Основные функции государства. Политическая элита

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Как вы понимаете выражение «государство в государстве»? Применимо ли оно и при каких условиях к армии, церкви, к со­временным транснациональным корпорациям?
2. 2. Верно ли утверждать, что свой суверенитет сохраняют (со­храняли): а) государственные образования, входившие в состав Священной Римской империи; б) страны — члены НАТО; в) го­сударства — участники СНГ?
3. 3. Исследователи, изучающие историю Древнего мира, говорят о Египетском государстве и греческих городах - государствах, о Рим­ской империи, империях Цинь и Хань (Древний Китай). В чем вы видите различие между государством и империей? Какие из ныне существующих государств вы назвали бы империями?

Основные понятия: административный аппарат, административная элита, политическая элита.

Итак, остановимся на том, что для политической науки государство есть институт управления обществом. К ключевым признакам государства как особым образом организованной нации,

политически организованного общества относятся суверенитет, власть, право, закон. Власть государства светская, публичная, всеобщая; ее воплощают право принимать законы' и способность обеспечить их исполнение. Инструменты государственного управле­ния — исполнительная и законодательная ветви власти, правоохра­нительная система, армия. Основные функции государства — орга­низационно-управленческая, хозяйственная, внешнеполитическая, культурно-идеологическая.

Организационно-управленческая функция непосредственно реализует главное предназначение государства служить сохранению целостности социального организма, регулируя отношения между основными классами общества. Говоря иными словами, важнейшая миссия государства состоит в том, чтобы ограничивать страсти, преобразовывать их в упорядоченные интересы и тем са­мым обеспечивать свободу общества и индивида перед лицом зло­употребления силой, бездной социального хаоса.

Современное государство активно участвует в экономической жизни, предот­вращая сбои в хозяйственном механизме, проводит сильную социальную полити­ку, способствующую росту благосостояния общества, стимулирует развитие про­мышленности, транспорта, связи. Сегодня экономическая мощь, финансы, информация, организационные ресурсы, сила национального согласия более на­дежно обеспечивают государственные интересы, чем самые совершенные создания оружейных дел мастеров. Государство оказывает прямое или опосредованное воз­действие на развитие системы образования, средств массовой информации, от не­го во многом зависит состояние здравоохранения, науки, культуры. В условиях взаимозависимости современного мира, когда ситуация в одной стране влияет на обстановку в целом регионе, а это, в свою очередь, оказывает воздействие на весь ход событий в мире, возрастает значение внешнеполитической функции государ­ства. В мире, начиненном невиданным по разрушительной силе оружием, эта функ­ция особенно важна.

Непосредственно задачи управления осуществляет профессиональный административный аппарат. Усиление роли государствен­ного аппарата — естественное следствие расширения роли государ­ства в экономической, социальной, идеологической и иных сферах жизни общества. Одной из основных тенденций в эволюции госу­дарственной администрации в развитых странах стало совершенст­вование ее организационной структуры, рационализация аппарата, профессионализация служащих. Квалификационные стандарты для служащих постоянно повышаются, осваиваются новые методы их подготовки и переподготовки, на государственную службу люди принимаются на основе конкурсного отбора, что препятствует раз­витию системы политического патронажа, появлению в админист­ративном аппарате некомпетентных и недобросовестных людей.

В сфере государственной службы выделяется административная элита — относительно узкий круг лиц, принимающих самое не­посредственное участие в подготовке и осуществлении важнейших политических и социально-экономических решений. Это члены

«личных кабинетов» и канцелярий президента или премьер-минис­тра, руководители министерств, департаментов, часть высшего офицерства и дипломатического корпуса. Административная элита составляет часть политической элиты — круга лиц, имеющих воз­можность в силу своего должностного положения, занимаемых эко­номических и социальных позиций, известности влиять на процесс принятия политических решений.

Изучение политических элит, их структуры, состава, методов взаимодействия и обновления, источников легитимности — одна из важнейших сфер политической науки. Поэтому на понятии и тео­риях элит необходимо задержать внимание.

