Разработка и реализация государственной политики в области образования

Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений и т.д. государственных органов, объединенных общей целью - поступательным развитием российского образования.

Российская Федерация провозглашает область образования одним из приоритетов государственной политики (п. 1 статьи 1 Закона РФ "Об образовании"), что непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образования, так как с этим напрямую связаны не только вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и успешное развитие российской экономики, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.

Таким образом, сфера образования представляет собой объект правового регулирования не только в связи с реализацией конституционного права на образование и иных основных прав и свобод человека и гражданина, но и как отрасль экономики, от состояния которой во многом зависит будущее государства, одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни общества, а также как фактор национальной безопасности.

Курс на приоритетность сферы образования государство реализует посредством:

создания развитой нормативно-правовой базы, формирования самостоятельной отрасли законодательства в сфере образования (нормативная составляющая государственной политики в сфере образования);

финансирования системы образования и создания благоприятных экономических предпосылок для развития российского образования (финансово-экономическая составляющая государственной политики в сфере образования);

формирования оптимальной структуры организации и управления образованием (организационно-управленческая составляющая государственной политики в сфере образования);

подготовки научно-педагогических кадров для сферы образования (кадровая составляющая государственной политики в сфере образования);

укрепления связи образования и науки (академическая составляющая государственной политики в сфере образования);

развития международных контактов и академической мобильности (международная составляющая государственной политики в сфере образования).

Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития, является Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года N 751 <9>. Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования.

Для упорядочения действий, предпринимаемых в рамках государственной образовательной политики, используется метод программирования, результатом которого становится система программ средне- и долгосрочного развития образования, разрабатываемых на различных уровнях (федеральном, региональном, ведомственном, муниципальном, на уровне образовательного учреждения). При этом ключевой программой, безусловно, является Федеральная целевая программа развития образования, разрабатываемая и утверждаемая Правительством РФ. Ею определяется стратегия реформирования системы российского образования и намечаются важнейшие мероприятия по ее реализации.

Действующая программа - "Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы" утверждена Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 года N 803 <10>. Положение об управлении Федеральной целевой программой развития образования на 2006 - 2010 годы было утверждено Приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2008 года N 391 <11>.

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 186.

<11> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. N 14. 2009.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Закона РФ "Об образовании" доклад Правительства РФ о ходе реализации Федеральной целевой программы развития образования должен ежегодно представляться палатам Федерального Собрания РФ и публиковаться в официальном печатном органе.

Оформляя основы правового регулирования государственной политики в области образования, законодатель установил запрет на создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием (п. 5 статьи 1 Закона РФ "Об образовании").

Данный запрет в целом соответствует Конституции РФ (ст. ст. 13, 14, 28 и 29) и направлен на исключение влияния указанных структур на содержание и порядок деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, органов управления образованием в целях защиты конституционных прав обучающихся. Следует отметить, что запрет не распространяется на частные образовательные учреждения (даже в том случае, если такое учреждение имеет государственную аккредитацию).

Норма, закрепленная в пункте 5 статьи 1 Закона РФ "Об образовании", не исключает для педагогов, должностных лиц, иных работников государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием возможность входить в организационные структуры политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) индивидуально.

2. Формирование федеральных источников образовательного права.

Реализуя основные функции, которые закреплены законодательством об образовании за федеральными органами государственной власти, последние принимают федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области образования, а также заключают в рамках своей компетенции международные договоры.

В массе источников российского образовательного права выделяется два уровня нормативно-правового регулирования: внутренние, российские, нормативно-правовые акты и внешние, международно-правовые, акты.

Система внутригосударственных федеральных источников образовательного права представлена федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами. К числу последних относятся нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (в настоящее время это Министерство образования и науки Российской Федерации).

Федеральные законы, являющиеся источниками образовательного права, могут быть с известной долей условности разделены на два блока - "профильные" законы, целью принятия которых является регулирование отношений в области образования, и законы "непрофильные", принимаемые для регулирования иных отношений, но содержащих отдельные нормы, применяемые для регулирования отношений в области образования.

К числу таких "профильных" федеральных законов относятся Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также иные федеральные законы, принятые специально для регулирования тех или иных аспектов образовательных отношений (например, Федеральный закон от 10 ноября 2009 года N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" <12>).

-------------------------------

<12> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.

"Непрофильные" федеральные законы, содержащие отдельные нормы, которые регулируют отношения в области образования, настолько многочисленны, что для их представления должны быть систематизированы по группам в зависимости от характера регулируемых отношений.

К первой группе следует отнести федеральные законы, в которых содержатся нормы, регламентирующие общие и в то же время наиболее важные вопросы организации образования в Российской Федерации: язык образования, принцип интеграции образования и науки, дополнительные гарантии реализации конституционного права на образование для отдельных лиц и т.д. В их числе, например, Федеральные законы: от 25 октября 1991 года N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" <13>, 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <14>, 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <15>, 17 июня 1996 года N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <16>, 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <17>.

