КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Методы государственного управления
Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов. С другой стороны, управление служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие, инновации, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма. Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) — информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рис. 1.1. Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управлении армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.
Рис. 1.1. Схема управления
Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.
Основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления. Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера. Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах — от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания. Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно*. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы приняты с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; имеются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.
* У демократии и анархии один корень — свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х годов XX в. в России допускало симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма. • По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерацииили конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные Конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. При конфедерации образующие ее государства сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 89 субъектов федерации и различные.формы местного самоуправления. Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует. Примером субординационного управления может служить государственная система СССР, где высшая власть фактически принадлежала партийным комитетам республик, краев, областей, действовавшим по директивам центрального комитета.
• По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. • По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции. Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов. Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаще находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности.
Поэтому на передний план выступают формы межотраслевого управления — корпорации, действующие на акционерной основе. Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государственных предприятий; корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции. Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители федеральных органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственного управления второй ступени применяются также в финансово-промышленных группах. Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти. • По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы вправляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях. В рыночной экономике имеется немало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться с чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и др. Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции. • В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, тактическое и стратегическое. Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий. Примером оперативного управления может служить принятие постановлений Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подготовке их к работе в указанный период, а также принять исчерпывающие меры по обеспечению своевременной оплаты использованных топливно-энергетических ресурсов потребителями. Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задаёт направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс. Различают стратегии: общеэкономические — роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые — использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные — подавления инфляции, привлечения инвестиций и др. Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ресурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок; в других — стратегия создания новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения производства конкурентоспособной продукции. Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями, Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов, редкоземельных полезных ископаемых, достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. При этом учитывается характер поведения отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях. Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, вторые призваны превращать стратегические замыслы в текущие производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. В процессе стратегического управления проводится ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оценивается реальное положение, правильность направления движения на промежуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана. Стратегическое управление позволяет надежнее координировать усилия различных органов государственной власти, ответственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов. Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На базе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они неутешительные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении. • Антикризисное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки. Арбитражный управляющий решает задачи: стабилизация производства, обеспечение текущих платежей, реструктуризация накопившихся долгов. Он должен искать компромиссные решения совместно с юридическими владельцами предприятия, временно отстраненными от управления, и местными органами власти. В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражными управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация специально созданной Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) комиссией в форме собеседования. Аттестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предприятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного управляющего. • Доверительное управление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления. Победителем признается участник, предложивший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации. Доверительный управляющий управляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение. Договор доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, с победителем конкурса заключает Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России). Основными задачами доверительного управления акциями являются повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвращение возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом, по выплатам зарплаты и иным обязательным платежам. В практической деятельности по государственному управлению руководствуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Основными из них являются: 1. Сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия — это право принимать решения; ответственность — обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности. 2. Выделение ведущего звена. Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение. 3. Комплексность. При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных. 4. Соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое самостоятельно принимает решение. 5. Единоначалие. Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решений в данной сфере. 6. Инициативность. Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения. 7. Соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда оправдывает средства. Определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества. 8. Своевременность принятия решения. Для достижения одной и той же цели могут предлагаться даже диаметрально противоположные пути ее достижения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед даже методом проб, чем медлить, стоять на месте. 9. Сочетание линейных и функциональных служб. Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб. 10. Предупреждение проблем. Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникали новые проблемы. От государственного следует отличать корпоративное управление. Государственное управление распространяется на объекты любой сферы и формы собственности, а объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия вынужденно берут на себя социальные функции вместе с муниципальными службами. Корпоративное управление имеет три точки опоры: постановка целей, изучение и определение спроса на продукцию, организация производства. Оно осуществляется собственниками и в интересах собственников предприятий. Естественно, что собственник не может эффективно управлять предприятием только на основании того, что он его приобрел. Для управления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, выполняющим исполнительные функции. Менеджеры реализуют стратегические решения, управляют капиталом. Они рискуют меньше, чем акционеры (собственники). Но им могут быть проданы акции своего предприятия. Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и независимого аудита. Тем не менее отношения менеджеров и акционеров не исключают возникновения конфликтных ситуаций. На предприятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров, слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блокирующих пакетов акций». Успех корпоративного управления определяется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеют наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на достижение прибыли. За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это — честность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации. Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между предприятием и государством, которому всегда не хватает денег и оно по-своему распоряжается результатами его работы. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности на предприятие. Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов. В России нельзя строить систему управления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальной демократии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы, предпринимательства. В стране 2/3 территории — Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затратные инфраструктура, транспортная сеть, уязвимые границы. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны, даже только того, что есть, требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации оскудевших бюджетных средств, консолидации общества на базе решения конкретных задач. Государственное управление должно обеспечить функционирование хозяйственного механизма; развитие социальной, экологической и других сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно; укрепление российской государственности и позиции страны в мире.
Дата добавления: 2014-12-29; Просмотров: 480; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |