Типологизация политических систем и режимов. Партийная система общества

Основные понятия: монархия, абсолютная монар­хия, конституционная монархия, республика, президент­ская республика, парламентская республика.

В предыдущей главе мы сказали, что мир политического заклю­чает в себе объединяющее всех членов общества начало. Как вы­ражение всеобщей воли, он призван примирить и совместить разнородные и конфликтующие интересы всех членов общества. Конфликт и консенсус (согласие) составляют две важнейшие ха­рактеристики любой политической системы.

Согласие способствует сохранению политической системы, а конфликт — изме­нению как отдельных институтов, так и системы в целом. В сущности политика на­чинается там, где на основе расхождения интересов возникают конфликты, которые она призвана разрешать. Словом, конфликт и политика самым тесным образом свя­заны между собой. Однако для разрешения конфликтов разные политические силы могут использовать разные пути и средства. Это, в свою очередь, обусловливает су­ществование различных форм правления и режимов, типов правительств, политиче­ских партий, организаций, ориентирующихся в своей практической деятельности на то или иное конкретное средство, способ сохранения целостности общества.

Вопрос, как разрешаются социальные конфликты, не будет иметь ответа, пока мы не знаем, кто их разрешает, в чьих интере­сах действуют люди, стоящие у власти. Не случайно одним из глав­ных для всех политических теорий издавна является поставленный Платоном вопрос: «Кто должен господствовать?», или, говоря иначе: «Чья воля может и должна доминировать в обществе?» На этот вопрос отвечали и отвечают по-разному: воля Всевышнего, воля истории, воля государства или государя, воля народа, воля большинства, воля класса, партии, вождя. Данный вопрос можно поставить и так: кто должен править? Почему? Как? В чьих инте­ресах? Ответы на данные и подобные им вопросы позволяют выде-

лить основополагающие признаки и характеристики политичес­кой системы, а также ее формы и типы. Классификация (типо-логизация) форм государственного правления или политических систем является одной из основных задач, стоящих перед поли­тологом.

Со времен древнегреческих мыслителей Платона и Аристо­теля известно множество типологизаций. Учитывая их достоин­ства и недостатки, мы предлагаем собственную типологизацию, в основу которой положены следующие характеристики: 1) природа политической системы — демократия и диктатура; 2) соотношение различных ветвей и институтов власти — конституционная монар­хия, президентская республика, парламентская республика и сме­шанная парламентско-президентская республика; 3) форма госу­дарственно-административного устройства: унитарное государство, федерация, конфедерация. В первом случае речь идет о типах по­литической системы, во втором — о типах политического режима, а в третьем — о формах территориально-административного уст­ройства.

Однако, для того чтобы правильно ориентироваться в данной типологизаций, необходимо определить, какое именно содержание мы вкладываем в понятия политическая система и политический режим. Пожалуй, это один из самых запутанных вопросов совре­менной политологии. В публицистике, а нередко и в научной лите­ратуре эти понятия используются в качестве синонимов. Например, говорят о президентском режиме и президентской системе, пар­ламентском режиме и парламентской системе.

В чем же состоит различие между этими ключевыми понятия­ми политологии? Политическую систему отличают прежде всего фундаментальные принципы организации и важнейшие ценности, лежащие в ее основе. Эти принципы и ценности определяются от­ветами на вопросы: кто должен господствовать и править? Чья во­ля может и должна доминировать в обществе? В чьих интересах принимаются важнейшие политические решения? Главные разли­чия политических режимов намечаются в рамках самих политиче­ских систем по принципам соотношения ветвей власти и организа­ции политических институтов, по формам и методам осуществления власти, а также по той роли, которую играют глава государства и глава правительства, парламент, судебные инстанции.

Конечно, любая типологизация, строящаяся по какому-то одному основанию (признаку), является условной и зависит от целей и задач конкретного научного ис­следования. В реальной жизни указанные типы не существуют в чистом виде — по­литическая практика демонстрирует нам множество переходных форм моделей, так­же изучаемых политологами.

Разговор о государственно-политических формах начнем с ха­рактеристики политических режимов.

