФ.

Вместе с текстом законопроекта обязательно должны быть представлены: обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия; справка о состоянии законодательства в дан­ной сфере правового регулирования;.перечень законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, допол­нения или принятия которых потребует принятие законопроекта; предложения о разработке норматив­ных актов, принятие которых будет необходимо для реализации нового закона; финансово-экономическое обоснование (если реализация проекта потребует до­полнительных материальных и иных затрат).

В представляемых материалах указываются индиви­ды и коллективы, принимавшие участие в разработке проекта, а также субъект права законодательной инициативы. Непосредственно в текст законопроекта должны быть включены положения: о сроках и порядке вступления закона в силу; об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других норма­тивных актов в связи с принятием данного закона предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым зако­ном их правовых актов (ст. 96, 97 Регламента Государ­ственной Думы).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государствен­ных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правитель­ства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции), если, конечно, такие проекты не вносит само Правительство. Однако в Регла­менте Государственной Думы уточняется, что законо­проекты, вносимые с учетом п. 3 ст. 104 Конституции, направляются на заключение Правительству Советом Государственной Думы, а следовательно, при первич­ном внесении проекта требуемое заключение Прави­тельства может отсутствовать. Очевидно, что вопрос о регистрации подобных проектов в любом случае реша­ется Думой после получения правительственного за­ключения.

По общему правилу, заключение (письменное) Пра­вительства должно быть подготовлено и направлено в Думу в течение 14 дней с момента получения проекта. При необходимости Правительство продлевает этот срок До 30 дней. Если же представить заключение в норма­тивно установленные сроки невозможно по не завися­щим от Правительства причинам, реальный срок подго­товки оно согласовывает с Советом Государственной Думы. Очевидно, отрицательное заключение или отказ Правительства от дачи заключения не могут служить основаниями для отклонения проекта без его рассмотре­ния палатами Федерального Собрания по существу; они должны лишь приниматься законодателем во внимание. Внесенные в Государственную Думу законопроекты подлежат регистрации. Контроль за регистрацией осу­ществляет Комитет по организации работы Государст­венной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законода­тельства или Регламента Думы, он может быть возвращен для устранения имеющихся недочетов. Совет Думы направляет зарегистрированные проекты в соответст­вующие комитеты, которые становятся ответственны­ми за их подготовку к слушаниям. Если законопроект направляется в несколько комитетов, один из них назначается головным. Для непосредственной работы над законопроектами ответственные комитеты создают рабочие группы (в необходимых случаях совместные от нескольких комитетов). Обсуждение законопроек­тов в комитетах должно происходить открыто, может освещаться средствами массовой информации.

В ходе подготовительной работы законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и её субъектов посылаются последним для внесе­ния предложений и замечаний. Они могут направлять­ся Правительству, министерствам, ведомствам, госу­дарственным и общественным органам на заключение, а также передаваться на экспертизу. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппа­рата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов и про­верку представляемых субъектами права законода­тельной инициативы перечней актов федерального за­конодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием внесенных законо­проектов. Подготовленные законопроекты и материалы к ним направляются ответственными комитетами в Совет Думы для внесения на её рассмотрение.

Могут ли ответственные комитеты принимать реше­ния об отклонении проектов или о нецелесообразности их дальнейшего рассмотрения? В принципе да, но подобные решения, как представляется, будут де-юре выражать официальную позицию комитетов, не спо­собную остановить дальнейшее движение проектов. В любом случае на пленарные заседания Думы долж­ны выноситься либо доработанные проекты, либо пе­речни зарегистрированных проектов, принятие кото­рых нецелесообразно[337].

Законопроекты рассматриваются в Думе в трех чте­ниях, если применительно к конкретному законопроекту она не примет другого решения (ст. 105 Регламента).

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необ­ходимости принятия, дается общая оценка его концеп­ции. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. Затем заслушиваются предло­жения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов палат, полномочного представителя Прези­дента, представителей Правительства, субъектов Феде­рации, других лиц, приглашенных для участия в об­суждении. По результатам обсуждения Дума может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации, а Дума может принять решение о его всенародном обсуждении. Отклоненные законопроекты выводятся за рамки законодательного процесса и могут быть возвра­щены к обсуждению с соблюдением процедуры зако­нодательной инициативы, если, конечно, сама Дума не решит вновь вернуться к их рассмотрению[338].

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в соответствующий комитет Думы, который их изучает, обобщает, а при необходимости проводит экспертизу. Комитет может или согласиться с поправками и включить их в текст проекта, или войти в Думу с рекомендацией отклонить их. Дорабо­танный законопроект с таблицами одобренных и от­клоненных поправок представляется в Совет Думы, который включает его в календарь рассмотрения воп­росов во втором чтении.

