Структурные составляющие государственно-административной системы

Разделение государственной власти

Система органов государственной власти РФ предусматривает органы законодательной власти, исполнительной власти (сферы реализации государственной власти), органы судебной сферы, органы прокурорского (высшего) надзора, иные органы – статус и юридическая природа которых вызывает дискуссии, например, куда относить избирательные комиссии? Некоторые ученые утверждают, что это полуобщественные организации, но это верно лишь на половину, поскольку в данном случае учитывается лишь порядок их формирования. А если брать за основу порядок формирования, то все выборные органы РФ были бы полуобщественными – полугосударственными. Куда относить ЦентроБанк, можно попробовать отнести к исполнительной власти, но это будет не совсем верно, поскольку председатель Правительства не контролирует эту систему.

Органы законодательной власти

Законодательная власть осуществляется непосредственно (путем референдума) и опосредованно (через работу выборных органов законодательной власти).

Выборным органом законодательной власти в РФ является Федеральное Собрание. Федеральное Собрание только условно можно называть законодательным органом, т.к. оно не едино, на сегодняшний момент существуют две отдельно существующие палаты (Совет Федерации и Государственная Дума), которые находятся даже по разным адресам (6-ть минут ходьбы от одной палаты к другой, на машине где-то 1-2 минуты, с учётом времени парковки). Нет органа объединяющего эти две палаты, связь между ними только функциональная, системно-структурной связи нет. Отсутствие консолидации между палатами можно объяснить боязнью президента в 1993-ем объединения палат против него.

Деление органов государственной власти на две палаты обусловлено историческими традициями. В предыдущий период истории России существовала Государственная палата и палата кантональная (для представительства каждого из субъектов федерации).

Органы координационной власти

Сегодня это Президент РФ. Он является главой государства, причем он является единоначальным главой государства (а не коллегиальным, типа Президиума Верховного Совета). Как глава государства президент координирует деятельность всех органов государственной власти на территории РФ, проводит внутреннюю и внешнюю политику, осуществляет репрезентативные (представляет государство за рубежом) и сигнификационные (президент подписывает международные договоры и законы РФ) функции.

Органы исполнительной власти

Органом исполнительной власти является Правительство РФ. Это коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции. Общей компетенции, т.к. может решить любой вопрос, который входит в сферу исполнительной федеральной власти, коллегиальный, т.к. решения принимаются путём голосования.

Органы судебной власти

На сегодняшний момент существует три верховных судебных органа: Конституционный суд РФ, Верховный Суд РФ (и подчиненные ему региональные структуры, прежде всего, суды субъектов федерации), Верховный Арбитражный Суд РФ (и подчиненные ему структуры).

Органы прокурорского надзора

Генеральная прокуратура и Генеральный прокурор.

Без свойства системности государственное управление не может состояться. В нём задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремлённость, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами.

Специфика системы государственного управления.

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки, в том числе:

ü Социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обуславливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.

ü Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определённой цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляет сущностный ярко-очевидный признак социальной системы, определяет сложность управляющего воздействия её на неё.

ü Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования т.д. Таким образом, Функция организации и обеспечивающая её подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система – это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.

ü Непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям, и сама адекватно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.) и системы организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить ее как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1. система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2. система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекта управления;

3. система воздействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

Рис. Модель системы государственного управления

В этой системе существуют разного рода отношения:

ü субъектно-субъектные;

ü субъектно-объектные.

Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающие как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Система управляющая включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы. А – система госуправления делами общества в целом, Б – система государственно-административного управления делами государства.

Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения.

В государственном управлении важно разглядеть политический аспект, политическое наполнение управляющей системы, понять, на какие общественные институты можно опираться и каким образом, чтобы сделать эффективными действия государственных органов, госуправленцев, перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений, а значит - принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого касаются эти решения. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) – призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживание разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.д.)

Схема функционирования системы государственного управления

Важнейший системообразущий фактор – взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстро меняющейся социально-экономической среды.

Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не её собственное существование “для себя”, а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом состоит уникальность и особая значимость связей государственного управления с обществом. Внешняя среда, а точнее – среда обитания системы государственного управления – это первичное, это те факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питающего его ресурсами или блокирующие управленческие воздействия (действия) в случае неготовности к ним общества.

Можно сказать: какого общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество – формируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нём изменения, может быть определена как рациональная.

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.

Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.

Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создаётся ситуация нестабильной системы управления.

Накапливание требований может являться следствием невнимания государственных структур к интересам и потребностям социальных групп – суть закрытая политико-административная система, неадекватно реагирующая на требования общества, вызовы времени, т.е. импульсы на входе в систему.

На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная “подпитка” для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к властному режиму и означает усиление управляющей системы.

Формами проявления поддержки могут считаться:

1) Исправленное выплачивание налогов

2) Законопослушание

3) Признание и следование директивам властей

4) Проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на 2входе” системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер (на федеральном уровне государственной власти – подсистемы А), или на выходе (эффекторе) появляются властные административные решения исполнительных органов (подсистемы Б):

Необходимо чтобы:

ü Управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия.

ü Управленческая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку “вход – выход”, когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал.

Если управленческие решения и действия (политические и административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходима переориентировка усилий, изменение задач и тактики.

В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настроя, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) – это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включённая в общественно-политический процесс.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений – авторитарная. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху – вниз), ставшая приоритетом так называемой – государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей – называется тоталитарная, командно – административная.

Структура системы государственного управления, ее сущностные элементы – т.е. подсистемы (компоненты), без которых государственное управление состоятся, не может.

Сущностные элементы системы государственного управлении

При анализе системы государственного управления допустимы различные подходы:

1) Институциональный, когда предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений: государственные органы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т. д.).

2) Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователь на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационной структуры государственных органов и всей системы управления в целом.

3) Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т. д.

4) Культурологический подход предлагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений в “связке” с политической и профессиональной культурой. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение административно-правовых отношений.

Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, ибо процесс государственного управления есть процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управленческих воздействий государственного аппарата на общество.

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода “арбитра”, координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. Созданием в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируется государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов: законодательной, исполнительной, судебной.

В широком смысле государственный аппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения.

В более узком смысле под государственным аппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно – распорядительные функции управления государством.

Государственный аппарат практически реализует всю исполнительную работу, проводит в жизнь исполнение принятых в обществе норм и правил, принимает мары и осуществляет действия, обеспечивающие функционирование как всей системы госорганов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

На деятельность государственного аппарата, в силу общественной природы его властной сущности, оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью диктуют необходимость его совершенствования, что требует преобразования органов государства в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции увеличения численности работников государственного аппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе.

Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений представляет управленческая организационная деятельность, которая протекает в основном, в правовых формах правотворческой, право исполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам. В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремиться к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта “аппаратной” работы.

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган.

Государственный орган (англ. State body; от греч. Organon – орудие, инструмент) – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии во своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за которые он не должен выходить в своей деятельности.)

Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а само государство выступает как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Государственные органы – это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти – государственный аппарат, обеспечивающий их личную организацию и функционирование.

Система взаимодействия государственного аппарата с гражданским обществом – необходимый компонент системы государственного управления в демократическом правовом государстве, ее правовой основой является конституционное определение того, что “носителем суверенитета и источником власти в РФ является ее много национальный народ” ст. 3 п. 1.

Система взаимодействия функционирует как различные институты государства и общества, реально реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющиеся и поддерживающие.

Через институты политического опосредования происходит воздействие гражданского общества на аппарат государственного управления. Это каналы влияния общественной среды на управляющую систему, При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодействия, влияния общественной среды на систему государственного управления.

Основной вид воздействия общества на государственное управление - через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующие правовые средства воздействия.

Другой вид воздействия общества на государственное управление – через неформатные организации. Это специально созданные группы давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов.

Эти группы оказывают воздействие как на аппарат, фракции, депутатов в процессе принятия решений, так и на государственный аппарат, служащих, которые не только решают задачи, поставленные перед ними политиками, но и осмысливают в своем нормотворчестве, истолковывают эти задачи, в том числе под непосредственным влиянием групп, или гражданского общества, заинтересованных в конкретных госадминистративных решениях.

Итак, в области государственного управления большинство важнейших практических решений принимается не законодательным органом, а различными государственными органами, обладающими регулятивными функциями и полномочиями, делегированными им конституцией и законами. Решения администрации зачастую принимаются под давлением на государственные органы со стороны групп интересов. Группы интересов пока ограничивают свое влияние исключительно нормотворческими процессами, хотя планирование и надзор (контроль) за выполнением нормативных решений правомерно предполагает участие общественности.

Дата добавления: 2015-04-29