Каждое государство в современном мире отличается от других множеством специфических черт и характеристик, сложившихся в

ходе его исторической эволюции под влиянием внешнеполитичес­ких и природных факторов, религиозно-культурной традиции, осо­бенностей социально-экономического развития, этнического соста­ва населения. При всей разнородности современных государств их можно подразделить на два самых общих типа — монархии и ре­спублики. В монархии власть главы государства передается по на­следству, не являясь производной от какой-либо другой власти. Ре­спублика — форма правления, при которой главой государства становится выборное и сменяемое лицо, получающее ограниченное по времени право на власть от представительного органа или не­посредственно от избирателей.

Монархическая форма правления имеет несколько разновидно­стей. Абсолютная монархия отличается всевластием главы государства, не ограниченного конституционными учреждениями. Монарх соединяет функции главы государства и правительства, главнокомандующего вооруженными силами, верховного судьи, а в странах ислама — и духовного главы мусульман страны. Прави­тельство назначается монархом, выполняет его волю и ответствен­но перед ним.

Сегодня абсолютные теократические монархии сохранились в Юго-Западной Азии как реликты на современной карте мира — это Катар, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Оман, Саудовская Аравия. Впрочем, и они делают шаги в направлении перехода к конституционным формам: в Саудовской Аравии, например, в на­чале 90-х гг. был создан Меджлис аш-Шури — орган, имеющий консультативные функции и обладающий правом законодательной инициативы,— прообраз парламента.

При ограниченной монархии глава государства осуще­ствляет управление с участием законосовещательного органа или законодательного собрания.

Например, в Бутане король — глава государства, занимает пост верховного главнокомандующего, возглавляет исполнительную власть и назначает Совет мини­стров, но законодательные функции он выполняет совместно с парламентом — На­циональной ассамблеей.

Современные ограниченные монархии имеют характер конституционных — пол­номочия главы государства определены конституцией или иными законодательными актами.

Конституционные монархии распространены главным образом в Южной и Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, в Западной Европе. К ним принадлежат Бахрейн, Бельгия, Бруней, Великобритания, Дания, Иордания, Испания, Камбоджа, Кувейт, Лихтенштейн, Люксембург, Малайзия, Монако, Непал, Нидерлан­ды, Норвегия, Таиланд, Швеция, Япония. На Африканском конти­ненте конституционная монархия представлена Королевством Лесо­то, Королевством Свазиленд, Марокко.

Форму конституционных монархий сохраняет и большинство стран — бывших английских колоний, которые, получив самостоя-

тельность, продолжают признавать главой государства королеву Великобритании. К данной группе конституционных монархий отно­сятся Австралийский Союз, Канада, Новая Зеландия и другие стра­ны Содружества. В эти государства по представлению их прави­тельств королева назначает генерал-губернаторов, передавая им свои полномочия «на время отсутствия».

В конституционных монархиях развитых индустриальных стран институты пред­ставительной демократии действуют без ограничений. Власть монарха не распрост­раняется на сферу законодательной деятельности и значительно ограничена в сфе­ре управления. Законы принимает парламент. Правом вето, даже там, где оно формально сохраняется, монархи давно не пользуются. Правительство образуется на основе парламентского большинства и несет ответственность не перед главой го­сударства, а перед законодательным собранием. Это означает, что судьба правитель­ства в руках депутатов. Потеряв поддержку парламентариев, кабинет министров уходит в отставку, либо распускается парламент и назначаются внеочередные пар­ламентские выборы. В обоих случаях монарх лишь официально объявляет о прини­маемых политиками решениях. Иными словами, реальное управление страной осу­ществляет правительство, а глава государства выполняет все свои функции в тесном согласии и сотрудничестве с ним.

По букве закона в государственных делах монарх действует «по предложению» или «с согласия» правительства. На практике пред­ставляемые ему рекомендации имеют обязательный характер.

Один из английских авторов писал, что если бы парламент страны приговорил королеву к смертной казни, то он должен был бы подать ей на утверждение соот­ветствующий законопроект, а она в свою очередь утвердить его. Все издаваемые монархом распоряжения и указы должны быть подтверждены главой правительства или министром, после чего они приобретают юридическую силу (силу закона). От­ветственность за их осуществление полностью несет правительство.