Вокруг тематики политических элит фокусируются извечные во­просы социального знания: кто правит? Действуют ли люди, стоящие у власти, во имя общего блага или в своекорыстных интересах? Ка­кими качествами должны обладать правители, чтобы в обществе установилось согласие и не нарушалась справедливость? Ответы на эти вопросы искали все мыслители прошлого, начиная с Конфуция, Аристотеля, Платона. Позже к проблеме разделения общества на правящих и управляемых, аристократию и демос, высшие и низшие сословия обращались И. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, многие другие ученые и философы — представители социально-по­литической теории.

Современный этап в хронологии концепций политической эли­ты принято связывать с появлением на рубеже XIX—XX вв. тру­дов В. Парето, Г. Моски и Р. Михельса — социологов и экономи­стов, называемых иногда макиавеллистами или представителями школы реальной политики. Наибольшее влияние на теоретические поиски в области изучения политических элит оказали, по оценке исследователей, работы В. Парето.

В концепции В. Парето политическая элита предстает как социальная группа, которая в силу объективных закономерностей последовательно проходит стадии воз­вышения, утверждения у власти и деградации. Элита имеет сложную внутреннюю структуру: в ее составе выделяются две сменяющие друг друга группы лидеров, при­верженных различным методам осуществления власти или стилям управления,— «лисы», сторонники тактики компромиссов, лавирования, договоренностей с оппо­зицией, и «львы», исповедующие политику жестких мер. Люди, вошедшие в элиту, стремятся закрепить в ней место и за своими наследниками, не всегда наделенны­ми необходимыми дарованиями. Поэтому в обществе неизбежно идет процесс, с од­ной стороны, формирования контрэлиты, которую составляют наиболее одаренные люди, не имеющие высокого наследственного статуса, а с другой — деградации сто­ящей у власти элиты. Мера открытости политической элиты, ее готовность допус­кать в свой круг лиц незнатного происхождения могут, как полагал В. Парето, вли­ять на продолжительность «жизненного цикла» элиты, уровень социальной напряженности, эффективность политического руководства. Однако и способная к обновлению элита не в состоянии остановить действие закона циркуляции элит. Ис­тория, по мысли В. Парето, подтверждает, что формирование контрэлиты всегда опережает процессы обновления правящих элитных групп.

В работах макиавеллистов в той или иной мере совмещались два метода определения критериев принадлежности, к элите: ценностный и объективистский. Сам термин «элита» (от лат. eligere — выбор, отбор и фр. elite — лучшее, избранное) уже несет вполне устойчивую смысловую нагрузку. Ценностную окраску термину «элита» склонны придавать прежде всего представители консерва­тивной мысли, сближающие его с такими понятиями, как «избран­ные», «лучшие», «аристократия ума и таланта». Политологи и со­циологи, напротив, стремятся к ценностно-нейтральному, объективистскому пониманию политических элит в духе, например, Д. Ласуэлла, принявшего в качестве рабочего следующее опреде­ление: «Элиты — это обладающие наибольшей властью». Ценно­стный компонент понятия «элита» при этом не упускается из ви­да, но обособляется в самостоятельную область анализа природы и свойств политического лидерства.

Изучая политические элиты, ученые уделяют особое внимание поиску индикаторов принадлежности к элите. Большинство иссле­дователей принимают структурный или позиционный подход, осно­ванный на отнесении к политическим элитам лидеров партий, лиц, занимающих ведущие позиции в институтах исполнительной и за­конодательной власти. Данный метод, как правило, дополняется функциональным, или так называемым репутационным, при его применении учитывается не только принадлежность к ключевым институтам власти, но и реальный политический вес, возможность оказать влияние на принятие важнейших решений. Наиболее кор­ректные результаты репутационный метод дает при использовании экспертных опросов. Репутационный подход позволяет определить политическую элиту как достаточно сплоченное политическое сооб­щество, располагающее системой институциональных связей и не­формальных каналов согласования своих интересов. Все участники этого процесса обладают необходимым статусом и ресурсами для включения на началах сотрудничества и конкуренции в процесс принятия важнейших политических и социально-экономических ре­шений.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Какую из функций государства в современной России вы считали бы необходимым усилить? Должно ли государство сей­час более активно влиять на экономические и социальные про­цессы?
2. 2. Можно ли сказать, перефразируя известное изречение, что «всякий народ имеет такую элиту, которую заслуживает»?