Во втором чтении с докладом выступает председа­тель комитета, сообщающий об итогах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Затем выступают полномочный предста­витель Президента, представители инициатора законо­проекта, Правительства. Далее рассматриваются по­правки, внесенные в текст проекта, выслушиваются возражения по конкретным поправкам представителей фракций, депутатских групп, депутатов, и докладчик отвечает на возражения. Затем проводятся голосование об одобрении или отклонении поправок и голосование о принятии проекта за основу. Если проект принят за основу, на голосование ставится вопрос об утвержде­нии рекомендаций ответственного комитета по откло­нению соответствующих поправок. При положитель­ном результате голосуется принятие законопроекта во втором чтении.

Принятый во втором чтении законопроект направ­ляется в ответственный комитет для устранения с уча­стием Правового управления Аппарата Государствен­ной Думы возможных внутренних противоречий, уста­новления правильных взаимосвязей статей и редакци­онной правки ввиду изменения его текста при втором чтении. Затем законопроект в течение семи дней передается в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. При третьем чтении не допу­скаются внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам. В исключительных случаях по требованию думского большинства председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к про­цедуре второго чтения (ст. 114,115 Регламента). Обыч­ные федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы (п. 2 ст. 105 Конституции), а за федеральные конституционные за­коны должно быть подано не менее двух третей голосов (п. 2 ст. 108 Конституции). Эти же нормы действуют при принятии законов по результатам первого чтения. Принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации, который может направить их в свои постоянные органы для предварительного рассмотрения. Однако оно имеет единственную цель – подготовку Совета Федерации и его органов (не законов!) к пленарной работе по поступившим актам[339].

Совет Федерации, рассматривая принятый Думой закон, вправе принять решение: об одобрении закона; о его отклонении; об отложении его рассмотрения, т. е. не может дорабатывать, дополнять, изменять его.

Статья 106 Конституции дает исчерпывающий пере­чень законов, подлежащих обязательному рассмотре­нию в Совете Федерации с точки зрения их содержа­ния (о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможен­ном регулировании, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статусе государственной границы России и её защите, войне и мире). Такому обязательному рассмотрению подлежат и федеральные конституцион­ные законы (ст. 108 Конституции). Иначе говоря, не все принятые Думой законы должны в обязательном поряд­ке рассматриваться Советом Федерации. Более того, если Совет Федерации не рассмотрел принятый Думой закон (кроме названных в ст. 106 и 108 Конституции) в течение 14 дней, он считается одобренным. Необходимо иметь в виду, что установление целесообразности рассмотрения принятых Думой законов – вопрос исключительной компетенции самого Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более полови­ны от общего числа его членов (п. 4 ст. 105 Конститу­ции), а федеральный конституционный закон считается одобренным при его поддержке большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета (п. 2 ст. 108 Конституции).

Стоит обратить внимание на формулировку п. 2 ст. 108 Конституции. Здесь факт принятия конституционного закона связан с соответствующими решениями обеих палат, что может быть истолковано и как право Совета Федерации участвовать наряду с Думой в его приня­тии непосредственно, а не только в форме одобрения (неодобрения) принятых ею актов. Именно в таком ключе истолкована данная формулировка в ст. 2 Закона о порядке опубликования и вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов палат Федерального Собрания, где указыва­ется, что датой принятия федерального конституцион­ного закона считается день одобрения его обеими палатами Федерального Собрания.

Если Совет Федерации отклоняет принятый Госу­дарственной Думой закон, палаты могут создать согла­сительную комиссию для преодоления возникших раз­ногласий, после чего закон подлежит повторному рас­смотрению в Думе (п. 4 ст. 105 Конституции). Когда Дума не согласна с решением Совета Федерации, закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа её депутатов (п. 5 ст. 105 Конституции).

Принятые и одобренные законы в течение пяти дней направляются Президенту Российской Федерации для их подписания и обнародования (см. подробнее гл. 18). Официальным опубликованием (обнародованием) зако­нов или других актов считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Официаль­ными признаются также машиночитаемые тексты зако­нов, распространяемые научно-техническим центром правовой информации «Система». Срок официального опубликования обычных и конституционных законов – семь дней после их подписания Президентом. При этом ратифицированные Федеральным Собранием междуна­родные договоры публикуются одновременно с феде­ральными законами об их ратификации. Акты палат Федерального Собрания обнародуются не позднее де­сяти дней после их принятия.

Федеральные конституционные законы, федераль­ные законы, акты палат Федерального Собрания всту­пают в силу одновременно на всей территории Россий­ской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в самих актах не установлен другой порядок[340].

Дата добавления: 2014-12-27