Неудивительно, что положение монарха в системе политическо­го управления развитых демократических стран принято определять лаконичной формулой: «Король царствует, но не правит». Однако она не вполне точна. Во-первых, при всех изменениях в социаль­ной структуре и уровне экономического развития общества монарх остается символом нации, стоящим над партийными схватками и воплощающим единство страны.

Сколь значима эта роль, показали, например, события начала 90-х гг. в Бель­гии. В этой стране на протяжении многих лет проводилась поэтапная конституци­онная реформа, которая завершилась переходом от унитарного устройства государ­ства к федеративному. Однако сохранялись опасения, что компромисс окажется непрочным и противостояние двух политических общностей — валлонов и фламанд­цев — приведет в конечном счете к разъединению страны. На этом фоне кончина в июле 1993 г. короля бельгийцев Бодуэна I, занимавшего престол с 1951 г. и поль­зовавшегося высоким общественным авторитетом, была воспринята многими как знак завершения истории единого государства. Ранее предполагалось, что наследник, младший брат короля Альберт, сразу отречется в пользу своего сына, но реальная угроза единству страны сделала личность монарха важным фактором политической

жизни, и премьер-министр Бельгии обратился к Альберту — известному политику, человеку с большим жизненным опытом с просьбой самому взойти на престол.

В Великобритании, Бельгии, Испании, некоторых других стра­нах у монарха есть «резервные» полномочия на случай острых по­литических кризисов. История постфранкистской Испании показа­ла, что в условиях дестабилизации политической системы монархия способна стать гарантом устойчивости и действенной силой глубо­ких политических реформ.

Во-вторых, повседневный ход политической жизни и сегодня ос­тавляет монарху область непосредственного участия в политике. На протяжении многих лет глава государства регулярно знакомится с важнейшими документами правительства. Он лично знает всех по­литиков высокого ранга. Приобретаемые знания и опыт позволяют монарху выступать при необходимости в качестве советника пра­вительства. Известно также, что, прежде чем назначить нового премьер-министра — а такое право предоставляется монарху кон­ституциями большинства стран с соответствующей формой правле­ния,— глава государства проводит консультации с лидерами веду­щих партий. В случае, когда одна из партий обеспечила себе по итогам выборов большинство в нижней палате парламента, подоб­ные консультации становятся не более чем данью политической традиции — пост главы правительства получает лидер победившей партии. Но если ни одна из партий не располагает твердым парла­ментским большинством, участие монарха в консультациях по вы­бору кандидатуры премьер-министра может выйти далеко за рамки протокольных норм. Правда, об оказанном им влиянии обычно зна­ет только очень узкий круг непосредственных свидетелей событий, так как правила политического этикета предписывают полити­кам не разглашать содержания своих конфиденциальных бесед с монархом.

В целом в развитых странах конституционная монархия предстает как чрезвы­чайно жизнеспособная форма правления, обеспечивающая политическую стабиль­ность и преемственность.

Группа конституционных монархий «третьего мира» исключительно разнородна. В ней сосуществуют «нефтяные монархии» Персидского залива; сохраняющий фео­дальные и полуфеодальные социальные, экономические, политические структуры Непал; одна из наиболее устойчивых парламентских демократий азиатского регио­на Малайзия; пережившая трагедию господства «красных кхмеров» Камбоджа. На просторах «третьего мира» мы встречаемся со странами, где монарх и «царствует, и правит», реально располагает всей полнотой власти и ограничен не столько кон­ституционными нормами, сколько многовековыми традициями, как, например, в ближневосточных монархиях. В этой же группе стран с ними соседствуют государ­ства, пережившие длительную полосу переворотов и политической неопределенно­сти, когда власть переходила от одной военно-бюрократической группировки к дру­гой при формальной отстраненности монарха от прямого вмешательства в политику, но при сохранении им возможности своей негласной поддержкой оказывать воздей­ствие на исход политической борьбы, как было в Таиланде.

И хотя между политическими системами указанных стран под­час легче найти различия, чем сходство, есть нечто общее, что их объединяет,— это характер отношения людей к институту монар­хии: независимо от меры действительного участия дворца в управ­лении монарх воспринимается как единственный легитимный носи­тель власти.