§ 4. ВЛАСТЬ КАК СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Основные понятия: властные отношения, формы власти, разделение властей, влияние, авторитет, управление, парламент.

В обыденной речи мы чаще всего употребляем понятия «власть», «влияние», «авторитет» как синонимы.

«Влияние» наиболее общее понятие. Оно охватывает все фор­мы убеждения, давления, принуждения. В принципе политическую власть и политическое влияние трудно отличить друг от друга.

Власть представляет собой определенную форму влияния, вли­яние же, в свою очередь, включает властный компонент. Власть от­личается от влияния тем, что опирается на санкции, т. е. может использовать насилие или угрозу применения насилия в случае от­каза подчиниться приказу. Влияние предполагает, что то или иное лицо может изменить свое поведение или образ жизни, следуя при­меру или просто совету другого лица.

Авторитет — это влияние, которое человек, группа людей, ор­ганизация получают в результате признания их опыта, знаний, вы­соких нравственных достоинств.

Можно обладать, например, высоким научным или нравственным авторитетом, не располагая при этом реальной властью. Говоря о непререкаемом авторитете спе­циалиста среди коллег, непременно подчеркивают такие его качества, как высокий уровень квалификации, профессиональную добросовестность и нравственность. Упо­требляя выражение авторитет закона, мы имеем в виду не только то, что данная правовая норма формально установлена, но и то, что ее необходимость, справедли­вость осознаны обществом, закреплены традицией и люди добровольно следуют ее предписаниям.

При всей своей близости понятия власть и авторитет не совпадают полностью. Если в понятии «авторитет» акцентируется момент добровольного признания пре­восходства, неформального характера подчинения, то в понятии «власть» заложено представление о возможности прибегнуть (в случае необходимости) к принуждению, использовать санкции. Не всякая власть может быть авторитетной, и не всегда ав­торитет предполагает осуществление человеком властных функций.

Важнейшая функция власти состоит в реализации целей управления. Власть призвана осуществлять отношения господства и подчинения между правителями и управляемыми. Государство не­возможно представить себе без властвования, господства и подчи­нения. В известном смысле можно сказать, что власть внутренне присуща обществу.

Выделяются различные формы проявления и функционирова­ния власти: насилие и принуждение, наказание и поощрение, кон­троль и управление, соперничество и сотрудничество. Власть может иметь как негативный, так и позитивный характер, поэтому ее

нельзя свести всецело к функции насилия. Она проявляется в раз­личных динамичных формах зависимости, независимости и взаимо­зависимости между отдельными группами, классами, государствами, союзами государств.

Система власти как целостность включает ряд подсистем — политическую, экономическую, военную, правовую, администра­тивно-управленческую, воспитательно-образовательную и т. д., внутри которых и между которыми устанавливаются определенные отношения.

Устойчивость любой общественной системы определяется готов­ностью составляющих ее субъектов жить в соответствии с устанав­ливаемыми законами и правовыми нормами, что, в свою очередь, зависит от признания законности (легитимности) существующей системы власти.

Политическая легитимизация — это признание по меньшей мере большинством членов общества права действующего полити­ческого режима на власть. Такое признание невозможно обеспечить только насильственными средствами. Большинство людей повину­ются властям, как правило, добровольно, а не по принуждению. Нельзя забывать и то, что политическое имеет своим основанием и своей целью всеобщую взаимосвязь социальных групп, институ­тов, частной и публичной сфер деятельности людей. Можно ска­зать, что власть есть своеобразная система связей между различ­ными ее субъектами, субъектами и объектами власти, между различными участниками системы властных отношений, а не досто­яние одной из сторон.

