Правовой режим использования и охраны водных ресурсов

Дефицит пригодных для человека водных ресурсов – симптом наблюдающегося глобального экологического кризиса. Он имеет место во многих странах мира, включая некоторые регионы России. Поэтому российское водное законодательство призвано создать такие условия, при которых нерациональное использование водных ресурсов было бы исключено.

Россия – богатейшее государство планеты по запасам пресных природных вод (около 50 тыс. км³). Доля России составляет примерно 20 % мировых запасов пресных вод, что налагает на нашу страну важную обязанность по всесторонней, в т.ч. правовой, охране вод. Российские водные ресурсы и водное хозяйство охраняются как водным, так и природоохранным законодательством, которое регулирует отношения по охране и использованию вод самым общим образом, а водное законодательство имеет более конкретные цели:

- обеспечить права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду, поддержать оптимальные условия водопользования;

- обеспечить соответствие качества поверхностных и подземных вод экологическим и санитарным требованиям;

- защитить водные объекты от загрязнения, истощения и засорения;

- предотвратить и ликвидировать вредное воздействие вод;

- сохранить биоразнообразие водных экосистем.

Все это достигается на основе принципа устойчивого развития – сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.

Водное законодательство состоит из Водного кодекса и принимаемых на его основе законов и других нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях. Кроме Водного кодекса действуют законы «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997), «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» (1998) и др.

Водное законодательство находится в совместном ведении РФ и её субъектов, для регулирования водных отношений субъекты РФ могут принимать как собственные законы, так и подзаконные акты.

В Водный кодекс и указанные выше Федеральные законы были внесены существенные изменения, направленные на увеличение полномочий РФ в области использования и охраны вод.

Российское водное законодательство тесно связано с международными нормами в области водного права. К числу важнейших международных договоров, действующих на территории РФ, принадлежат Конвенция ООН по морскому праву (1982), Хельсинкская конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992), Конвенция о водно-болотных угодьях (Рамсаарская, 1971).

Объектами водных отношений являются водные объекты или их части. Водные объекты представляют собой сосредоточение вод на поверхности суши и в формах её рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берега, а подземные – из подземных вод и вмещающих их горных пород. Совокупность водных объектов в пределах России, включенных или подлежащих включению в водный кадастр, образует водный фонд.

Водное законодательство РФ предусматривает классификацию водных объектов, что служит для определения форм собственности на водные объекты, ведения водного кадастра и др. практических целей.

Согласно Водному кодексу имеются следующие виды водных объектов:

- поверхностные водные объекты;

- подземные водные объекты.

Поверхностные водные объекты подразделяются на:

- моря или их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы и др.);

- водотоки (реки, ручьи, каналы);

- водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

- болота;

- природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

- ледники, снежники.

К подземным водным объектам относятся:

- бассейны подземных вод;

- водоносные горизонты.

Поскольку очень часто подземные воды являются в некоторой степени и поверхностными водными объектами – например, выходы подземных вод, то отношения по их использованию и охране регулируются совместно горным и водным законодательством РФ.

Трансграничные водные объекты имеют особый правовой режим. К ним относятся реки Иртыш, Амур, Неман, Нарва, Урал, Днепр, Чудское озеро и др. Отношения по их использованию регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о государственной границе, на них также распространяется действие международного права.

Субъектами (участниками) водных отношений являются РФ, её субъекты, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени РФ, её субъектов и муниципальных образований действуют их органы власти. РФ определяет самые важные вопросы водного права: государственную политику в области использования и охраны вод, владение, пользование и распоряжение федеральными водными объектами, перераспределение водных ресурсов из федеральных водных объектов, государственный мониторинг, кадастр и контроль в области использования водных ресурсов, разработку программ по их использованию и охране, предупреждении. И ликвидации последствий вредного воздействия вод.

Статус субъектов РФ как участников водных отношений сейчас определен недостаточно. Они лишились многих своих полномочий, отданных в ведение РФ, но нормы Водного кодекса об участии субъектов РФ в водных отношениях, и о том, что водное законодательство находится в совместном ведении РФ и её субъектов, сохранены.

