Состав органов государственной власти 1 страница

Органы исполнительной власти субъектов федерации

Принцип сочетания централизации и децентрализации.

Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71-73 Конституции РФ).

Принцип централизации в настоящее время имеет большое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, является важнейшей гарантией против участившихся явлений сепаратизма.

Принцип децентрализации касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а также комплекса вопросов местного самоуправления в решении своих задач экономического и социально-культурного характера.

Принцип объективного учета национальных особенностей (ст. 17,19 Конституции) в деятельности органов исполнительной власти и государственного управлении в России в настоящее время является одним из наиболее актуальных. Многочисленные межнациональные конфликты требуют внимательного изучения этого принципа и учета при организации деятельности органов исполнительной власти. К сожалению, в реальной практической действительности объем административной правосубъектности граждан во многих субъектах Российской Федерации зависит не только от социального положения человека, но и от его национальности. Так, например, во многих национальных регионах приоритет доступа на государственную службу, часто отдается не по профессиональной компетентности и нравственной состоятельности местного населения, а по национальному признаку и финансовой самодостаточности, что вступает в противоречие с конституционным принципом равноправия (часть 3 ст. 5 и часть 2.ст. 19). Вместе с тем согласно части 2 ст. 16 «Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».

Важное значение в разграничении компетенции в системе государственного управления, между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, имел принятый Государственной Думой 22 сентября 1999 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указанный нормативный правовой акт создал необходимую нормативно-правовую основу для реализации взаимоотношений между органами государственной власти регионального уровня, а также их взаимодействия с центральными государственными органами. Указанный Федеральный закон способствовал унификации разрозненного по своему содержанию регионального законодательства. На законодательном уровне была закреплена возможность реализации во всех субъектах России общих принципов, провозглашенных в Конституции РФ 1993 г. Были конкретизированы конституционные нормы, предусматривающие порядок формирования системы органов государственной власти субъектов, определен круг полномочий этих органов.

Органы государственного управления субъектов Российской Федерации представляют собою самостоятельную часть общей системы органов государственной власти в Российской Федерации. Реализуя общегосударственные цели и задачи, вместе с тем, эти органы призваны претворять в жизнь и самостоятельные цели и решать свойственные им задачи, направленные на развитие регионов, создание благоприятных условий для жизни и деятельности народонаселения, проживающего на их территории. Органы государственного управления субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т.е. части территории Российской Федерации.

Особенности федеративного устройства Российской Фе­дерации: асимметрия, различие политико-правовых стату­сов субъектов федерации, сложный, многоуровневый харак­тер федерации — оказывают существенное влияние на фор­мирование и функционирование органов власти субъектов федерации.

В соответствии с основами конституционного строя сис­тема органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конститу­ция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и зако­ны субъектов федерации.

Конституция РФ определяет основные базовые принци­пы, на которых должна строится их деятельность:

- самостоятельности и независимости органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения об­ладают всей полнотой государственной власти;

- государственной целостности и единства органов госу­дарственной власти;

- защиты прав граждан на всей территории Российской Федерации;

- разграничения предметов ведения и полномочий меж­ду федеральными органами и органами государственной вла­сти субъектов федерации.

Государственную власть в субъекте Российской Федера­ции осуществляют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта Российской Феде­рации, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на территории субъекта Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Феде­рации" более детально определяет полномочия и основы де­ятельности законодательных (представительных) и исполни­тельных органов власти субъектов федерации. Согласно за­кону систему органов государственной власти в субъекте Рос­сийской Федерации составляют законодательный (представи­тельный) орган власти, высший орган исполнительной влас­ти, а также иные органы государственной власти, образо­ванные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.

Существенные изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены в декабре 2004 г. В целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Президентом РФ было предложено закрепить в Федеральном законе 1999 г. новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" руководитель региональных органов исполнительной власти наделяется полномочиями региональным парламентом по представлению Президента РФ, а не избирается населением субъекта, как это было ранее. Новый порядок приобретения полномочий президентов республик в составе Российской Федерации, губернаторов, глав администраций российских областей, автономий повлек кардинальную перестройку взаимоотношений органов государственной власти на всех уровнях ее функционирования^[31].

Существенно отличаются системы органов государствен­ной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.

Закон предусматривает две схемы, организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой — субъект федерации может иметь институт "высшего должностного лица" (президента или главы администрации), согласно вто­рой — такого института может не быть. В результате на ре­гиональном уровне складывается несколько моделей органи­зации государственной власти по выбору субъектов федера­ции.

Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно дей­ствующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определя­ются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия региональ­ного законодательного (представительного) органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них — приня­тие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов, утвержде­ние бюджета, схемы управления и в соответствии с ней струк­туры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития, установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, договоров, тол­кование конституции (устава) и законов, осуществление кон­троля за их соблюдением, за исполнением бюджета и про­грамм социально-экономического развития.

Виды региональных, законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

- республиканские парламенты;

- краевые законодательные собрания;

- законодательные собрания в городах - субъектах (Москва, Санкт-Петербург);

- областные думы;

- представительные органы власти автономных округов и области.