Важнейшей функцией власти является урегулирование кон­фликтов и осуществление внутренних связей системы. Поэтому в арсенале политических средств есть не только насилие или угроза применения насилия, наказание и порицание, но и обещание воз­награждения, сотрудничество, обмен.

В любом обществе существует множество форм и источников власти, влияния и авторитета. К ним относятся экономические, духовные, нравственные и другие факторы, а также различные неэкономические институты, отношения, организации, социальные движения и добровольные общественные образования: церковь, профес­сиональные объединения, средства массовой информации, организации культуры, политические партии, ассоциации избирателей. Все они в той или иной мере име­ют отношение к власти, частично осуществляют отдельные ее функции. Степень не­зависимости граждан от государства, степень демократичности общественно-поли­тической системы тем выше, чем больше в обществе центров власти.

Как же в таком случае совместить принцип единства и недели­мости верховной власти государства и множественность центров власти в обществе? Согласно большинству современных теорий верховная государственная власть имеет границы, которые она не вправе преступать. Такими границами являются неотчуждаемые права человека на жизнь, свободу и собственность. Как подчер­кивал П. И. Новгородцев, императивом для верховной власти ос-

тается «идея суверенитета народа и личности». Между государст­вом и индивидом, согласно теории естественного права, существу­ет своего рода договор относительно этих неотчуждаемых прав лич­ности — договор, подкрепленный механизмами народовластия и парламентаризма и зафиксированный в Конституции. Гарантией со­хранения и реализации прав личности служит система разделения властей на три главные и равносущные ветви — законодательную, исполнительную и судебную, система, призванная не допустить ис­пользование власти в целях установления деспотизма одной ее вет­ви или отдельного лица, подавления оппозиции, уничтожения экономической и духовной самостоятельности общества.

Ш. Монтескье предупреждал: «Политическая свобода может быть обнаруже­на только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт подска­зывает нам, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, чтобы одна власть сдерживала другую».

Юридическая теория тяготеет к институциональному пониманию принципа разделения властей. Правоведы обращаются преимущест­венно к анализу нормативно закрепленных полномочий исполнитель­ных, законодательных и судебных органов, позволяющих политичес­ким институтам быть независимыми друг от друга, осуществлять взаимный контроль и препятствовать опасной для демократии концен­трации власти на стороне какой-либо одной ее ветви. Общим прави­лом является то, что законодательная власть контролирует исполни­тельную и обе они неукоснительно придерживаются рамок закона, за выполнением которого наблюдает судебная власть, не зависящая ни от законодательной, ни от исполнительной власти. Недопущение чрезмерного усиления одной ветви власти за счет другой, независи­мость суда, выборность органов управления призваны создать реаль­ные механизмы защиты прав человека и политических свобод.

Главенствующую роль в системе политических институтов сторонники концеп­ции разделения властей отводят парламенту, относя к его компетенции сферу за­конодательства и тем самым предоставляя ему право определять границы деятель­ности исполнительной власти. На практике исполнительная власть активно участвует в законодательном процессе, особенно на стадии подготовки законопро­екта, где инициатива часто принадлежит правительству. Тем не менее представлен­ный законопроект в обязательном порядке проходит обсуждение в парламенте, в его комиссиях и только в случае принятия законодателями обретает силу закона.

Парламент — высший законодательный орган государства, об­щенациональный представительный институт, избираемый в совре­менных демократических странах на основе всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования.

В Средние века представительные собрания обычно имели три палаты по чис­лу сословий — духовенство, дворяне и горожане. В Англии духовенство требовало для себя права самостоятельно определять порядок налогообложения церковных

владений и в работе парламента участия не принимало, а высшее духовенство в ка­честве держателей крупных земельных владений заседало в палате лордов. В ре­зультате английский парламент — предтеча современных законодательных институ­тов — сложился как двухпалатное собрание.

В настоящее время парламенты большинства стран состоят из двух палат.

В федеративных государствах наличие двух палат позволяет со­четать принцип представительства населения страны в целом с представительством земель, штатов, республик и иных образова­ний, входящих в состав федерации.