Муниципальные образования имеют отдельные полномочия в сфере использования и охраны водных ресурсов, реализация которых подконтрольна государству. Муниципальные образования владеют, пользуются и распоряжаются обособленными водными объектами, находящимися в их собственности. В рамках своих полномочий они могут регулировать охрану и использование водных объектов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, рекреации и т.п.

Граждане и юридические лица – водопользователи – также являются участниками водных отношений. В водном законодательстве строго разграничены водопользователи, осуществляющие предпринимательскую деятельность, и граждане, свободно использующие водные объекты для собственных нужд. Последние не нуждаются в лицензировании, но обязаны выполнять требования, общие для всех водопользователей. От водопользователей следует отличать водопотребителей – они прямо не используют водный объект, а получают воду через водопользователей.

По числу водопользователей водные объекты юридически классифицируются. Водные объекты, находящиеся в открытом и общедоступном пользовании неограниченного круга лиц – это объекты общего пользования. Обычно это водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (если иное не установлено в водоохранных и природоохранных целях). На определенных условиях также допускается общее пользование частными обособленными водными объектами. При этом ограничение права собственности необходимо компенсировать и отразить в гос. реестре прав. Право общего пользования распространяется на бечевник – береговую полосу вдоль водоемов и водотоков, шириной не более 20 м.

Водные объекты, используемые ограниченным кругом лиц, являются водоемами особого пользования. Кроме частных водных объектов сюда относятся водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и использующиеся для обеспечения государственных и муниципальных нужд (оборона, транспорт, энергетика).

Использование водных объектов осуществляют на следующих титулах:

- право собственности

- право долгосрочного, краткосрочного, ограниченного пользования (водный сервитут).

Водные объекты находятся в основном в государственной собственности, но собственник может передавать их в пользование физическим и юридическим лицам согласно договорам, в которых определяют условия использования и охраны водных объектов.

Важной особенностью права собственности на водные ресурсы является неполное применение понятия «владения» к водным объектам, так как вода находится в состоянии движения и водообмена. Другая особенность – существенное ограничение права распоряжения водными объектами. Отчуждение водного объекта (продажа, залог и др.) запрещено, кроме обособленных водных объектов. Водное законодательство устанавливает преимущественно государственную форму собственности на водные ресурсы. Согласно последним изменения в ВК собственность субъектов РФ на водные объекты отменена. Водные объекты, находившиеся в собственности субъектов РФ передаются в федеральную собственность. Обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы) могут быть в частной и муниципальной собственности. Такое положение дает перспективы для развития фермерского рыбоводства.

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь права на водные объекты:

- право долгосрочного пользования на срок от 3 до 25 лет;

- право краткосрочного пользования на срок до 3 лет;

- право ограниченного пользования – публичный и частный водный сервитут.

Кроме того, водные объекты можно брать в аренду.

Право водопользования подразделяют на общее и специальное. Последнее, в отличие от общего, требует лицензирования и заключения на его основе договора. Сама по себе лицензия ещё не дает права на пользования водным объектом, на её основе заключается договор. Лицензии и договоры подлежат обязательной государственной регистрации. Договоры пользования водными объектами заключают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Водные сервитуты не требуют лицензии на водопользование. Каждый может пользоваться водным объектом общего пользования (публичный водный сервитут). Права долгосрочных и краткосрочных пользователей водными объектами в силу договора или судебного решения могут быть ограничены в пользу заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Виды водных сервитутов – забор воды без применения сооружений, технических средств и устройств, водопой и прогон скота, использование водных объектов как водных путей для маломерных судов и лодок.

Обязанности водопользователей. Прежде всего, водопользователи обязаны охранять окружающую среду, рационально использовать водные объекты и соблюдать условия лицензий и договоров. В круг обязанностей входит также содержание в исправном состоянии очистных, гидротехнических и других водохозяйственных сооружений, своевременное осуществление мер по предупреждению и устранению аварийных и иных чрезвычайных ситуаций, информирование о них органов государственной власти. Водопользователи обязаны проводить учет воды, наблюдение за водными объектами и их водоохранными зонами, строго соблюдать их правовой режим, вовремя платить за водопользование. Законодательство предусматривает специальный водный налог, объектом налогообложения является специальное и особое водопользование.