--------------------------------

<13> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

<14> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

<15> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

<16> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

<17> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

Ко второй группе могут быть отнесены федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования. Так, например, нормы, регулирующие религиозное образование, содержатся в Федеральном законе от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <18>, гигиеническое воспитание и обучение - в Федеральном законе от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <19>, экологическое образование - в Федеральном законе от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <20>, спортивная подготовка - в Федеральном законе от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <21>, профессиональное образование осужденных к лишению свободы - в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации от 8 января 1997 года N 1-ФЗ <22> и т.д.

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465./ <19> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650./ <20> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133./ <21> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242./ <22> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.

Третью группу могли бы составить федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" <23>, федеральные законы от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <24>, от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <25>).

--------------------------------

<23> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699./ <24> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880./ <25> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

В четвертую группу могут быть включены федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 года N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" <26>, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ <27>).

--------------------------------

<26> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3348./ <27> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Наконец, пятая группа объединяет федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <28> и др.).

-------------------------------

<28> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

По принципу "профильные" / "непрофильные" акты должны строиться по классификации федеральных подзаконных актов - источников образовательного права (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов министерств).

1. Указы Президента РФ.

1.1. Указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (например, Указы Президента РФ от 11 июля 1991 года N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" <29>, 6 апреля 2006 года N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи" <30>, 7 мая 2008 года N 716 "О федеральных университетах" <31>);

--------------------------------

<29> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 31. Ст. 1025./ <30> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1583./ <31> СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2118.

1.2. Указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы организации государственного управления образованием закреплены в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <32> и 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <33>).

--------------------------------

<32> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945./ <33> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

2. Постановления Правительства РФ.

2.1 Постановления Правительства РФ, которые целиком посвящены регулированию вопросов образования (например, Постановления Правительства РФ от 1 июля 1995 года N 676 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <34>, 29 марта 2002 года N 194 "Об утверждении Положения о порядке присвоения ученых званий" <35>, 14 июля 2008 года N 522 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций" <36>, 13 июля 2009 года N 550 "О конкурсном отборе программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" <37>).

--------------------------------

<34> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2693. / <35> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1302./ <36> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 2). Ст. 3520./ <37> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3683.

2.2. Постановления Правительства РФ, содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые виды отношений в сфере образования (например, Постановления Правительства РФ от 17 апреля 2008 года N 284 "О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих" <38>, 27 июля 2001 года N 564 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года" <39>).

--------------------------------

<38> СЗ РФ. 2008. N 16. Ст. 1709./ <39> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3327.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив источников образовательного права можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобрнауки России от 25 февраля 2010 года N 140 "Об утверждении Положения о медалях "За особые успехи в учении" <40>, от 3 июля 2006 года N 177 "Об утверждении Положения о Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации" <41>, 1 декабря 2005 года N 297 "Об утверждении Типового положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений)" <42>, Приказ Минобразования России от 25 марта 2003 года N 1154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования" <43>);

--------------------------------

<40> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2010. N 16.<41> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2006. N 34.<42> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2005. N 52.<43> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2003. N 37.

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

а) профильные, то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (например, Приказ МВД России от 7 августа 2003 года N 610 "Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации" <44>, Приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 года N 23 "Об утверждении "Положения о клинической ординатуре" <45>, Приказ Минобороны России от 12 марта 2003 года N 80 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации" <46>);

--------------------------------

<44> Российская газета. 26.09.2003. <45> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. N 6. <46> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2003. N 27.

б) непрофильные, в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой высшего и послевузовского профессионального образования (например, Приказ Минздрава России от 26 июля 2000 года N 284 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах" <47>, Приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 года N 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации" <48>).

-------------------------------

<47> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2000. N 34. <48> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2001. N 12.

Еще один блок федеральных источников образовательного права составляют международные правовые акты с участием Российской Федерации. В соответствии со статей 15 Конституции РФ они имеют юридическую силу, превосходящую юридическую силу всех законов и подзаконных актов Российской Федерации.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация школьных и студенческих обменов, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно наряду с другими вопросами.

Примером последних может служить Международный пакт 1966 года об экономических, социальных и культурных правах. В статье 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии его реализации. Другой пример - Конвенция 1989 года о правах ребенка, в которой ряд статей (ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) затрагивает сферу образования.

Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить:

а) международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в 1960 году на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение 1948 года о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера; Соглашение 1950 года о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера; Конвенция Международной организации труда 1975 года N 142 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" и т.д.;

б) так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО и т.д.: Конвенция 1979 года о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы; Европейская конвенция 1959 года об академическом признании университетских квалификаций; Европейская конвенция 1953 года об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты; Соглашение о сотрудничестве в области образования (Ташкент, 1992 год) и т.д.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция 1995 г. о защите национальных меньшинств; Конвенция 1973 года N 138 Международной организации труда "О минимальном возрасте для приема на работу" и т.д.

Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение 1998 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования, Соглашение 1994 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры и др.

На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений, в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы, протоколы и т.д.

В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования.

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне.

Дата добавления: 2015-04-29