В странах с унитарной формой территориально-политического устройства создание двух палат в парламенте обычно выражало стремление господствующих слоев ввести дополнительные сдержи­вающие начала внутри самой законодательной власти, не допустить односторонней приверженности депутатов интересам какой-либо одной группы населения, «чрезмерного» демократизма законодате­лей.

Нижние палаты парламента формируются посредством всеобщих прямых выбо­ров. Способы формирования верхних палат более многообразны. В Англии в верх­нюю палату парламента, палату лордов, входят наследственные пэры, пожизненные, не передающие свой титул по наследству пэры и высшие иерархи англиканской церкви. По язвительному замечанию одного из парламентариев, в Англии «палата лордов — пример тому, как надо заботиться о престарелых». В России, как вы зна­ете, в Совет Федерации входят по два представителя от каждой области или рес­публики — губернатор, избираемый на прямых выборах населением, и глава реги­онального законодательного собрания. В США в Сенат — верхнюю палату парламента (Конгресса) каждый штат независимо от численности населения изби­рает по два представителя. В ФРГ депутаты верхней палаты назначаются правитель­ствами земель. В ряде стран на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых непрямых выборов. Нередко часть депутатов избирается, а часть назначается или получает место в верхней палате по наследству.

В большинстве стран разделение властей предусматривает за­конодательное лишение определенной категории лиц права быть избранными в парламент. Обычно данное правило распространяет­ся на государственных служащих, военных, судей. Той же цели — гарантировать независимость народного избранника, не допустить оказания на него нажима со стороны исполнительной власти — служит и запрет депутатам парламента в течение срока действия их полномочий занимать должности на государственной службе, в частных фирмах.

Среди политологов и общественности демократических стран не сложилось еди­ного мнения относительно того, насколько зависим депутат от поддержавших его на выборах избирателей. Сторонники одной точки зрения полагают, что депутат жест­ко связан обязательствами своей предвыборной программы, он должен поддержи­вать с избирателями своего округа постоянные контакты, выражать в парламенте их взгляды и настроения. Другие видят в депутате скорее доверенное лицо, которо-

му избиратели передали право защищать в законодательном органе их интересы и предоставили свободу действовать, полагаясь на собственные знания, опыт, здра­вый смысл.

В большинстве стран не существует право отзыва депутата, ведь свое отношение к нему избиратели имеют возможность выра­зить в день выборов, не переизбрав на новый срок не оправдав­шего их доверия парламентария. Работающий в законодательном собрании депутат рассматривается как представитель интересов на­рода, а не только своих избирателей, и потому он не должен под­вергаться с их стороны угрозе досрочного прекращения полно­мочий.

Руководство работой законодательного собрания осуществляет избираемый парламентариями (партией большинства или по согла­шению правящей партии и оппозиции) спикер1 — председатель па­латы и его заместители или какой-либо коллегиальный орган. Председателем верхней палаты в США является вице-президент страны, в Великобритании — лорд-канцлер. Спикер палаты регу­лирует ход прений, координирует деятельность парламентских ко­митетов и комиссий, представляет парламент на международной арене.

Для эффективной организации работы парламента в нем из числа депутатов со­здаются постоянные комитеты, комиссии, подкомиссии. Во многих странах — Рос­сии, Австрии, Италии, США, Швеции и др. — комитеты имеют специализирован­ный, «отраслевой» характер. Важнейшие из них — комиссии по бюджету, промышленности, труду и социальному обеспечению, юстиции, обороне, иностран­ным делам. Работа в специализированной комиссии, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают депутату возможность глубоко изучить определен­ную отрасль государственного управления, квалифицированно оценить представля­емые законопроекты, установить постоянные и тесные контакты с руководителями соответствующих исполнительных органов.

Оборотной стороной «профессионализации» парламентариев становится сужение круга лиц, причастных к подготовке важней­ших законодательных решений, так как палата обычно следует ре­комендациям комиссий и принимает одобренные ими документы без повторного обсуждения.