В политической культуре восточных обществ глубоко укоренено представление о сакральной природе монархии. «Сей мир, лишенный царей, был обуреваем со всех сторон страхом; и вот, для сохранения всех существ, Господь создал Царя, взяв веч­ных частиц от субстанций Индры, Анилы, Ямы, Сурии, Агни, Варуны, Чандры и Ку-веры; и именно потому, что Царь был создан из частиц, извлеченных из естества главнейших богов, оно и превосходит сиянием всех других смертных»,— говорится в «Законах Ману» (II в. до н. э. — II в. н. э.) — своде наставлений, охватывающих весь круг жизни индусов.

Схожие воззрения обнаруживаются во всех основных религиоз­ных традициях, и, что важно подчеркнуть, они и сегодня продол­жают преобладать в сознании большей части населения «третьего мира». Люди по-прежнему видят в монархе хранителя покоя под­данных, защитника слабых, носителя справедливости. Сакрализо-ванная личность правителя воплощает для них упорядоченность и прочность всех социальных связей, венчает зримую земную иерар­хию политических лидеров и институтов.

Чрезвычайно примечательно, например, что в Камбодже, не сумевшей после свержения в январе 1979 г. режима Пол Пота прийти к гражданскому миру и со­гласию, возвращение в страну принца Нарадома Сианука и восстановление в 1993 г. монархии оказались едва ли не последней надеждой на примирение вовлеченных в конфликт сторон.

Таким образом монархия, нередко воспринимаемая сегодня как уходящая в прошлое форма государственного правления, во многих случаях оказывается «работающей архаикой» и успешно выдержи­вает сравнение с республикой.

Республика — наиболее распространенная в современном мире форма правления. Различаются президентская и парла­ментская республики.

Президентская республика впервые была установлена в США в конце XVIII в. и послужила затем образцом политиче­ского устройства для стран Латинской Америки, освободившихся в первой половине XIX в. от колониального владычества Испании.

Для режима президентской республики характерно, что президент — глава го­сударства одновременно руководит исполнительной ветвью власти.

В президентской республике, как она сложилась в США, проводится жесткое разделение законодательной, исполнительной и судебной властей — принцип, полу­чивший в американской политологии название система «сдержек и противовесов». Законодательное собрание и президент — глава исполнительной власти-, государст­ва и правительства, обладающий широкими полномочиями в системе политического

управления, избираются независимо друг от друга на всеобщих выборах. Получение президентом полномочий непосредственно от избирателей обеспечивает ему проч­ную легитимность и самостоятельность по отношению к парламенту.

Президент назначает правительство обычно с одобрения законодательного со­брания, в США, например, с одобрения Сената.

Президент свободен в выборе кандидатов на министерские посты. Он вправе пригласить в состав кабинета независимых специалистов и даже политиков от оп­позиционных партий, хотя традиционно правительство формируется главным обра­зом из представителей партии, победившей на президентских выборах.

Участие в администрации депутатов парламента, совмещение должностей в структурах законодательной и исполнительной влас­тей не допускаются. Поскольку в президентской республике глава правительства и законодательное собрание избираются раздельно, может случиться так, что партия, потерпевшая неудачу в борьбе за президентский пост, в то же время получает большинство в пар­ламенте и контроль над законодательной властью. В парламентских республиках подобное несовпадение партийного состава правитель­ства и парламентского большинства исключено.

Президент лишен конституционного права роспуска законодательного собрания и оказывается перед необходимостью сотрудничать с ним, каково бы ни было отно­шение парламентариев к проводимой администрацией политике.

Конституции президентских республик наделяют парламент полномочиями при­влекать к ответственности и отрешать от должности президента за совершенные им преступления. При отстранении президента от должности или в случае его не­способности выполнять свои обязанности его место после принесения присяги за­нимает вице-президент. «Система сдержек и противовесов» предоставляет прези­денту право отклонять принятые парламентом законы, а парламенту — преодолевать вето президента повторным голосованием, дает администрации пол­номочия заключать международные договоры и соглашения, но их ратификацию ос­тавляет законодателям. Признавая принятие бюджета компетенцией парламента, она наделяет президента правом обращаться к конгрессу с бюджетным посланием. С помощью «сдержек и противовесов» создатели американской конституции наме­ревались не допустить чрезмерного усиления одной из ветвей власти, сделать за­конодательную, исполнительную и судебную власти способными взаимно уравнове­шивать друг друга.