Несоблюдение водопользователем своих обязанностей может быть основанием для принудительного прекращения прав пользования водным объектом путем аннулирования лицензии и договора. Кроме несоблюдения водопользователем своих обязанностей, право водопользования прекращается и в иных случаях: исчезновения водного объекта, смерти водопользователя-гражданина или прекращения деятельности юридического лица, истечения срока пользования или отказа водопользователя от использования водного объекта.

Водные объекты или их части могут предоставляться в пользование одному или нескольким водопользователям для удовлетворения одной или нескольких целей. Перечень целей использования водных объектов установлен законом, их очень много – питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, здравоохранение, промышленность, энергетика, сельское хозяйство, рекреация, транспорт, лесосплав, и т. п. Приоритет принадлежит использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Водный кодекс предусматривает и другие приоритеты, распространяющиеся на специфические водные объекты. Например, для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов. Это значит, что использование указанных акваторий для других целей может быть ограничено, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Другим важным приоритетом является использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы. Лишь в исключительных случаях могут разрешить их использовать для питьевого водоснабжения населения или в иных целях.

Чтобы воздействие человека на водные объекты было не слишком высоким, предусмотрены прежде всего лимиты водопользования –то есть установление на определенный срок предельно допустимых объемов изъятия вод или сброса сточных вод нормативного качества.

Правовую охрану вод осуществляют по разным направления. Во-первых, это регулирование деятельности источников загрязнения. Затем – запрещение размещения на водосборных площадях подземных водных объектов отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников, если сами подземные воды используются для питьевого водоснабжения. Запрещено и орошение земель сточными водами. Водное законодательство содержит также специальные правовые институты по охране водных объектов: водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны, особо охраняемые водные объекты.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах требуют неукоснительного исполнения.

Водный кодекс называет три принципа водного управления:

- устойчивого развития;

- сочетания бассейновых и административно-территориальных начал управления;

- разграничения управления и хозяйственного использования.

Основными функциями водного управления являются:

- планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования;

- ведение государственного мониторинга и кадастрового учета водных объектов;

- проведение государственной экспертизы на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние водной среды;

- лицензирование в области использования и охраны водных объектов;

- государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, соблюдением режима водоохранных зон;

- подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.

Планирование рационального использования водных объектов осуществляют путем составления водохозяйственных балансов, разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, принятия государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Именно на основе водохозяйственных балансов устанавливаются лимиты водопользования(водопотребления и водоотведения). Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатывает МПРиЭ РФ с участием всех заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти. Для России разрабатывается общая федеральная схема, по бассейнам водных объектов – федеральные бассейновые схемы с выделением показателей по территориям регионов, для трансграничных водных объектов схемы разрабатывают с учетом международных договоров.

На основе водохозяйственных балансов и схем разрабатывают государственные программы рационального использования, восстановления и охраны водных объектов. Уже приняты программы по Волге, Каспию, Обь-Иртышскому бассейну.

На основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов готовятся бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов. Этот механизм призван обеспечить гибкость и динамичность госуправления в сфере водного хозяйства. Бассейновые соглашения добровольны – их форму, состав и содержание выбирают сами договаривающиеся стороны. Преимущество бассейновых соглашений – возможность координировать работу по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов вне зависимости от границ субъектов РФ. Бассейновый принцип – основа оздоровления великих рек. В настоящее время заключены бассейновые соглашения по Волге, Оке, Десне, Оби, Иртышу. Но использовать в полной мере возможности этого принципа ещё не удалось. В рамках бассейнового соглашения можно создавать координационный бассейновый совет с участием федеральных, региональных, муниципальных органов власти общественных объединений и водопользователей. Например, создан Бассейновый совет Иртышского бассейнового округа. Для реализации бассейновых соглашений допускается создание гражданами и юридическими лицами фондов для проведения мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

Несовершенство ВК вызывает справедливые нарекания, поэтому в ближайшем будущем возможно дальнейшее изменение водного законодательства. Одной из целей водного законодательства является сохранение биоразнообразия водных экосистем, поэтому возможные изменения в Водный кодекс должны быть также связаны с новым ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов».

Вопросы для самопроверки

1. Что представляет собой правовой режим природных ресурсов?

2. В чем заключаются общие черты правового регулирования использования и охраны природных ресурсов?

3. Каковы особенности правового режима земель, недр, вод, лесов, атмосферного воздуха?

Дата добавления: 2015-04-24