Исторически законодательным полномочиям парламента пред­шествовало завоеванное им в борьбе с королевской властью пра­во утверждать налоги, а затем и определять порядок расходования полученных казной денежных средств. Свои права в области госу­дарственных финансов парламенты сохраняют и сегодня. Прави­тельство разрабатывает проект бюджета и представляет его в пар­ламент, законодатели обсуждают проект, вносят в него изменения и принимают, устанавливая тем самым объемы средств, которые

1 Спикер (англ. speaker — оратор) — председатель нижней палаты парламента в Англии и некоторых других англоязычных странах.

вправе израсходовать администрация в течение очередного финан­сового года.

Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, на­ходящимся в распоряжении парламента, является его право одобрять и ратифици­ровать заключенные правительством международные договоры и соглашения.

И наконец, парламенты многих стран обладают правом возбуждать обвинение против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями нанесли ущерб интересам страны.

В европейских демократических государствах, в Австралии, Канаде, США существенная роль в системе разделения властей отводится судебной власти. Судебная власть выступает гарантом соблюдения законности в деятельности законодательных и исполнительных институтов, а также арбитром в случае возникно­вения трудноразрешимых противоречий между ними, в том числе по конституционным проблемам.

В демократических странах надзор за соблюдением конституции, соответствием ей актов законодательной и исполнительной власти возлагается на специально создаваемый орган.

В России право разрешать все споры, затрагивающие конституционные осно­вы власти, предоставлено Конституционному суду. В США высшим судебным ор­ганом, осуществляющим конституционный надзор, является Верховный суд. Про­верка конституционности законодательных актов и действий администрации служит логическим развитием системы «сдержек и противовесов», призванной блокировать любые проявления политического экстремизма и попыток чрезмерной концентрации власти.

Во всех демократических государствах конкретное содержание системы разделения властей имеет свои особенности, но долгая практика взаимодействия и взаимоконтроля органов управления способствовала становлению достаточно эффективных институтов и неформальных норм согласования и координации действий всех ветвей власти.

Как мы видим, разделение властей означает не их изолирован­ность, полную независимость друг от друга, а равновесие, сбалан­сированность, способность в тесном взаимодействии осуществлять функции государственного управления.

Принцип разделения властей занимает важное место в новой Конституции Российской Федерации, согласно которой законода­тельная власть сосредоточена в Федеральном собрании, исполни­тельная — в руках Президента, судебная — в Верховном и Кон­ституционном судах. Эта система у нас делает лишь первые шаги. Будущее покажет, насколько быстро и успешно она утвердится, в частности, насколько сумела заявить о себе как о самостоятельной силе судебная власть, ведь в России ни во времена монархии, ни в советский период она не пользовалась ни реальным влиянием, ни высоким общественным престижем, за исключением, возможно, не­скольких десятилетий после реформ Александра II.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Какие существуют источники власти и формы ее проявле­ния?
2. 2. Каковы границы, которые верховная власть государства не вправе преступать?
3. 3. Российские законодатели установили, что губернатор — гла­ва исполнительной власти региона одновременно входит по должности в верхнюю палату Федерального собрания, в Совет Федерации. Нарушается ли тем самым принцип разделения вла­стей? Что, на ваш взгляд, подсказало авторам закона такое ре­шение?
4. 4. Насколько реально в современной России провозглашенное Конституцией требование независимости судебной власти? Какие условия способствуют самостоятельности судебной власти, объ­ективности правосудия?

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ К ГЛАВЕ II

1. 1. Назовите важнейшие составные элементы мира политическо­го, дайте их общую характеристику.
2. 2. Попытайтесь объяснить на примере общины, почему в пери­оды античности и Средневековья сложилось представление о не­разрывном единстве общества и государства.
3. 3. Дайте определение политической системы и перечислите со­ставные элементы.
4. 4. Объясните, как соотносится политическая подсистема обще­ства с другими подсистемами человеческого общежития: граж­данским обществом и производственно - экономической сферой.

ГЛАВА III. ТИПЫ И ФОРМЫ СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВ И ПАРТИЙНЫХ СИСТЕМ

Дата добавления: 2014-12-29