Политический опыт президентских республик свидетельствует о том, что реально ведущей силой в системе политического управле­ния становится исполнительная власть, президент.
Близкие к предусмотренным конституцией США формы взаимо­действия ветвей власти устанавливают основные законы президент­ских республик Латинской Америки — Аргентины, Боливии, Брази­лии, Венесуэлы, Мексики, Перу, Сальвадора и др.

В латиноамериканских странах главенство президентской влас­ти в структуре государственного руководства обозначено особенно четко. Оно усиливается слабой организованностью гражданского общества, глубокими социально-экономическими конфликтами, ко-

торые питают политический радикализм, традицией опоры прези­дентской власти на бюрократию и военных при весьма ограничен­ной роли партий в политическом механизме.
Во второй половине нашего века еще одним регионом распро­странения президентских республик стал Африканский континент.

Президентская форма правления утвердилась в Алжире, Египте, Камеруне, Ке­нии, Конго, Мали, Сенегале и других странах. Среди президентских республик Афри­ки выделяется группа государств, допускающих легальную деятельность лишь одной правительственной партии: Камерун (единственная партия — Демократическое объ­единение камерунского народа), Кения (Национальный союз африканцев Кении), Конго (Конголезская партия труда), Малави (Партия конгресса Малави) и др.

Во всех этих странах президент — глава государства, правительства, главноко­мандующий вооруженными силами — обычно руководит и монопольно правящей пар­тией, наделенной исключительным правом выдвигать кандидатов на выборах в одно­палатное законодательное собрание. В отличие от традиционных президентских республик число переизбраний на пост главы государства, как правило, не ограни­чено (в США не более двух сроков). Президенту дается право распускать парламент, предоставляются обширные законодательные полномочия. Фактически за формаль­ным следованием образцу западных политических институтов и механизмов — поли­тическое представительство, выборы, парламент, разделение властей, партия — в таких странах стоит единовластное правление президента, окруженного лично пре­данными ему высшими военными и гражданскими служащими.

Россия в настоящее время входит в категорию президентских республик: в нашей стране партийный состав правительства не за­висит от итогов выборов в нижнюю палату парламента, Государ­ственную Думу, решение об отставке кабинета принимает Прези­дент, и он же назначает нового главу правительства (с согласия Государственной Думы). В соответствии с буквой Конституции, оче­редные парламентские выборы могут никак не сказаться на судьбе правительства — кабинет министров несет ответственность перед Президентом, а не перед законодательным собранием.

История последнего десятилетия показала, что наиболее круп­ная парламентская фракция, КПРФ, и ее союзники обычно бывают лишены представительства в кабинете министров или эпизодически получают несколько министерских портфелей. Основные посты в правительстве распределяются Президентом среди политиков, при­надлежащих к партиям парламентского меньшинства или не входя­щих в какую-либо политическую партию.

Нельзя не заметить, что российский образец президентской рес­публики имеет свои особенности. Так, глава Российского государства не руководит повседневной работой правительства — деятельность ка­бинета направляет и координирует премьер-министр страны. Прези­денту дано конституционное право роспуска Государственной думы — прекращение полномочий нижней палаты парламента предусмотрено в случае проявления глубоких разногласий президента и депутатов по кандидатуре премьер-министра и политике правительства. В этой

связи отмечают, что Россия стоит ближе не к американской моде­ли разделения властей, а к той, что принята во Фрднции.

Все годы, прошедшие после принятия Конституции 1993 г., в нашей стране не утихают дискуссии о том, насколько оптимальным оказалось нынешнее распределение полномочий между исполни­тельной и законодательной ветвями власти, следует ли вносить в основной закон поправки, по-новому определяющие отношения пре­зидента, правительства и Думы. Многие политологи предлагают усилить полномочия парламента, приблизить политическую систему России к парламентской республике.

Парламентскую республику отличает прежде всего по­рядок формирования правительства — оно создается лидером побе­дившей на парламентских выборах партии и несет ответственность перед законодательным органом власти — парламентом. Вотум1 не­доверия правительству со стороны парламента влечет за собой от­ставку правительства либо роспуск парламента и проведение до­срочных выборов. Назначения в правительство получают только депутаты партии, располагающей большинством мест в законода­тельном собрании или в его нижней палате. Если правительствен­ное большинство образовано коалицией партий, то министерские посты распределяют по соглашению их представители. В результа­те министры всегда представляют одновременно и исполнительную, и законодательную ветви власти, что невозможно в классической президентской республике.