Только республиканские парламенты имеют права при­нимать конституции соответствующих республик и носят на­звание "парламент"; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.

В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов вла­сти весьма ограничены, они практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюд­жета; высшее должностное лицо подписывает законы, при­нятые представительным законодательным органом, самосто­ятельно формирует исполнительные органы власти. Приме­рами такой формы республиканского правления могут слу­жить Татарстан, Башкортостан.

В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании прави­тельства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правитель­ства, председателя, т. е. повторяется общефедеральная схе­ма, однако высшее должностное лицо не имеет права рос­пуска своих парламентов.

В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курул­тай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на терри­тории Республики Алтай. По Конституции республики Ма­рий Эл Государственное Собрание — не только высший пред­ставительный, но и постоянно действующий законодатель­ный и контрольный орган государственной власти.

Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: Народные, Государственные, Законодатель­ные собрания, Государственные Советы, Народный или Ве­ликий Хуралы, Верховные Советы, Думы и т. д.

Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочис­ленным — Государственное Собрание Алтайской республики (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депу­татов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работа­ют на постоянной основе. В Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов только 15 работают на постоянной основе. По­добная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном собрании депутаты ра­ботают на постоянной основе.

По структуре большинство региональных парламентов — однопалатные и только четыре имеют двухпалатную струк­туру: Республики Саха (Якутия), Карельская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Башкортостан.

Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное собрание Алтайского края состоит из 7 комиссий: комиссия по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из 8 комиссий, парламент Чувашской Республики — из 7 ко­митетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортоста­на. Он состоит из двух палат: палаты представителей и зако­нодательной палаты, с равным количеством комитетов (по 7).

На уровне краев, областей и городов федерального зна­чения наблюдается большее единообразие, здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования ор­ганов государственной власти.

Следует отметить факт становления областных законо­дательных собраний, так как области никогда не имели в пол­ной мере самостоятельных законодательных представитель­ных органов власти. Теперь, по Конституции РФ, они имеют право иметь такой орган власти. Перед областными и краевы­ми представительными органами власти стоит новая задача — формирование собственного областного законодательства.

Законодательным представительным органом власти об­ласти являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими феде­ральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организаци­онной формой их деятельности являются заседания. Несмот­ря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятель­ности областных дум создаются аппараты, состоящие из от­делов. Руководство ими осуществляет руководитель аппара­та думы. В некоторых областных думах предусмотрено суще­ствование фракций, но здесь они формируются индиффе­рентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отож­дествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное раз­нообразие, они отличаются по структуре, размерам, по вы­полняемым ими функциям. В целом можно отметить, что ре­гиональные законодательные представительные органы вла­сти прошли стадию своего организационного и правового ста­новления и оформились как полноценные органы государствен­ной власти.

На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего дол­жностного лица в субъектах Российской Федерации.

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:

1) главой республики, избирается всенародно и одновре­менно главой исполнительной власти, возглавляет правитель­ство и всю систему исполнительных органов власти (подобная модель характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятия, Чувашская Республика и др.);

2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правитель­ства, которого высшее должностное лицо назначает с пред­варительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководи­телей государственных комитетов (такая модель характерна для Республики Саха (Якутия));

3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не является главой исполнительной власти непосредственно; имеется должность председателя правитель­ства, который назначается с согласия парламента, правитель­ство ответственно как перед президентом, так и перед пар­ламентом (такая схема характерна для Республик Башкорто­стан, Татарстан и др.).

Правовое положение высшего должностного лица в кра­ях, областях и городах федерального значения также разли­чается. В одном случае глава администрации ("губернатор") избирается всенародно и одновременно является главой пра­вительства (администрации). Это характерно для большин­ства областей и краев. В другом, — глава администрации (гу­бернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т. е. не возглавляет непосредственно испол­нительную власть (например, в Свердловской области).

В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект феде­рации в отношениях с иными субъектами Российской Феде­рации, органами государственной власти; подписывает зако­ны, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российс­кой Федерации порядке и в соответствии со структурой ор­ганов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного предста­вительного органа власти субъекта Российской Федерации; осуществляет иные полномочия в соответствии с законода­тельством.

Большинство Глав администраций субъектов (Губернаторы, Президенты субъектов РФ) занимают свои должности в результате их назначения Президентом РФ и подотчетны ему. Глава является долж­ностным лицом самостоятельного органа государственной вла­сти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на тер­ритории субъекта.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответ­ствии с основами конституционного строя, федеральными за­конами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Правовое (конституционное) разграничение всей системы государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и президентскую, ставит вопрос о роли каждой из них в системе государственного управления. Нами были рассмотрены вопросы, связанные с ролью Президента РФ, Правительства РФ и центральных органов исполнительной власти в системе государственного управления и определено, что наибольший объем государственных функций в системе государственного управления реализуется через органы исполнительной власти. Потому не случайно в российском законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации чаще других называют органами государственного управления. Понятия «Аппарат государственного управления» и «Аппарат исполнительной власти» хотя и не являются синонимами, однако имеют между собою много общего, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления. Однако следует учитывать, что понятие «Аппарат государственного управления» более широкое по сравнению с понятием «Аппарат исполнительной власти», так как многие управленческие функции, как, например, правотворческую, судебную наряду со своей главной функцией выполняют и другие органы государственной власти.

Органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы), представляя основное звено органов государственного управления, ведут повседневную оперативную работу по управлению общественными процессами в интересах всего государства или его части (субъектов Российской Федерации).

Вся деятельность органов государственного управления в Российской Федерации строится в соответствии с такими принципами как: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельным осуществлением органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; обеспечением самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов им предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации является двухуровневая система правового регулиро­вания, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходи­мостью обеспечения единства системы органов исполнитель­ной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федера­ции самостоятельно формируют систему органов исполнитель­ной власти на своей территории. С другой — федеральные органы исполнительной власти и органы власти ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы влас­ти; органы исполнительной власти данного субъекта федера­ции, а также муниципальные органы местного самоуправле­ния. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов влас­ти всех уровней.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функ­ционируют, как правило, на основе одного из вариантов:

1) высший орган исполнительной власти республики воз­главляет и формирует высшее должностное лицо самостоя­тельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим дол­жностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских рес­публик;

2) высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной влас­ти непосредственно, имеется должность председателя прави­тельства. Это характерно для смешанных, полупрезидентс­ких республик и большинства краев и областей;

3) коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках. В этом случае исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной вла­сти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов ис­полнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основными полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественно­го порядка; разработка бюджета субъекта Российской Феде­рации, обеспечение его исполнения; разработка и представ­ление на утверждение законодательного представительного органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их ис­полнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряже­ние собственностью субъекта Российской Федерации. Орга­нами отраслевого управления в системе органов власти рес­публик являются министерства.

В составе субъекта Российской Федерации обычно вы­деляются города и районы в качестве административно- территориальных единиц. Конституционный Суд РФ под­твердил (в связи с рассмотрением дела из Удмуртии) право республик создавать на уровне района, города республикан­ского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т. е. параллельно, могут суще­ствовать органы государственной власти и местного самоуп­равления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы госу­дарственной власти. На этом уровне публичная власть осуще­ствляется посредством местного самоуправления и его орга­нов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Фе­дерации не может произвольно по каким-либо мотивам (пре­вышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т. д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориаль­ной единицы, входящей в состав субъекта Российской Феде­рации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения фор­мируется ими самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя и общими принципами организации вла­сти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по срав­нению с республиками. Для организации органов исполнитель­ной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регу­лирования.

Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной об­ласти администрация. Она обладает собственной компетен­цией для самостоятельного решения задач социально-эконо­мического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименование органа ис­полнительной власти (администрация, правительство и т. п.) и его главы устанавливается с учетом исторических, нацио­нальных и других условий и традиций соответствующим ор­ганом субъекта Российской Федерации. Состав администра­ции формируется главой администрации. Администрация вы­полняет следующие основные функции:

- разрабатывает и представляет на утверждение предста­вительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:

- распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;

- разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

-принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих струк­тур.

Губернатор либо сам возглавляет непосредственно ис­полнительную власть, но может и не являться непосредствен­но главой областного или краевого правительства (админист­рации).

Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими поста­новлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отде­лов администрации, а другие работники назначаются и осво­бождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации фор­мирует аппарат главы администрации. Основные его функции: организационно-методическое руководство и ана­лиз деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действу­ющих на территории области. Аппарат включает в себя заме­стителей главы администрации, управление делами, возглав­ляемое управляющим делами аппарата главы администра­ции и состоящее из отделов, секретариатов, секторов. В струк­туру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые ра­ботают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы админист­рации, 2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федераль­ных министерств и ведомств, также входящие в систему об­ластных, краевых органов исполнительной власти, но они имеют ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в адми­нистрации создаются структурные подразделения: комите­ты, управления, отделы краевой (областной) администрации непосредственно осуществляют управление соответствующи­ми отраслями в экономической, социально-культурной и ад­министративно-политической сфере государственного управ­ления, что на федеральном и республиканском уровнях соот­ветствует министерствам.

Проблемой является отсутствие единого подхода к опре­делению видов органов власти на этом уровне. В регионах име­ются разные по наименованию органы. Так, в сфере образо­вания: в республиках — это министерства, в областях и кра­ях — департаменты, комитеты, главные управления или "про­сто" управления и т. д. Эти органы находятся в двойном под­чинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали — главе кра­евой, областной администрации и входят в структуру адми­нистрации. Управления, комитеты и отделы краевой (област­ной) администрации имеют, как правило, в районах и горо­дах края (области) подчиненные органы, образуя соответству­ющие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Виды органов государственного управления в Санкт-Петербурге и их правовое регулирование.

Санкт-Петербург - второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.

Дата добавления: 2014-12-29