Глава государства в парламентской республике — президент обычно избирается законодательным собранием или (реже) на все­общих выборах. Совместно с правительством президент осуществ­ляет исполнительную власть, но, подобно главе государства в кон­ституционной монархии, он не располагает правом назначать правительство по своему усмотрению — состав кабинета минист­ров определяет лидер партии парламентского большинства. И хо­тя конституционные полномочия президента могут быть достаточно обширными, он занимает по сравнению с главой государства в пре­зидентской республике значительно более скромное место в струк­туре политического управления.

Ведущее положение в системе органов государственной власти при режиме парламентской республики принадлежит правитель­ству. По букве закона парламент контролирует деятельность пра­вительства. В действительности же кабинет министров обладает широкой свободой принимать решения без оглядки на законодате­лей, особенно если он опирается на прочное однопартийное боль­шинство. При голосовании в парламенте депутаты подчиняются строгой партийной дисциплине (в отличие от президентской респуб­лики, где устойчивость правительства не зависит непосредственно от позиции парламентариев).
__________
1 Вотум (лат. votum — желание) — решение, мнение, выраженное путем голосования.

Парламентские республики отличаются обычно меньшей ста­бильностью по сравнению с президентскими, в них чаще про­исходят смены правительств и внеочередные выборы. В странах с давними демократическими устоями подобные события не со­провождаются общественными потрясениями, а для мало инте­ресующейся политикой части населения проходят и вовсе неза­меченными. Однако в случае социально-политических кризисов правительственная нестабильность может послужить фактором разрушения политических структур.

Так, в частности, закончила свое существование IV Республика во Франции, многочисленные правительства которой, построенные на основе всех мыслимых и немыслимых партийных коалиций, не смогли в конце 50-х гг. положить конец затянувшейся колониаль­ной войне в Алжире.

Образцом политического устройства парламентской республики послужил государственный строй Англии. К настоящему времени форма парламентской республики осталась по преимуществу досто­янием европейских стран: ее приняли Австрия, Греция, Исландия, Италия, Финляндия, ФРГ и др., а также — вне пределов европей­ского региона — Индия и Израиль.

Среди республиканских форм правления встречаются смешан­ные, сочетающие в себе признаки президентской и парламентской республик.

Примером может служить V Республика во Франции, установленная конститу­цией 1958 г. Новый основной закон страны существенно усилил президентскую власть. Глава государства избирается на всеобщих выборах и наделен широчайши­ми полномочиями, включая право роспуска парламента. Президент назначает пре­мьер-министра с последующим утверждением кандидатуры главы кабинета парла­ментом. Премьер-министр не связан обязательством включать в состав правительства только депутатов от партии парламентского большинства, а получив­ший назначение в состав кабинета депутат обязан покинуть свое место в законода­тельном собрании. Парламентский контроль над исполнительной властью весьма ог­раничен, и на практике деятельность правительства направляется главным образом президентом. Политическая жизнь современной Франции доказала прочность и гиб­кость институтов V Республики, их жизнеспособность даже в том случае, когда пре­зидент не принадлежит к партии парламентского большинства.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Как вы оцениваете звучавшие в нашей стране в середине 90- х гг. предположения о возможности восстановления в России монархии: а) вполне здравая и реально осуществимая идея; б) конституционная монархия была бы благом для России, но практических путей воплощения этой идеи ни сейчас, ни в обо­зримом будущем нет; в) страна сделала свой выбор в пользу республиканской формы правления в 1917 г., и возврат к про­шлому невозможен; г) идея конституционной монархии в современной России — не более чем интеллектуальная экзотика, чуждая большинству жителей страны, что и показало ее об­суждение в средствах массовой информации.
2. 2. Где, по вашему мнению, более весома политическая роль законодательного собрания — в президентской или парламент­ской республике?
3. 3. Чем определяется выбор в пользу президентской или пар­ламентской республики: а) политическими традициями страны; б) особенностями исторической ситуации, сложившейся ко вре­мени принятия основного закона; г) волей политических лиде­ров?

Дата добавления: 2014-12-29